摘要
本文主要介绍西安市以国土空间规划为统筹引领，发挥“多规合一”改革优势，贯彻落实党中央、国务院决策部署，统筹推动“平急两用”设施、保障性住房、城中村改造三项重点工作的路径探索和具体经验做法；通过强化资源要素的统筹，打造宜居、韧性、智慧城市。
01
深化“多规合一”改革
1.1 主要做法
加强组织保障，扎实推进改革工作。2018年，西安市成立“多规合一”工作协调领导小组（2020年更名为“国土空间规划编制工作领导小组”），制订“多规合一”工作方案，指导政策制定和编制技术规程，确定各相关部门职责分工，制订联席会议制度，协调各部门专业规划之间的衔接，决定重大事项，解决“多规合一”重大问题，共同推进“多规合一”工作扎实开展。以专项规划为抓手，建立专项的目录清单管理制度。为加强西安市国土空间规划与各项专项规划的衔接，实现“多规合一”，西安市建立了市级国土空间规划专项目录清单管理制度，出台了《西安市国土空间专项规划目录清单管理暂行规定》。如有拟增补列入目录清单的专项规划，由专项规划的主管部门提出申请，由资源规划部门会同发展改革部门共同研究审核，报市政府批准后调整。例如，民政部门按照文件要求申请将《西安市殡葬设施专项规划（2021—2035年）》纳入专项规划目录清单，经过市自然资源和规划局和发展改革部门的审查评估，最终经市人民政府批准纳入西安市专项规划目录清单。目前，西安市国土空间专项规划已由最初的28个增至33个，涉及交通市政、公共服务、生态环境、农业发展等专项规划，已同步纳入西安市国土空间总体规划中。建立规划传导体系，编制传导任务书。强化层层传导，编制传导任务书。为确保健全规划传导机制，由市自然资源和规划局在明确市级总体规划要求的基础上，要求市级各部门结合专项规划成果内容，编制专项规划传导任务书，以“图、表、说明”为主要形式，确保全市各类公共服务、基础设施等专项规划的建设目标和空间需求贯穿“总体规划—分区规划—详细规划”编制的全过程，并逐级传导落实。“一图”为空间传导图，标注专项规划确定的设施的空间位置；“一表”为指标传导表，明确全市各等级设施的总量和配置标准；“一说明”为对全市专项设施布局原则及各区需要落实、完善和传导的内容的说明。加强技术审查，纳入平台统一管理。为加强“多规合一”数据库建设，确保规划用地得到有效管控与实施监督，专项规划批复入库后，组织技术审查团队，基于“一张图”系统规划成果质检工具，检查批复成果的完整性、规范性、落地性，质检通过后纳入“一张图”系统统一管理（图1）。
图1 西安市自然资源和规划局规划“一张图”
Fig.1 "Inteplan" of Xi'an Municipal Bureau of Natural Resources and Planning
资料来源：西安市自然资源和规划局“一张图”实施监督信息系统网站
1.2 下一步工作思路
下一步，西安市自然资源和规划局将进一步健全专项规划目录管理制度，明确专项规划编制、审批、修改的工作程序，建立专项规划与国土空间规划衔接的动态维护机制，稳步实现“一张蓝图干到底”。
02
关于“城中村”改造的工作情况
2.1 主要做法
2007年，西安市开展“城棚改”工作，在当时的社会经济条件下，出台《西安市城中村改造管理办法》（2007年），2014年又出台《西安市棚户区改造管理办法》等政策文件，按照“政府主导、市场运作、整村拆除、安置先行、有形无形改造并重”的模式实施城改相关工作。2007年以来，实施“城中村”改造项目共计258个，其中，202个项目已完成回迁安置工作，涉及人口约11万户、36.2万人，涉及用地面积38119.64亩（约25.4km2）。西安市的前期改造政策，在一定历史时期推动了改造进程。但随着国家政策调整和西安市不断规范改造行为，因房地产市场变化、新旧政策衔接不畅等多种因素造成部分项目存在资金链断裂、回迁慢等遗留问题。2014年，棚改办法到期。至2019年，西安市转向城市更新，基本再未审批新的“城棚改”项目，通过严控增量、消除存量，集中开展各项遗留问题的处置。经初步摸底，目前，全市开发边界内存在现状村756个，涉及村域土地919.8km2。其中，村庄建设用地面积128.3km2。2023年，西安市针对2007年以来尚未完成的“城棚改”及各类征收拆迁项目，制定《西安市“保回迁”工作方案》。方案体现了“统一暂停重新研判、尊重历史分类管控、群众利益优先保障、规划资金统筹考虑”的解决思路。目前，梳理西安市“保回迁”项目共342个，其中，“城中村”改造项目73个。为了夯实规划审批与资金平衡相兼顾的工作模式，西安市自然资源和规划局在推动“保回迁”项目的研判与审批过程中，采用具体项目逐案分析的思路，分别编制“一村一策”工作方案。整体思路分为三个阶段：第一阶段为“一村一策”方案编制阶段，重点在于摸清底数、研究问题、明确目标。由各区县（开发区）开展现状调研工作，形成项目基本情况、资金情况、资金缺口解决方案，项目信息表，以及项目规划示意图，即“一方案一表一库”。第二阶段是用地布局方案优化阶段。以资金平衡为导向，计算安置和开发用地规模，确定资金平衡地块。在守住底线的基础上，结合土地、人口、建筑、市政公共服务等现状，优化用地布局方案。第三阶段为详细规划编制审批阶段。片区用地方案确定后，按要求进行单元和实施两级详细规划的编制和审批，并组织具体地块的土地出让（图2）。
