摘要
2023年是全面学习贯彻党的二十大精神的开局之年。沈阳市持续完善国土空间规划体系建设，以市级总体规划和“三区三线”为“压舱石”，持续推动“三级三类”规划编制，优化国土空间规划格局；以“一张图”建设为“金钥匙”，推动“多规合一”改革成果全过程、全方位应用，实现空间治理数字赋能；以强化地方立法为“牛鼻子”，优化完善国土空间规划“四体系”建设，确保规划科学编制与实施。同时，将推进“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施建设、保障性住房建设“三大工程”作为改善民生、扩大内需、推动城市更高质量、更可持续、更为安全发展的重要方式，结合实际情况，加强规划引领，保证“三大工程”实施效果和质量。
01
落实全国国土空间规划纲要
深化“多规合一”改革主要举措
沈阳市深入贯彻习近平总书记关于东北、辽宁振兴发展的重要讲话和指示精神，坚持问题导向，按照“统一底数、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，构建贯穿规划编制、实施、监管全过程的纵向传导和横向协同机制，持续推进“三级三类”国土空间规划编制，以“一张图”为依托，以沈阳市国土空间规划立法为抓手，坚持完善国土空间规划“四体系”的建设，持续推动“多规合一”改革的深化应用，支撑完善规划全生命周期管理。
1.1 以市级总体规划为“压舱石”，持续推动“三级三类”规划编制
1.1.1 编制市级总体规划，引领城市、产业和社会转型紧密衔接《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》和辽宁省国土空间规划，统筹发展与安全，落实国家区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略实施和东北振兴战略，寻找国防、粮食、生态、能源、产业五大安全实现路径，推动市级国土空间总体规划编制。首先，坚持问题导向，按照加快转变超大、特大城市发展方式的要求，系统提出“多病共治、大病微治、内病外治、未病先治、冬病夏治”的大城市病空间治理对策，从源头上推动解决城乡二元、城市结构、安全韧性、空间破碎、“城市看海”、停车难等问题。其次，统筹划定“三区三线”，优化农业、生态、城镇等空间布局，坚持“治山、治水、治城”一体推进，有序安排全域国土空间保护与开发格局。再次，针对沈阳市紧邻科尔沁沙地和沙荒耕地面积大等特点，提出沙荒耕地分类、分流处置系统方案；通过高标准农田建设和土地综合整治，逐步提高稳定耕地的比例，助力农业、农村实现现代化和乡村振兴。最后，落实土地节约集约利用要求，对批而未供、闲置土地、停缓建项目、低效用地再开发等作出部署安排。统筹市、县划定“三区三线”，对约束性指标、土地用途结构等内容展开“上下校验”，确保“市—县—乡”三级规划的纵向传导。详细规划层面，一是按照《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）的要求，强调规划空间单元与经济社会治理单元协同，统筹推进详细规划编制单元科学划定。以“两邻社区”（以邻为伴、与邻为善）为基本单元，以街、路有机更新，背街小巷治理，公共设施时空复合利用等手段，大幅提升市民的便利度和满意度。二是分型、分类指导“多规合一”实用性村庄规划编制。结合东北农村“空心化”“老龄化”特点，开展全域综合整治试点，用好村庄建设边界内的非建设用地，为宅基地“三权分置”改革做好空间预留（图1）。
Fig.1 Schematic diagram of planning unit relationship
1.2 以“一张图”为“金钥匙”，推动“多规合一”改革持续深化应用
一是按照部数据库标准，建立业务规则、空间分析、统计分析等一套标准“工具箱”，通过将“工具箱”植入各业务系统中，把用途管制标准落实到业务各环节；二是探索“一地一码”业务协同融合，通过不动产单元码，将全局业务从交易、用地、工规、竣工测量到不动产首次登记，进行全周期串联；三是将原“多规合一”业务协同系统、政务审批系统、储备交易系统等纳入“一张图”系统（图2），建立国土空间规划从规划编制、业务协同到用途管制、政务服务等全过程管理与服务；四是加快推进建设国土空间规划实施监测网络试点。
