“多规合一”背景下济南市推进“三大工程”的思考和探索 - 城乡规划杂志社-中国城市规划协会会刊-上海《城乡规划》杂志社有限公司

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“多规合一”背景下济南市推进“三大工程”的思考和探索

2024-03-01

摘要
为贯彻落实国家“三大工程”战略，深入推进“多规合一”改革，本文重点总结济南市近年来在推进国土空间规划方面的做法和经验，以及在“三大工程”方面的具体举措，以期进一步提升规划对城市发展建设的全空间、全要素引领管控作用，更好地服务城市高质量发展。

国土空间规划相关工作

1.1 协同三级规划，配套四大指引

济南市以市级国土空间总体规划为法定蓝图，构建全域覆盖、分层管理的“三级三类”国土空间规划体系，“市—区县—街镇”三级规划同步编制，规划内容协调一致，满足各方发展诉求；制定区县、专项、乡村、行动四大指引，初步建立总体规划传导机制（图1）。

图1 济南市“三级三类”规划体系及四大指引主要内容示意

Fig.1 Schematic diagram of the "three levels and three categories" planning system and the main contents of the four major guidelines in Jinan

资料来源：《济南市区县级国土空间规划编制体系建设》

同时，提出四个方面的传导关系和七种类型的传导方式。四个方面的传导关系包括国空总体规划统筹与专项规划分类传导、规划内容刚性管控与弹性引导、建立层级递进的传导顺序、兼顾统筹与实施的用途管制要求；七种类型的传导方式包括规划、指标、分区用途、名录、结构、位置、边界。

1.2 印发专项规划管理规定，制定专项规划编制目录

针对专项规划编制工作，济南市成立工作专班，印发专项规划编制和审批管理规定，加强规划的编制统筹。同步制订空间类专项规划编制目录清单，明确编制要求，完成27项专项规划编制（图2）。

图2 济南市专项规划编制相关管理规定及技术要求示意

Fig.2 Schematic diagram of management regulations and technical requirements for the compilation of special plans in Jinan

资料来源：济南市印发的专项规划编制和审批管理规定等文件

1.3 实行“分层双控、刚弹并举”的控制性详细规划编管体系

控制性详细规划以“分层双控、刚弹并举”为特色，确定“片区+街区”的编制层级，片区控制性详细规划强调“总体、总量和重点控制”，街区控制性详细规划强调“定性、定量、定位”，采用“图则+通则”的管控方式。

在实施中对生态环境、设施系统和建设总量等底线和重点内容进行刚性控制，原则上不得修改，突出强制性；对兼容性用地和设施用地的形状、布局等要素采取弹性引导方式管控，可结合建设管理实际进行深化或调整，突出灵活性（图3）。

图3 济南市控制性详细规划编制管理体系示意

Fig.3 Schematic diagram of the management system for regulatory detailed planning in Jinan

资料来源：《济南市控制性详细规划体系研究》

1.4 实行“分类编制、单元统筹”的村庄规划编审体系

济南市共4698个行政村。其中，城镇开发边界内村庄1039个，边界外村庄3659个。结合村庄党组织联建、乡村振兴发展等，按照地缘相邻、人文相亲、风俗相通、产业相近的原则，济南市划定城镇开发边界外630余个村庄单元，引导其从“单打独斗”到“多村联动”。为确保村庄规划好用、实用、管用，结合济南市的实际情况，从村庄规划编制角度，研究提出特色保护类、示范引领类和整治提升类三种村庄规划编制类型（图4）。

图4 济南市市中区村庄规划单元划分示意

Fig.4 Schematic diagram of village planning unit division in Shizhong District, Jinan

资料来源：《济南市市中区村庄规划单元划分研究》（2023年）

1.5 全面推动低效用地再开发

济南市坚持以高效利用城镇土地资源为目标，大力开展城镇低效用地再开发。2021年以来，全市共实施再开发项目538个，腾退低效用地约18km²。2023年3月，济南市人民政府办公厅印发《关于深入推进城镇低效用地再开发工作的实施意见》（济政办字〔2023〕8号），补偿和土地出让方式更加多元化，区县政府的主体职能进一步明确，收益分配比例更具激励性。

2022年启动《济南市城镇低效用地再开发专项规划》编制工作，划定约44km²的低效用地范围，制订近三年的再开发计划，明确每年的项目库，实现土地资源更集约、更高效地利用。

为配套做好年度低效用地再开发相关工作，济南市上线“泉地云”产业用地“超市”，通过面向社会开放的网站及“超市”系统，将全市可利用的存量工业、仓储用地和商业用地上图入库，搬到“云间”，依托电子地图，全景展示第一批共117宗、总面积约7.3km²用地的位置、现状、用途、权属等信息，助力济南市招商引资、项目落地，并根据项目招商引资情况实行动态更新（图5）。

