摘要
成都市以公园城市示范区建设为统揽，持续深化“多规合一”，统筹推进“三大工程”。在“城中村”改造上坚持“识别—核实—优化—统筹”八字方略，发挥空间规划的先导作用；在“平急两用”公共基础设施上强化摸底调查分析，先行构建专项规划编制体系，明确设施选址原则，并以村级片区规划进行落实；在保障性住房规划建设上树立“以人定房”的规划理念，强化与城市战略结合。深化“多规合一”的改革举措，聚焦新时期详细规划，推动“多规合一”改革走深走实；发挥“多规合一”新优势，助力“三个做优做强”重点片区高质量发展；强化规划引领，以未来公园社区建设为抓手，探索超大城市治理新方案。
01
“三大工程”主要做法和存在问题
为全面贯彻党中央、国务院关于积极稳步推进超大城市“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施和规划建设保障性住房“三大工程”的决策部署，改善民生，扩大内需，统筹发展和安全，推动城市高质量发展，奋力谱写中国式现代化万千气象的成都篇章，成都市委、市政府高度重视，成立由市领导牵头，规划和自然资源、住房和城乡建设、发展和改革、财政、金融、社治等市级相关部门作为成员的三大工程工作专班，以公园城市示范区建设为统揽，统筹推进三大工程。
1.1 “城中村”改造
坚持“八字方略”，即识别、核实、优化和统筹，充分发挥空间规划先导作用
1.1.1 识别
依托成都市空间数据基础，识别出成都“城中村”四类历史成因，为后期分门别类制定改造策略奠定良好基础。成都市“城中村”主要指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。经深入调研及摸排，成都市“城中村”以住宅用途为主、间杂低端商业仓储等功能，土地权属来源不清、房屋权属复杂。历史成因可分为以下四类：一是漏征集体土地类，指因技术条件有限、指界误差等原因导致的零星分布的漏征集体土地。由于时间跨度大，已产生较多的新增人口。二是划地安置类，在城市规划区范围内存在划地（集体土地）安置的区域，由于历史原因未完善用地手续。三是小城镇建设类，指在特殊历史环境下，已取得规划、小城镇办的批复，集体经济组织在集体土地上建设房屋，未完善用地手续。四是购地建房类，即购买集体土地建房（发生在20世纪80年代末90年代初）。即依托空间基础数据“金库”，核实“城中村”资源资产。以国土调查、地籍调查、不动产登记、规划审批信息等各类空间基底数据为基础，结合对“城中村”区域人口、经济社会、历史文化、自然地理和生态景观资源等多方面的综合调查，从算城市大账、算长期总账等角度，综合分析“城中村”资源资产状况和经济社会关系，准确把握并发掘各类“城中村”的优势特点，最大限度地发挥和放大“城中村”资源资产的价值。即遵循四项原则，优化调整详细规划。结合“城中村”改造，在优化调整涉及区域的详细规划时，注重坚守“落实总规、衔接专项、优先公服、营造场景”四项原则。落实总规，就是不能违背总体规划确定的目标定位、空间结构、各项约束性指标和相关强制性内容等，研判综合承载力与底线，让“城中村”融入城市；衔接专项，就是在“城中村”改造工作中要与各类各级专项规划做好充分衔接，落实相关标准及设施点位等，让“城中村”共享城市基础设施；优先公服，就是要在改造中优先完善“8+18”配套设施，以改善民生和宜居水平，提升区域土地价值，提升“城中村”居民的幸福感；营造场景，就是按照公园城市场景营城理念，注重多种功能承载、多样化服务设施建设、满足多层次人群需求、多元化活动植入的空间场景营造，在“城中村”中打造丰富多元的公园城市幸福美好生活场景，为“城中村”注入发展动力。即坚持片区开发理念，统筹推进“城中村”改造实施。打破传统“城中村”改造小范围“补丁式”规划的思维，通过战略统筹、空间统筹、实施统筹和政策统筹，着力推进“城中村”片区综合开发。一是在战略统筹上，结合市委、市政府为推动城市高质量发展做出的“三个做优做强”重点片区等的战略安排进行一体谋划建设；二是在空间统筹上，坚持片区整体规划，避免“碎片化”，统筹安排用地位置与规模等，统筹收益分配，实现连片整体价值提升、品质提升和形态提升，力争“做一片，成一片”；三是在实施统筹上，实施“五统一”（统一征收、统一规划、统一建设、统一上市、统一结算）模式，鼓励平台公司牵头组建合资公司，以“投、建、营”一体化方式进行片区开发建设；四是在政策统筹上，综合用好“城中村”改造、城市更新与低效用地再开发等各类支持性政策，形成政策叠加乘数效应。
