摘要
近年来，南京市落实国家和自然资源部的要求，深入推动“三大工程”，全面落实全国国土空间规划纲要，深化“多规合一”改革，取得丰硕的成果。在“三大工程”建设中，通过成立工作专班，出台相关政策和要素保障工作，积极稳步推进新一轮“城中村”改造，强化规划引领“平急两用”公共基础设施建设的工作模式，完善保障房体系。在“多规合一”改革中，南京市探索开展完善国土空间规划体系、构建国土空间保护开发新格局、“以人为本”落实高质量发展新理念、推进资源要素保障新举措和建立全流程规划实施监督新机制等工作，并基于地方实践提出国土空间规划实施的思考与建议。
01
1.1 主要做法及经验
一是编制工作方案。根据国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）的要求，由南京市房产部门牵头、市规划和自然资源局等相关部门配合，成立“城中村”改造工作指挥部，形成推进城中村改造工作方案，加强对“城中村”改造工作的组织领导和统筹协调。二是研究项目范围试划规则。综合考虑土地产权、现有用地功能、建筑和环境现状等因素，兼顾现有规划的用地布局和其他相关规划内容，提出南京市“城中村”项目范围的试划规则。三是排查现状、梳理项目。全面排查全市城镇开发边界内的集体所有建设用地，结合实际需求，将危破老旧形态的居住片区和旧厂区等区域纳入排查范围，梳理计划改造项目。
一是拓展“城中村”改造范围。建议将危破老旧形态、以居住区为主的区域（国有土地的区域）也纳入此次改造范围。二是探索“城中村”改造项目土地供应方式。从国家层面优化政策，平衡有条件以征收拆迁方式实施改造项目的改造资金；对其中难以实现资金平衡的项目，支持探索政府、居民、社会主体成本共担机制。三是亟待健全“城中村”改造相关法律法规。现行法律法规缺乏对原土地使用权人自我更新改造的明确规定，无法适应“城中村”改造需求。加快完善“城中村”改造“1+N”政策体系中涉及产权重组、公共利益界定、村民意愿征求、矛盾化解、改造类建设标准等方面的法律法规，为探索提升基层自治能力提供基础条件。
02
规划引领“平急两用”
公共基础设施建设
2.1 主要做法及经验
《国务院办公厅关于积极稳妥推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（国办发〔2023〕24号）及自然资源部《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》下发后，南京市高度重视、迅速响应，通过成立工作专班、规划引领和实施保障政策等措施，落实“平急两用”公共基础设施建设。2.1.1 成立“平急两用”公共基础设施建设工作专班工作专班下设综合统筹协调组、旅游居住设施组、应急医疗设施组、仓储物流设施组四个专项工作组。在既有行业发展规划的基础上，按照“存量优先、补齐短板”的思路，研究制定总体实施方案，细化各类设施分布图、总体及分区项目图、急时启动流程图等内容，建立定期调度、定期通报、问题协调、考核评估等机制。2.1.2 分级分类引导“平急两用”公共基础设施规划建设总体规划层面，构建系统性、现代化的城市防灾减灾和公共安全应急体系，合理布局防灾空间，提高防灾减灾设施标准和能力，建立区域应急联防联控体系和突发事件协同处置机制，提高应急救援水平。详细规划层面，明确“平急两用”公共基础设施配置标准和引导要求，用以指导详细规划的具体编制和建设管理。村庄规划层面，指导“平急两用”公共基础设施利用，通过在乡村地区配置一定数量的民宿、乡村旅馆等文旅配套住宿建筑，用于应急疏散使用。专项规划层面，多措并举，引导“平急两用”公共基础设施布局，构建院前医疗急救网络体系、应急保供体系、地下空间利用体系和避震疏散体系（图1）。
Fig.1 The special plans of public infrastructure available in both normal and emergency situations
统筹盘活存量与新建增量、政府投资与引进社会资本等关系，围绕旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大仓基地、市政旅游配套四个重点，在全市范围内梳理形成近期启动建设项目清单。根据“平急两用”公共基础设施项目的临时性、应急性、平急结合等不同要求，明确设施选址思路，优先保障紧急设施先行用地。例如，疫情期间，南京市“宁归来”首站公寓等项目开展用地选址工作后，优先使用土地，有力保障疫情防控工作的顺利开展。一是在总体规划层面构建系统性、现代化的城市防灾减灾和公共安全应急体系。规划本来就应该居安思危、谋划未来，在国土空间规划体系中也已经有相应的考虑。对应此次工作，核心是平急兼顾、项目选择、时序确定。平时服务市民需求，急时应对各种安全风险和突发事件，提高基础设施使用效率，提升城市安全韧性。二是加快（细化）出台“平急两用”公共基础设施建设相关标准规范。“平急两用”公共基础设施涉及行业、业态较多，对建筑的专业性和统筹应急能力要求较高，亟需尽快出台统一、严格的规划、设计、建设等技术标准。三是对“平急两用”公共基础设施的新增建设用地空间规模和新增建设用地计划指标予以专项单列保障。使用新增建设用地或盘活存量宅基地的“平急两用”公共基础设施，允许纳入农村集体经营性建设用地入市，或办理集体建设用地拨用手续等。