图2 西安市“一村一策”工作流程图
Fig.2 Xi'an "one village, one policy" workflow chart
资料来源：西安市城市规划设计研究院灞桥六个村项目“一村一策”方案
2.2 工作亮点
建立法规管控体系，做到有法可依。目前，西安市出台了“两办法一方案”，即《西安市规范土地征收拆迁安置储备供应工作实施办法（试行）》《西安市国土空间规划编制管理及审批办法（试行）》及《关于进一步加强规划统筹开展伴随规划工作实施方案》，解决规划调整无依据、征收标准不统一、土地储备有难度等核心问题，作为与“一村一策”方案相配套的工作准绳。实行清单式管理，流水线式推动。成立市“保回迁”专班，通过清单式管理为每个项目建立档案，按照“调研—入库—规划—审批”的工作路径分段管理，夯实各阶段人员责任，明确工作时限，专班定期推进，将“保回迁”项目的推进流程规范化，做到全流程动态管理，实现审批、建设、管理三要素的协调统一。综合考虑资源要素配置，以规划编制统筹推动“城中村”改造。通过精准的调研和专班认定的基础数据，找出项目存在的核心问题。以“村域+周边低效用地+资金平衡地块”作为详细规划编制范围，综合考虑用地、建筑、人口、市政、公共服务、经济测算等，将各类资源要素配置通过“一村一策”方案纳入详细规划，发挥好规划的统筹引领作用。2.3 下一步工作思路
按照分类处置原则，做好遗留项目和新增项目相关处置工作。对于开发边界以内、“保回迁”项目以外的现状村，按照国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）文件精神，下一步结合城市更新政策，予以规划实施；对于“保回迁”项目，要加强项目实施中的新旧政策衔接，有条件按照25号文件精神修改完善的项目，进一步优化“一村一策”改造方案。将“城中村”改造和城市更新相结合，构建城市更新“1+N”政策体系。结合西安市“城中村”的现状本底，把“城中村”改造作为城市更新专项规划和相关系列文件的重点内容，配合市城中村（棚户区）改造事务中心，制定并出台细化落实25号文件的系列配套政策，明确规划指标平衡、差异化土地供应等具体实施路径，保障西安市“城中村”改造工作稳步顺利推进。坚持系统思维，坚持国土空间详细规划统筹实施。依据《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知（自然资发〔2023〕43号），结合自身实际情况，西安市建立了“单元详细规划”和“实施详细规划”两级国土空间详细规划体系，实现刚弹结合。对于“城中村”改造项目，将不再单独建立其他详细规划体系，完全纳入现有规划体系统筹实施。
03
3.1 主要做法
西安市住房保障工作起步于1998年，前后历经了廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房、人才房、共有产权住房等多种形式。经过二十多年的发展，西安市整合并建立了以公共租赁住房（简称“公租房”）、保障性租赁住房（简称“保租房”）和共有产权住房为主体的住房保障体系。累计有130万人保障房问题得到解决。从实施效果看，西安市户籍双困家庭应保尽保、新市民青年人有序保障、保障性住房分配公平公正，住房保障工作促进了社会和谐稳定，也增强了城市发展活力。2022年，西安市住房保障工作被国务院办公厅列为全国9个“激励支持城市”之一。目前，全市共建设公租房项目273个、22.38万套；已筹建保租房项目139个、12.29万套，筹建数量位居全国第七；筹建共有产权住房项目11个、8012套。3.2 工作亮点
保障土地供应。为解决保障房“供地难”的问题，西安市采取按不高于商品住宅评估地价50%比例价格供应保障房用地，兼顾了供地主体和项目实施单位的利益，提高供地、拿地的积极性。2022年，西安市已供应保障性住房建设用地1.6km2，可建设保障房4.8万套。加快手续办理。市政府成立住房保障工作领导小组，市长担任组长，分管副市长担任副组长，市住房和城乡建设局、市发展改革委、市自然资源和规划局、市文物局等十几个部门作为成员单位，建立保障性住房项目审批绿色通道，采用“容缺受理”模式，加快办理立项、可行性研究、考古、文物、规划、土地、施工、验收等手续，合力推进项目快速建设。完善政策制度。出台《西安市租赁型保障房建设管理实施办法（试行）》《西安市商品住房项目配建公共租赁住房实施细则》《关于进一步规范企事业单位自有土地建设保障性租赁住房试点的指导意见（试行）》等几十个政策文件，合理计划增存量资源作为各类保障房的主要供应渠道，积极试行、科学推进（图3）。