1.2 “平急两用”公共基础设施
1.2.1 摸清“平急两用”公共基础设施的潜在空间
探索“多元数据分析+实地踏勘”摸底调查分析手段，摸清“平急两用”公共基础设施的潜在空间。充分运用地质灾害调查、百度慧眼人口大数据、手机信令数据、POI数据、卫星遥感数据等多元大数据，辅助识别高速路服务区周边旅游居住集散基地、龙门山前民宿和酒店设施、城郊大仓基地等的空间分布特征，为筛选储备一批乡村集中连片民宿设施、山区旅游酒店设施、高速服务区周边旅居集散基地、仓储物流设施等“平急两用”公共基础设施提供支撑（图1）。
Fig.1 Multi-dimensional data analysis and on-site investigation and survey1.2.2 统筹形成指导“平急两用”公共基础设施布局的顶层设计
明确将“平急两用”公共基础设施布局纳入国土空间规划体系，构建“1+3”规划编制工作组织模式。“1”即编制“平急两用”公共基础设施专项规划。“3”即抓住三个核心要素，发挥专业优势，在市级旅游专项规划中，明确“平急两用”的旅游居住设施布局；在市级医疗专项规划中，明确“平急两用”的医疗应急服务点布局；在市级物流专项规划中，明确“平急两用”的城郊大仓基地布局。“平急两用”公共基础设施专项规划和三个专业部门的专项规划同步编制，将功能需求等进行系统整合，统筹形成指导全市“平急两用”公共基础设施布局的顶层设计，并落实到详细规划中（图2）。
Fig.2 Organizational model for the preparation of special plans for "1+3" projects“平急两用”公共基础设施选址布局，应遵循“4个安全底线+4个建设条件”的设施选址原则。“4个安全底线”，即坚持生态安全、粮食安全、地质安全、公共安全；“4个建设条件”，即市场条件、交通条件、用地条件、配套条件。统筹旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大仓基地的空间布局。依托旅游小镇、乡村景区、高速路服务区、机场，以存量集中连片民宿设施和旅游酒店设施为主，布局“平急两用”旅游居住设施。结合市域医疗卫生设施空间体系，聚焦公共卫生应急保障，确定“平急两用”医疗应急服务点空间布局。结合市域大型物流基础设施布局和市区物流配送体系，聚焦生活物资类的运输和配送需求，确定“平急两用”城郊大仓基地的空间布局。1.2.4 以片区规划落实“平急两用”公共基础设施以片区为单元开展城镇开发边界外村庄规划编制，通过片区规划落实“平急两用”公共基础设施。推动经济区与行政区适度分离，针对现状村数量多、规模小、实力弱，不利于形成合力的问题，将多个村整合成一个村级片区；全市划定428个村级片区，统筹推进以片区为单元编制村庄规划。城镇开发边界外以村级片区规划作为“平急两用”公共基础设施建设的抓手，优化空间功能布局，引导“平急两用”公共基础设施高效配置，统筹发挥功能辐射作用，避免重复建设。
1.3 规划建设保障性住房