03
规划建设保障性住房
3.1 主要做法及经验
近年来，南京市遵循国务院和自然资源部关于保障性住房的要求，坚持“房住不炒”的定位，立足南京特大城市的实际情况，制定多元化的保障性住房政策，切实做服务保障工作，有序推进住房保障体系建设。为进一步推动保障性住房和基础设施项目建设，南京市从共有产权保障房管理办法制定、公租房货币化补贴、保障性租赁住房实施办法等方面，为保障性住房体系的发展提供多元化、多途径的有力支持。南京市规划和自然资源局出台保障性住房相关供地政策，明确保障性住房项目的供地手续办理路径。《南京市国土空间总体规划（2021—2035年）》（报批稿）明确了近期住房发展空间布局，遵循职住平衡、交通便利、配套完善的原则，划定保障性住房发展重点空间，合理引导居住用地分区，科学调控各类新增住房供应比例，提供优质、均等化公共服务。鼓励通过挖掘存量供应租赁住房，按新增集中建设片区、存量建设片区和更新改造片区三种类型，制定差异化的住房供地策略。
3.2 思考及建议
一是以需定建，合理把握建设节奏。保障性住房建设关系到人民群众“住有所居”愿望的达成，是一项艰巨且复杂的系统性工程，应综合考虑城市发展、市场形势的需求，合理制定保障性住房建设规划。二是尽力而为、量力而行，合理确定保障性住房的供应对象。保障性住房应优先和精准配比住房需求迫切且有着实际住房困难的人口群体。当前特别是近期，重点对住房有困难且收入不高的工薪收入群体及城市所需引进人才的保障性住房“应保尽保”。三是封闭管理、统筹协调，合理优化保障制度体系。保障性住房作为政府的公共产品，应强化监管机制，兼顾公平与效率，缓解大城市住房矛盾，有力、有序、有效推进房地产转型和高质量发展。
04
落实全国国土空间规划纲要
深化“多规合一”改革
建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。2019年机构改革以来，南京市规划和自然资源局坚决落实自然资源部工作部署，坚定“多规合一”改革的决心和信心，坚持改革的正确方向，不断深化对改革的认识。将“多规合一”作为贯彻落实生态文明体制改革、推动国土空间规划体系实现系统性重构的首要任务。党的十八大以来，生态文明体制改革将实现“多规合一”列为重要任务之一。在国土空间规划“五级三类四体系”的顶层设计基础上，地方各级自上而下、积极推动“多规合一”改革落地实施，构建形成全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系。把“多规合一”作为落实新发展理念、谋划新时代国土空间开发保护新格局的关键载体。在习近平生态文明思想指引下，坚持以人民为中心，以实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园为目标，深化“多规合一”，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，强化国土空间规划战略引领，科学布局生产、生态、生活空间，引领构建新时代多中心、网络化、开放式、集约型国土空间开发保护新格局。以“多规合一”作为推进国土空间治理体系和治理能力现代化的重要路径。聚焦问题、找准目标，坚定不移推进“多规合一”，坚持守正创新，继承原各类规划行之有效的制度设计，把握新发展阶段的特征、聚焦新发展阶段的需求，不断创新和发展国土空间规划新理论、新策略，完善编制审批、实施监督、法规政策和技术标准体系，把改革成果转化为保障高质量发展的实效，持续推进国土空间治理体系和治理能力现代化。
4.2 南京市深化“多规合一”改革主要举措
一是建立“纵向到底、横向到边”的总体规划传导体系。落实改革要求，建立以行政管理逻辑为主体、功能组织逻辑为支撑、行政与功能相互融合、自上而下和自下而上相结合的国土空间规划体系。南京市以行政区为单元，结合实际管理需求，分别编制分区规划和区国土空间总体规划。二是完善国土空间详细规划编管体系。建立责权对应的详细规划编审模式，由市局把控全局，分局面向实施，第三方实施技术审查。不断优化以“6211”为刚性控制核心的详细规划编制技术体系。基于行政事权，全域划定详细规划单元，为开展详细规划编制管理和实施监督提供空间载体。三是推进“多规合一”的实用性村庄规划编制。出台《南京市村庄规划编制技术细则（2023年版）》等文件，规范村庄规划编制要求。全面开展村庄规划编制，按照基本性村庄规划、综合性村庄规划等不同类型，立足需求，分步编制，逐步完善。四是完善国土空间专项规划体系。起草《南京市国土空间专项规划编制和审批管理办法（征求意见稿）》（2023年），建立部门联动的专项规划编制机制，以及详细规划与专项规划成果融合制度；批复后的专项规划同步纳入控制性详细规划成果库。建立专项规划的数据共享机制，会同相关主管部门建立信息平台，实现数据共享一是全面落实国家重大战略部署，推进南京都市圈一体化发展。主动融入国内国际双循环新发展格局、长三角更高质量一体化发展，引领南京都市圈一体化建设，整体提升区域协同力和竞争力（图2）。