图3 西安市雁鸣湖地铁站保障性租赁住房项目效果图
Fig.3 Design of Xi'an Yanming Lake Metro Station security rental housing project
资料来源：西安市轨道交通集团有限公司雁鸣湖保租房项目设计方案
3.3 下一步工作思路
将保障性住房的新、旧政策相结合。落实国务院新政要求，进一步明确西安市保障性住房的准入标准、规划土地要求、建设标准、配售价格，以及金融支持等政策；同时，按需调整公租房、保租房、共有产权房的供给结构，做好新、旧政策衔接工作。将“城中村”改造和保障性住房相结合。鼓励和引导“城棚改”项目安置群众，将闲置的安置房和配套商业用房，统筹纳入保障性住房体系进行运营管理。同时，利用“城棚改”项目综合用地中剩余的经营性用地建设保租房，由村集体统一打包，交给市安居集团等国有平台公司管理运营，既能增加房源，又能规范安置房出租秩序，提高租住品质，还能保障群众拥有长期稳定的收益，一举三得。将新增用地和存量用地供应审批相结合。按照西安市保障性住房年度工作方案，协调各区县积极盘活存量土地，科学安排增量土地，以国土空间规划为引领，合理把握建设规模和节奏。
04
关于推进“平急两用”
基础设施建设的工作情况
4.1 主要做法
为贯彻落实党中央、国务院关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的要求和2023年7月20日电视电话会议精神，8月初，由市发展改革部门牵头，会同资源规划、卫生健康、住房和城乡建设、文旅、商务、农业农村、交通等部门组建了工作专班。目前已形成《西安市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设实施方案（送审稿）》，并通过对全市远郊区县民宿、酒店、仓储物流、高速服务区、医疗服务设施、集中隔离点等的设施现状和规划资源进行摸底，遴选出具有一定规模、符合“平急两用”公共基础设施相关建设规范的项目，初步建立“平急两用”公共基础设施建设项目储备库。
4.2 工作亮点
梳理“平急两用”公共基础设施底数情况。市自然资源和规划局组织西咸新区、长安区、鄠邑区、临潼区、高陵区、阎良区、蓝田县、周至县等分县局，收集汇总“平急两用”公共基础设施建设的有关资料，对近郊山区县的旅游居住设施（包括民宿聚集区、大型酒店、度假村）、大型物流仓储区、高速服务区、医疗应急服务点、粮油储备与供应场所等公共设施现状和规划资源进行摸底；为进一步摸清底图、底数，市发展改革委会同市自然资源和规划局对接商务、农业农村、文旅、卫健、交通等部门，对上述五类设施的位置、数量、占地规模等情况进行整理汇总。制定“平急两用”公共基础设施筛选原则。结合西安市国土空间规划，以及各区县功能定位、人口密度、“平急两用”公共基础设施建设要求等，在西安市东、西、南、北四个方向的远郊区县统筹布局“平急两用”公共基础设施，严格避让永久基本农田和生态保护红线，充分利用现状资源和现有存量建设用地资源。初步形成“平急两用”公共基础设施建设项目储备库。通过与市级相关部门和区县多轮对接沟通，按照筛选原则，第一批列入“平急两用”设施建设储备库项目89个。其中，民宿6个（1201间），酒店15个（7582间），高速服务区8个（占地86.59hm2），应急医疗服务点31个（4267间、床位8713张），城郊大仓25个（占地面积364.64hm2），粮油储备设施4处（图4）。
图4 西安市方舱医院会展中心
Fig.4 Xi'an mobile cabin hospital exhibition center
资料来源：西安市城市规划设计研究院航拍
05
结语
西安市是国家“三大工程”相关政策的先行者、受益者，在落实“房住不炒”要求、完善房地产市场调控政策、保障民生福祉、推进宜居城市建设等方面产生了深远影响。下一步，市自然资源和规划局将主动作为，着力打造一批样板项目、示范项目，推广一批标准体系，为特大城市“三大工程”改革提供更多“西安参考”。同时，会进一步完善“多规合一”相关研究和工作，为城市建设搭建好技术和管理平台。
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