图5 济南市“泉地云”产业用地“超市”主界面

Fig.5 Main interface of "Quandiyun" industrial land "supermarket" in Jinan

资料来源：济南市自然资源和规划局网站“泉地云”产业用地“超市”版块

“城中村”改造工作

济南市自2005年起，以棚改旧改工作为契机，大规模启动城中村改造，在近20年时间中形成了一定的固有模式和典型做法。

2.1 基本情况

济南市立足自身情况，以三种模式、七部政策、三项规划保障城中村改造工作顺利推进。

2.1.1 以三大模式推动“城中村”改造

近年来，济南市“城中村”改造主要采用三种模式：一是集体单村改造模式，改造形成的社区规模一般不少于800户；二是多村集中成片改造模式，利用就近整合、整体“捆绑”或项目搭配等方式，集约利用土地，优化功能配置，对多个村庄集中进行组团式、规模化连片改造；三是重点功能区整体改造模式，部分区域因城市重大发展战略和工程需要，需对涉及的特定区域内的村庄进行改造，由政府统一规划、统一征地、统一实施（图6、图7）。

图6 华山19村成片改造后实景

Fig.6 Realistic View of Huashan 19 villages after renovation

资料来源：济南市“城中村”改造案例研究

图7 西客站片区整体改造后实景

Fig.7 Realistic view of the West Railway Station after renovation

资料来源：济南市“城中村”改造案例研究

2.1.2 以七部政策保障“城中村”改造

济南市自2005年以来，共出台“城中村”政策文件7部，明确“城中村”改造原则、建设推进方式、拆迁安置和用地政策、资金支持措施、土地征收、生活保障标准、安置及保障房管理等内容，部分政策内容及相关要求一直延续至今，成为济南市“城中村”工作的重要遵循和依据。

2.1.3 以三项规划引导“城中村”改造

济南市先后编制三项“城中村”专项规划。其中，2021年编制的《济南市城市更新专项规划（2021—2035年）》以“城中村”等四类城市更新资源为主要研究对象，划定若干个城市更新单元，以“城中村”为主的更新单元，将周边低效用地一并纳入，实现区域统筹、“捆绑”搭配，促进“城中村”改造（图8）。

图8 济南市中心城更新单元划分示意图

Fig.8 Schematic diagram of the division of renewal units in the city center of Jinan

资料来源：《济南市城市更新专项规划（2021—2035年）》

2.2 主要做法

2.2.1 加强规划指标市域统筹

根据“城中村改造可在市域内统筹平衡规划指标”的要求，在“城中村”改造过程中，对资金确实无法平衡的，可在区域范围内选择资源地块进行异地平衡。当前，济南市正在部分“城中村”改造工作中进行探索。其中，历城区宋刘村位于二环东路沿线，村域面积约39.6hm²，村庄现有人口2366人，村内建设规模约48万平方米，现状用地以村庄宅基地、村办工业、商业、小学等为主。村域范围内主要布局有居住、公园绿地、公共服务和市政公用设施等用地。其中，公共服务设施用地规模共约15hm²，可开发居住用地仅9hm²。宋刘村范围内存在较多的村民自建房、小产权房，并有部分国有用地，现状建设量和更新改造拆迁规模较大，“熟化”成本较高。经核算，“城中村”改造“熟化”成本约为33亿元，项目倒挂资金约23亿元，收益、支出难以自平衡（图9）。

图9 济南市宋刘村改造项目区位示意图

Fig.9 Location diagram of Songliu Village renovation project in Jinan

资料来源：《济南市宋刘村规划研究》（2023年）

区政府立足全区统筹，将宋刘村村庄用地与区内低效用地——盘龙山建材厂地块进行项目组合、“捆绑”联动，统筹策划，实现资金平衡。同时，根据货币安置意愿100%的情况，不再建设安置房，简化社区组织构成；因村庄范围内无规划商业用地，采取货币化购买收益性房产作为村民的生活保障房，由村统一运营管理收益分配。

2.2.2 加强规划底数摸查，引导待改造“城中村”明晰土地权益

根据规划编制需要，进一步摸清“城中村”基本情况和底图底数，引导各待改造“城中村”明晰村民土地权益，为整体谋划村庄改造奠定基础。如济南市章丘区甄上村在本轮国土空间规划中纳入城镇开发边界，该村通过推行“一员三权改革”，将土地从村民手中收归村集体，进行统一整理及流转，并向村民颁发全国第一本集体经济组织成员证书，明确土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，有效统筹全村利益诉求，为后续“城中村”改造、发展新型集体经济奠定基础（图10）。

图10 济南市甄上村“一员三权改革”展示图

Fig.10 Exhibition of "one member, three rights reform" in Zhenshang Village, Jinan

资料来源：央视新闻直播间播出画面（2021年7月2日）

2.2.3 推动多村联动，高效配置土地资源

利用就近整合、整体“捆绑”或项目搭配等方式，对多个集中村庄进行组团式、规模化连片改造，统筹好村庄建设、自然环境保护与文化传承。如济南市历城区华山19村成片改造，突破单村改造的瓶颈，借助整体城市设计引导、片区控制性详细规划保障，统筹民生改善、文化传承、城市风貌等方面要素，统一标准、统一时序地开展村民安置保障工作，带动华山片区这一城市重要功能区的建设，彰显华山“鹊华秋色”历史人文景观（图11）。