以人为工作逻辑起点，针对我市低收入人群、新市民、产业人才等，先行在相关规划研究中广泛摸底各类人群的需求。经调查，初步发现上述人群具有年轻化、职住倾向就近、依赖公共交通，特别是轨道交通等需求特征，研判出上述人群就业主要集中于26个区域，在后续规划建设工作强化对各类人群多元需求的精准匹配。一是与成都市轨道线路规划建设及TOD开发战略相结合。探索将保障性住房优先布局在轨道交通站点附近，提升职住空间匹配性，促进新市民、产业人才在轨道站点周边集聚，并同步保障好用地供给。二是与成都市首批24个“三个做优做强”重点片区及中心体系建设相结合。识别可能产生大规模住房保障需求的地区，为城市重点片区发展提供住房保障支撑。三是与15分钟便民生活圈建设相结合。在保障房集中布局区域完善“8+18”的基础保障类公共服务设施布局，针对不同人群的需求特征，选择性布局“6+N”特色提升类公共服务设施，提高设施的承载力。结合“蓉漂”青年人才需求创新供给，规划引导形成一批高品质、个性化的居住产品，如空港未来青年长租公寓，方案通过研究青年人的生活方式，以“潮流、生态、运动、共享”为主题，打造开放式的社区、灵动的城市界面、丰富的配套空间，力图形成一个“有活力、有温度、有梦想”的理想居所。又如，未来医学城青年人才住房，方案基于对青年人群的研究，有针对性地打造灵动绿色社区场景、艺术美学景观场景、健康交互活动场景、青年化架空配套场景、多维立体绿化场景和个性智能家居生活场景六大特色场景。
02
深化“多规合一”改革举措
在空间规划的统领下，在信息化建设的支撑下，近期深圳市系统推进“三大工程”建设。2.1 聚焦新时期详细规划，推动“多规合一”改革走深走实
成都市在2023年全面开展全市及各区（市）县的详细规划评估工作，结合《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）提出的四项评估维度要求，成都市在完成覆盖性评估工作的基础上，重点强化落实上位目标的符合性评估，打通全环节、全过程的实施性评估，以及围绕公园城市示范区建设的支撑性评估工作，为后续详细规划修编指明方向。
即评估总体规划的战略目标、底线管控和专项规划的各项要求在详细规划中是否落实与衔接。重点评估是否能够支撑总体规划确定的产业功能定位，是否传导了总体规划的系统指标，是否落实了环境品质提升等要求，并充分评估详细规划与自然资源类、市政交通基础设施类、历史文化保护类、公共服务配套类4类24项专项规划在标准要求、设施体系与服务能力方面的衔接情况。即评估现状与规划的差异性。一方面，对土地调查、规划编制、土地供应、供后管理等全环节进行分析，结合电力、手机信令、不动产登记、公交刷卡等多源大数据，从用地、交通等角度剖析现状与规划不一致问题产生的历史原因；另一方面，建立治理机制，分析主管部门、居民、企业等多元主体的诉求，强化对居民就业、居住和通勤等职住特征的大数据分析，剖析管理需求、人群需求与详细规划的匹配关系。即评估详细规划是否符合公园城市等新理念与新要求。按照探索超大城市转型发展新路径的总体要求，评估详细规划是否满足以人的需求为目标的基本功能、以落实城市发展战略为指向的核心功能，以及以突出比较优势为重点的特色功能，为推动城市空间、产业、交通、能源四大结构调整提供具体路径。同时，按照城市治理现代化的要求，评估详细规划是否落实公园城市未来公园社区场景营造、公园城市街道一体化、河道一体化等新标准、新要求。以上述评估工作为基础，以全域覆盖、上下贯穿、分区管制、边界闭合为原则，按控规大纲单元及基本单元、场镇控规单元、村庄规划单元和特别地区单元等分类，完成详细规划单元的划定工作，为后续探索建立全域统筹、全要素管控的详细规划管理体系，健全详细规划“编—审—施—评”闭环管理机制等的改革工作奠定基础。
2.2 发挥“多规合一”新优势，助力“三个做优做强”重点片区高质量发展