图2 南京都市圈一体化发展示意图（审图号：宁S（2023）012号）Fig.2 Integrated development of Nanjing Metropolitan Area资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021—2035 年）》（报批稿）
在主体功能区规划和各市总体规划基础上，以促进区域生态、生产和生活空间统筹配置为目标，以厘清城市外部空间规划条件为导向，以地方利益协调为重点，南京都市圈8市共同编制《南京都市圈城乡空间协同规划》，并先行开展南京市7个连片发展地区和6个联系紧密的跨界地区的协同规划。二是构建“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的总体格局（图3）。
图3 南京市域国土空间总体格局图（审图号：宁S（2023）012号）Fig.3 Overall spatial pattern of Nanjing资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021—2035 年）》（报批稿）
开展“人—地—房—财—资源”多元要素交叉分析，合理确定发展规模。从南京市的自然地理格局和空间结构出发，规划“量质并举”的农业空间、系统化的生态空间和集约高效的城镇空间。坚持“古都彰显、中心（城区）升级、副城集聚、新城支撑”的发展模式（图4），推动组团式、内涵式发展，统筹中心城区与外围组团在空间、功能、交通等方面的关系，有序推动人口、功能的布局优化。三是构建“一环、两核、两田园”的绿色现代农业空间格局（图5）。
图4 南京市域城镇空间布局规划图（审图号：宁S（2023）012号）Fig.4 Spatial layout plan of urban areas in Nanjing资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021—2035 年）》（报批稿）
图5 南京市域农业空间结构图（审图号：宁S（2023）012号）Fig.5 Agricultural spatial pattern of Nanjing资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021—2035 年）》（报批稿）
落实沿江农业区发展要求，推动农业生产向粮食生产功能区、重要农产品生产保护区集聚，以保障国家粮食安全为基础，优化耕地布局，促进集中连片，合理引导种植业内部结构调整，积极开展零散耕地整合归并、提质改造。四是统筹推进山、水、林、田、湖、草一体化保护和系统治理。编制完成全市国土空间生态保护修复规划，稳固“一带十片、两环多廊”的生态安全格局（图6），建立以水为脉、生态空间与城市空间相连通、与农业空间相融合的生态功能片区与廊道体系。
图6 南京市域生态系统保护规划图（审图号：宁S（2023）012号）Fig.6 Ecological system protection plan of Nanjing资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021—2035 年）》（报批稿）一是保护传承历史文化。将历史文化作为城市魅力之关键，塑造城市独特风貌，持续提升城市功能品质和宜居度。坚持“保护第一、应保尽保、活化利用、以用促保、远近结合、融合发展”，按照“严管、控高、留白、更新”的思路，出台《关于加强保护传承营建高品质国家历史文化名城的实施意见》（2023年）系列文件，不断完善“古都格局和风貌、历史地段、古镇古村、文物古迹、非物质文化遗产”保护框架（图7），加快营建更有特色、更有活力、更有温度的高品质国家历史文化名城。
图7 南京老城传统格局示意图（审图号：宁S（2023）012号）Fig.7 Traditional pattern of old town in Nanjing资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021—2035 年）》（报批稿）
二是持续探索城市更新。综合平衡城市更新中的产权重整、功能优化、风貌塑造、民生改善、文脉传承、土地集约等多元需求，探索符合特大城市、古都特色要求的有机更新新模式。创新出台居住类地段城市更新政策，以“小规模、渐进式、微更新”新模式形成一批更新示范项目。以低效用地再开发试点为契机，积极探索非居住类地段的城市更新。三是塑造城市整体风貌。构建“古都为核、江河融汇、城丘绿间、多心辉映”的城市特色空间格局（图8），持续开展“以人民为中心”系列竞赛活动（图9）。通过“共谋、共建、共享”的方式，用微空间塑造城市大形象，打造多个“以人为本、特色鲜明、开放多元”的特色城市空间，强化空间运营，激发城市活力，提升空间价值。