图11 济南市华山片区“城中村”成片改造实景图

Fig.11 Realistic view of the renovation of "urban villages" in Huashan District, Jinan

资料来源：济南市城中村改造案例研究（2023年）

保障性住房工作

3.1 基本情况

济南市棚户区（“城中村”）居民住房保障方面，保障对象为居住在零散棚户区、非成套房和“城中村”中的本市户籍居民，主要通过棚户区改造、“城中村”改造、老旧房屋改造等途径，改善居住条件，优化居住环境。城市低收入住房困难家庭主要通过公租房保障；来济、留济的无房新市民主要通过保障性租赁住房、购房补贴、租房补贴三种方式保障。

根据“科学确定保障性租赁住房建设目标和政策措施”等要求，济南市保障性住房工作始终坚持规划引领。2019年编制的《济南市租赁住房三年建设布局规划》，2021年全国首批编制《济南市“十四五”保障性租赁住房发展规划》，有力指导保障房建设工作。截至目前，已筹集保障性租赁住房近11万套（间）、公租房5.4万套，实现实物配租常态化申请，分配入住率达90%以上，低保、特困家庭实现“应保尽保”。2022年6月，国务院办公厅对济南保障性租赁住房工作给予督查激励及资金奖励。

3.2 后续工作计划

2023年9月国务院《关于规划建设保障性住房的指导意见》出台后，济南市根据“谋定后动”的工作要求，结合济南市的实际情况，形成“成立专班、摸清需求、编制规划政策保障”的工作思路，成立市级保障性住房工作领导小组，明确保障性住房适用范围，制定保障性住房需求意愿调查方案，开展保障性住房对房地产市场的影响评估，把握需求。依据国土空间规划科学编制专项规划，明确空间布局与项目选址，同步制定年度建设计划。衔接国家、省各级政策要求，制定具备济南特色的保障性住房规划引领与土地要素保障相关配套政策。

“平急两用”工作

4.1 基本情况

牢固树立“平急两用”公共基础设施建设是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措的理念，强化规划引领，将“平急两用”融入规划全过程。一是在国土空间总体规划编制中，落实国家韧性城市建设的战略要求，优化城市安全空间布局，建立“一心、四区”的安全空间。二是强调专项指引和支撑。将应急避难场所专项规划纳入专项规划编制目录清单，适时启动其他相关空间类专项规划，为“平急两用”设施建设提供专项指引和参考支撑。

探索建立“552”模式（图12）。初步确定在新型乡村、低效用地、公共服务场所、人防设施用地、留白用地五类用地中布局“平急两用”设施；从“吃、住、行、医、救”五个维度，配套运行保障系统；同时，建立“平急”转换机制及空间治理与社会治理的融合机制。

图12 济南市平急两用“552”工作模式示意图

Fig.12 Schematic diagram of the "552" working mode for public infrastructure available in both normal and emergency situations in Jinan

资料来源：笔者自绘

4.2 主要做法

4.2.1 探索三同步规划建设模式

“泉城驿站”平急结合示范项目（图13），在规划、建设和竣工使用中全面统筹、落实“平”时和“急”时的使用需求。项目位于济南市王舍人片区西北部，规划用地面积5.6hm²，规划总建筑面积约13.4万平方米。项目于2021年12月开工，2022年5月竣工并投入使用，总投资16.4亿元。按照“平急结合”功能转换原则，“急”时作为安置或隔离用房使用，“平”时作为租赁型公寓，满足济南市青年人才、外来务工人员的租房需求。

图13 济南市“泉城驿站”项目有关规划图

Fig.13 Planning map for the "Quancheng Post Station" project in Jinan

资料来源：《“泉城驿站”平急结合示范项目规划方案》

项目前期选址阶段，充分考虑隔离设施的特殊性和一定的独立性，兼顾“急”时适用人群的使用便利性与“平”时使用人员的便捷通达性。最终的选址用地处于主城区东北部边缘，周边多为耕地和空地，距离现状建成或在建项目大于350m，与周边形成一定的缓冲空间。以出让方式供地，用地性质选择商业商务用地，功能布局灵活性较高，可以大比例配建公共服务设施，“平急结合”适用性较强。

采用组团化的布局，三个组团设有独立的对外出入口，具有较高的使用灵活度。同时，预留应急功能流线，根据预案可快速分隔为“三区、两通道”模式。在暖通空调、给排水、电气及墙体部件的标准化、模数化等专项设计中，应用“平急两用”理念，实现建筑功能基本不需要调整，可做到无缝转换。

4.2.2 旅游产业与应急调控“双驱动”模式

济南赛事玫瑰园项目位于槐荫区西南部（图14），毗邻黄河，是沿黄乡村振兴“七星九美十三香”示范带，总用地面积26.9万平方米。项目于2020年正式启动，分三期建设。一期是田园综合体；二期是3000m²酒店和9间汉唐风格的民宿；三期是园艺康养中心。“平”时作为旅游观光、康养游憩的场所；“急”时转换为城市紧急避险，疏散避难、隔离收治的空间场所。