图2 沈阳市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统Fig.2 Implementation and supervision information system for the "Inteplan" of territorial spatial planning in Shenyang City
1.3 以地方立法为“牛鼻子”，完善国土空间规划“四体系”建设
着力推动“沈阳市国土空间规划条例”立法工作，组织开展专题讲座、专家和市直相关部门座谈，以及到先进城市进行经验交流等立法调研工作。该条例已纳入2023年度市人大立法调研计划。一是修订完善规划委员会章程，高位推动和审定重要规划，规范规划调整程序，保障规划的严肃性与权威性；二是制定《进一步加强全市国土空间规划统一管理的意见》（2023年），结合各级行政主体事权，明确规划编制、审批流程和运行机制；三是制定《沈阳市开展乡村建设项目审批工作的实施意见（试行）》（2022年）、《沈阳市乡村建设项目审批指南（试行）》（2022年），建立健全沈阳市乡村规划建设审批管理体系；四是创新工作方法，在辽宁省自然资源厅原有16个审批模块的基础上加入涉林审批模块，并联审批，全面提升要素保障服务水平和审批效率。一是着力完善“多中心、组团式、网络化”的城市空间格局。规划建设35个核心发展板块，构建“1+3+2”的规划实施路径（图3），加强规划传导，策划项目库和行动计划，推动项目落地实施。
图3 核心发展板块“1+3+2”实施体系
Fig.3 Core development sector "1+3+2" implementation system
资料来源：笔者自绘
二是启动编制沈阳都市圈国土空间规划。作为东北地区的第一个国家级都市圈，沈阳都市圈通过“内病外治”，解决“大城市病”及城乡融合、区域一体等问题，应对区域人口收缩趋势，综合协调沈阳市“精明增长”和都市圈周边城市协同发展。三是落实《沈阳市全面振兴新突破三年行动方案（2023—2025年）》，启动编制国土空间三年行动规划，待总体规划批复后，着手制订国土空间年度实施计划，并与全市城建计划、土地储备计划对接，确保国土空间规划科学、有序落地实施。四是深度实施“人民设计师”制度。市自然资源局直接参与重点地区和重点村庄规划的实施工作。如遴选典型村庄，深度参与村庄规划、设计、策划、运营等环节，并以此为“小切口”，全链条完善沈阳市在村庄规划编制、乡村用地审批、乡村规划许可、不动产登记等环节的落地实施路径。五是以体检评估为重要手段，及时查找规划实施“短板”，重点围绕“三区三线”落地实施，引导区、县逐步建立“日常积累、定期评估、吃透政策、适时优化”的工作方法（图4）。六是提前谋划规划批复后的宣传和培训工作，广泛凝聚共识，为规划监督实施营造良好的社会舆论和氛围。
图4 规划实施评估
Fig.4 Planning implementation assessment
资料来源：笔者自绘
1.3.4 技术标准体系方面
一是制定市县级规划编制技术要点、乡镇及村庄规划导则等若干技术标准；二是积极参与自然资源部相关技术标准审定与讨论，做好地方实践与细则制定（图5）。
Fig.5 Shenyang technical standard system rules
02
立足城市所需
扎实推进“三大工程”
为落实上级部门的工作部署和要求，沈阳市就“三大工程”建设成立工作专班，在深刻吃透政策的前提下，按照先试点、再攻坚、稳慎有序、逐步推进的要求启动相关工作。按照沈阳市政府工作安排，市自然资源局配合房产部门，开展“城中村”改造和保障性住房建设工作；市自然资源局配合发展改革部门，开展“平急两用”公共基础设施建设工作。
2.1 “城中村”改造建设工作
按照“一年试点、三年攻坚、五年全覆盖”的时序安排，沈阳市房产部门起草了《沈阳市城中村改造实施方案（征求意见稿）》（2023年），主要工作内容包括八项：一是明确“城中村”改造范围；二是合理确定“城中村”改造标准；三是编制改造计划，实现资金动态平衡；四是依法实施征收；五是多渠道筹措改造资金；六是切实做好企业转移和升级工作；七是加强历史文化风貌保护；八是保障“城中村”改造与保障房建设相结合。市自然资源局的工作主要是明确改造范围、编制改造计划、依法实施征收和加强风貌保护等。合理划定改造范围及改造方式，形成沈阳市“城中村”改造工作底图和数据库。建立常态化基础数据共享和交换机制，动态更新维护“城中村”改造有关数据。依据国土空间规划，合理划定改造空间单元，组织研究编制“城中村”改造专项规划、技术导则、详细规划等，以指导项目实施，明确重点项目和项目实施时序，强化对历史街区、历史建筑、历史风貌和古树名木的保护利用。城改项目涉及土地征收的，应先补偿、后搬迁，先行启动安置房建设，及时妥善地做好搬迁安置工作和征地前期工作。优先安排安置房项目供地，配套基础设施和公共服务设计与安置房同步规划、同步设计、同步报批。从用地管理、集体土地征收、土地收储出让、行政审批等方面，落实适合沈阳市的“城中村”改造支持政策。本着“精中选精、优中选优”的原则，沈阳市自然资源局已配合市房产局、各区政府划定“城中村”改造范围。根据各地区项目谋划的成熟度与项目包装的先后顺序，初步选取可于近期启动的项目。