成都市以“三个做优做强”24个重点片区建设为抓手，践行高质量发展和落实习近平总书记来川视察提出的“四个发力”等重要要求。成都市通过规划统筹和发挥“多规合一”新优势，以规划研究为基础，框定重点片区发展区域，以资源研判判识重点片区空间发展基础，以规划建设指引明确重点片区规划建设标准，以指标监测及时反馈重点片区规划建设水平，贯穿“规划—建设—管理”全过程，推进片区建设成势见效，助推科技创新和科技成果转化和现代化产业体系建设。为推动重点片区规划建设先行示范，围绕建设成为践行新发展理念的公园城市示范区，成都市研究重点片区的规划建设总体指引与标准要求，形成规划建设的总体指南。2.2.2 统筹编制重点片区规划、城市设计、详细规划将24个“三个做优做强”重点片区分为城镇发展类、农业粮仓类、生态文旅类三种类型。结合重点片区自身的资源禀赋与产业空间基础，按照核心功能、特色功能、基本功能分别落实功能布局，同步优化片区空间结构、用地结构及布局方案，优化空间形态，强化城市设计各项要素管控，同步优化完善详细规划方案等，统筹形成重点片区的各项规划成果。为有序开展重点片区规划建设年度评估，跟踪重点片区规划建设成效，强化重点片区运营与管理，构建包含“基本指标+特色指标”的规划建设评估指标体系，形成操作性强、适用性高的监测和诊断工具。与各重点片区建立常态联系机制，形成“三个做优做强”重点片区规划建设指标现状评估报告，对重点片区进行全面摸底。后续将按照“一年一评估”的方式，跟踪反馈重点片区的建设发展情况。
2.3 以未来公园社区建设为抓手，探索超大城市治理新方案
建设未来公园社区是成都市推进超大城市转型发展的一次创新性探索，是公园城市示范区建设的“细胞工程”和筑基工程。其最朴素的逻辑在于更好地践行以人民为中心的发展思想，最直观的成效在于更好地提升市民对公园城市的美好体验，最长远的考量在于更好地形成城市未来竞争力的微观单元。2.3.1 突出科学规划引领，深度优化未来公园社区空间布局先行编制《成都市未来公园社区规划导则》（2023年），明确未来公园社区“13479”的总体框架。即以人民幸福美好生活为1个中心；实现“建设强大而包容的高品质生活宜居地、打造具有生活成本竞争力的理想社区、营造充满活力又富于创造的场景氛围”3大愿景；以新理念引领、差异化定位、场景化设计、高质量运营为4项原则；具备人文化、智慧化、开放式、复合型、空间美、包容性、有韧性7大特征；营造生态融合、智慧应用、健康医养等9大场景。在此基础上，围绕首批25个和第二批50个未来公园社区打造，在规划中加强对社区空间立体性、平面协调性、文脉延续性等方面的统筹考量，重点结合“三个做优做强”重点片区进行选址，高质量做好城市设计，策划好目标定位、核心功能和建设主题。编制形成《成都市未来公园社区指标体系》（2023年），结合以人为本、绿色发展、片区统筹、场景营造、智慧赋能等未来公园社区营建策略，从发展维度、生活维度、治理维度三个方面构建完善的指标体系，引导社区高质量发展。将未来公园社区建设作为推动治理体系和治理能力现代化的创新作为，持续提升城市发展与治理精细化水平。成都市对治理现代化的实现路径、方式方法进行再思考，以社区为基本单元，强化精细化治理水平，探索形成“微网实格”治理机制，通过网格微观单元实现精细化治理、精准化服务，把网格作为党建引领的责任区、为民惠民的服务区、安全稳定的前哨区、市民生活的幸福区，开展网格营建、网格赋能、网格自治、网格服务“四项营造”行动，完善网格发现事件闭环处置机制，提升并全面应用“微网实格”社会治理平台，推动基层治理现代化建设率先在未来公园社区走向深耕善治。
03
结语
成都市将践行新发展理念的公园城市示范区建设为统揽，充分发挥空间规划先导作用，坚持以人民为中心的发展思想，强化详实摸底、深入分析和科学布局等，统筹推进超大城市“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施和规划建设保障性住房“三大工程”。同时，充分结合我市城市发展战略与公园城市规划建设体系构建，深入推动详细规划评估工作；发挥“多规合一”新优势，助力“三个做优做强”重点片区高质量发展；以未来公园社区建设为抓手，探索超大城市治理新方案，持续深化“多规合一”。
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