图8 南京市域城市特色空间格局示意图（审图号：宁S（2023）012号）Fig.8 Characteristic spatial pattern diagram of Nanjing资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021—2035 年）》（报批稿）
Fig.9 The "people-centric" series competition
4.2.4 推进规划资源要素保障新举措
一是规划引导土地投放，管控建设行为。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走、服务跟着需求走、管理跟着绩效走”，促进产业空间结构优化、集约高效利用，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。二是开展“地等项目”行动。注重“多规合一”空间协同，完成全市300km2工业用地控制线划定，探索建立产业用地储备库，动态储备一定规模的“熟地”，变“项目等地”为“地等项目”，出台《南京市推动产业用地“地等项目”行动实施方案》（2023年）。强化土地供需双向调节，精准配置新增用地计划，深化“多审合一、多证合一”、不动产登记等改革，实现重大项目“应保尽保、应保快保”。三是优化土地供应。出台《关于进一步优化土地市场服务管理的通知》（2023年），围绕优化土地供应管理、减轻企业资金压力、缩短项目开发周期三个方面，制定优化土地市场服务管理措施，实行差异化供地，简化产业用地出让审批流程，促进土地市场平稳健康发展。
一是正式实施《南京市国土空间规划条例》。为理顺各类空间规划之间的关系，弥补国土空间开发保护利用制度的空白和管理空缺，从源头解决因编制理念、方法、控制手段方面的差异而导致的规划之间重叠、矛盾的问题，南京市于2023年1月正式实施《南京市国土空间规划条例》，用整体性、系统性思维建立起国土空间规划编制、实施、监督全链条的管理体系，强化规划传导，加强多部门的协同合作，统筹处理国土空间规划内外关系，重新构建国土空间规划治理体系下衍生的多种权益关系，推动国土空间开发保护利用和城市发展更高质量、更有效率、更加公平、更为安全、更可持续。二是实现规划用地审批事项“深度融合”。构建“系统合一、流程合一、人员合一”的深度业务融合办理模式，推进土地供应与规划许可深度融合，优化建设工程规划许可审批等改革创新工作，提高审批效率，推动项目尽快落地开工。三是推进区域评估。以“助力项目审批、服务项目企业、优化营商环境”为目标，推进区域评估工作。目前已基本建立包含地质灾害、环境评价、文物保护、水土保持、矿产压覆等在内的区域评估工作体系，探索出政策配套完备的全链条工作路径。
4.3.1 完善国土空间规划的传导实施机制
建议按照“一级政府、一级事权”，形成与空间治理事权相挂钩的规划内容纵向传导体系；建立“总体规划—详细规划—专项规划”分工有序、事权边界清晰的规划编制和审批管理体系，分类、分级确定传导路径、传导要素及管控规则（图10）。
图10 专项规划与总体规划、详细规划的衔接传导关系示意Fig.10 The relationship among master plan, special plan and detailed plan允许在永久基本农田外划定一定规模的耕地整备区。在本轮国土空间规划期限内，通过土地整治新增耕地，将其划入永久基本农田储备区；通过动态优化调整永久基本农田布局，实现永久基本农田与建设用地集中布局、集约利用“双提升”。制定城镇开发边界评估调整、局部优化程序，确定城镇开发边界外有特定选址要求的零星城镇用地准入清单，细化规模、布局等要求，明确开发边界外建设用地的规划许可依据、征收转用报批方式等。
05
结语
本文结合南京市落实国家“三大工程”战略部署的相关工作，分析南京市规划资源部门推进“三大工程”的探索实践和相关建议，并总结南京市近年来立足自然资源系统“两统一”职能和体制优势，在“多规合一”方面取得的工作经验，更好地发挥“多规合一”的战略引领和源头治理、系统治理作用，提高城市规划、建设和治理水平。但是，国土空间规划体系建立和完善还有大量的工作需要在“多规合一”理念下持续探索，南京市规划和自然资源局将准确把握新时代、新征程的自然资源工作定位，持续完善国土空间规划体系改革，更好地服务重大战略实施和区域协调发展，在加快构建新发展格局中主动担当、有效作为，为推进中国式现代化南京新实践贡献更大力量。
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