2.2 “平急两用”公共基础设施建设工作
沈阳市全面落实国务院办公厅《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（ 国办发〔2023〕24 号） 提出的打造“三个一批”项目，以及自然资源部办公厅有关文件提出的工作要求，围绕宜居、韧性、智慧城市目标，统筹发展与安全，积极开展“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障探索工作。积极开展《沈阳市“平急两用”公共基础设施建设空间布局规划》编制，做到“宁可备而不用，不可用时无备”。严守“三条控制线”，坚持土地节约集约、地上地下相结合，结合存量资源，做好用地保障。落实沈阳市“北美南秀、东山西水、一核九点、一带五轴”国土空间格局，近郊地区重点打造环中心城区“平急两用”功能集中承载区，提供“平”时高品质服务和“急”时高质量保障。远郊地区重点围绕旅游景区，满足县域“平急两用”集散要求，提升城乡整体应急隔离保障能力。系统梳理沈阳存在的“大城市病”及新发重大疫情和突发公共事件潜在风险，提出“平急两用”公共基础设施建设方面的应对对策，作为构建新时期国土空间安全体系的工作基础，助力提高沈阳城市高质量发展的安全韧性。在旅游居住设施方面，重点围绕冰雪、体育、文旅、山水等资源，优先利用既有旅游酒店、宾馆等闲置资源，发挥集中连片效应。在医疗设施方面，实现疫情监测哨点医院覆盖所有区县，推进高等级医疗服务设施规划建设。在大仓基地方面，围绕物流枢纽体系，重点结合城市环路及出口路周边存量仓储物流空间，作为城郊大仓基地选址，“平”时服务城市生活物资中转分拨，“急”时发挥快速就近调运应急物资和生活物资的能力。
2.3 保障性住房建设工作
按照国务院《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号）提出的“补齐保障住房建设短板，提高供给比例，推动房地产业转型发展新模式，加快解决工薪收入群体住房需求”的工作目标和要求，沈阳市房产部门正在制定工作实施方案。目前，自然资源局开展的主要工作有两方面：一是以国土空间规划为指引，盘活土地资源，统筹落实保障性住房的选址工作；二是以划拨方式供地，优化土地成本，加强市政、公共服务配套等基础设施的规划设计工作。结合沈阳市商品住房库存量大的实际，近期采用存量优先的原则，积极盘活利用闲置土地和房屋，形成试点选址方案。远期在国土空间总体规划的引领下，按照全市保障性住房需求，择优建立项目库，实现按需逐年供给。在符合规划、安全要求，尊重群众意愿的前提下，落实闲置低效非住宅用地变更土地用途不补缴地价款、原划拨的土地继续保留划拨方式等土地政策，支持保障性住房开发建设。确定选址方案后，结合控制性详细规划及社区生活圈配建要求，加快出具地块规划条件，优化审批流程，缩短审批时限。沈阳市自然资源局已先行开展保障性住房项目的筛选工作。按照市政府建设保障房试点的工作部署，结合房地产市场现状情况，通过以需定建、配套齐全、资金平衡的原则，在存量闲置、已批未建，包括低效工业、商业、办公等非住宅用地的全市可利用土地与住房资源中梳理出23宗土地，目前正逐一研究每宗土地的经济成本、操作流程及存在的问题，最终形成切实可行的保障房选址方案，为房产部门开展下一步工作提供支撑。
03
总结
“多规合一”改革是一项持续性工作，需要上下同心、齐心协力，既要近远结合、系统化建设，又要不断发现问题、攻克难点。沈阳市将按照“多规合一”改革的要求，强化“五级三类四体系”和“一张图”建设，继续加强规划与土地政策融合，以推进“三大工程”为契机，不断优化国土空间格局，强化规划实施，把高标准的规划“蓝图”变成高质量的现实“画卷”，为推动宜居、韧性、智慧城市建设贡献力量。
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