摘要
深圳经济特区作为我国改革开放的重要窗口，各项事业取得显著成绩，已成为一座充满魅力、动力、活力、创新力的国际化创新型城市。本文以建设宜居、韧性、智慧城市，科学实施国土空间治理，深化“多规合一”改革为导向，结合深圳特区成立40多年来在打造宜居、韧性、智慧城市方面积累的丰富经验，提出积极稳步推进超大、特大城市“城中村”改造，“平急两用”公共基础设施建设和保障性住房建设“三大工程”走深、走实的工作部署及计划。
01
深化“多规合一”改革，打造
宜居、韧性、智慧城市方面的经验
1.1 纵深推进“多规合一”改革
深圳市具备“多规合一”改革的体制机制优势，早在2009年规划土地职能合并，就推动上一版土地总体规划与城市总体规划高效协调，实现空间发展边界的高度一致。随后，海洋、林业、湿地等职能全面整合，深圳市编制覆盖全域、全要素的“多规合一”国土空间总体规划，建立以标准单元为载体的详细规划制度（图1），并同步开展多个特定领域的专项规划编制，统筹平衡各类空间需求，加快构建“两级三类”国土空间规划体系和实施传导机制。
Fig.1 Schematic diagram of Shenzhen standard unit system1.2 高品质推进宜居城市建设
深圳市在城市规划中始终坚持“以人民为中心”的发展思想，聚焦打造民生幸福标杆，牢牢抓住“优布局、调结构、提品质”三大核心，积极构建支撑高质量发展、高品质生活的空间格局。在空间结构上，逐步形成“多中心、组团式、网络化、生态型”的空间格局，科学布局生产、生活、生态空间；在公共服务上，均衡布局公共服务配套设施，高标准打造宜居、宜业、宜游的“15分钟生活圈”，让市民生活更便利、职住更平衡；在生态惠民上，谋划构建“一脊、一带、二十廊”魅力生态骨架，加快打造全域公园城市（图2）。
图2 深圳市公园城市建设总体布局图（审图号：粤BS（2023）024号）
Fig.2 Overall layout of Shenzhen park city construction
资料来源：深圳市规划和自然资源局
1.3 坚守底线，打造韧性城市
深圳市历来重视城市安全，早在2007年编制的《深圳2030城市发展策略》中，就提出推进城市安全、生态安全和公共安全建设。近年来，深圳市着眼大安全、大应急，基于自身高密度、超大型、沿海城市的特点，高标准推进韧性城市建设，在《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》中设置安全韧性城市建设专章，于2022年印发建设安全韧性城市指导意见，2023年又出台《深圳市应急疏散救援空间规划（2021—2035年）》，持续强化空间资源整合利用和“平急两用”，系统构建应急疏散救援空间体系，确定各类设施的空间布局、规划指引和建设行动计划（图3）。
图3 深圳市应急疏散救援空间分级示意图
Fig.3 Schematic diagram of Shenzhen emergency evacuation and rescue space classification
资料来源：《深圳市应急疏散救援空间规划（2021—2035年）》
1.4 创新推进智慧城市建设
深圳市在规划土地信息化建设上先行探索，自1993年以来，信息化建设就贯穿于规划土地业务工作中，基础较好。为适应新形势要求，深圳市于2020年开展新一轮信息化顶层设计，系统提出“一云、一湖、一平台+两支撑体系+N应用服务”的信息化建设框架，经重点建设上线“多规合一”信息平台、国土空间规划“一张图”实施监督信息系统等。同时，建设上线可视化城市空间数字平台，为全市各部门提供空间基础信息服务。目前，深圳市正以此平台为基础，建设全市域时空信息平台（CIM平台）。按照自然资源部统一部署，正在升级建设自主、可控的国土空间基础信息平台，计划通过此平台整合规划和自然资源局各部门业务系统；并与国家、省、市级相关系统互联互通，形成纵向衔接、横向贯通的信息系统总体架构（图4）。
图4 深圳市信息化建设框架示意图
Fig.4 Schematic diagram of Shenzhen's information construction framework
资料来源：深圳市规划和自然资源局
02
深圳市“三大工程”推进情况
在空间规划的统领下，在信息化建设的支撑下，近期深圳市系统推进“三大工程”建设。
2.1 率先探索推进“城中村”改造
深圳市原农村集体经济组织继受单位及村民，实际占有使用建设用地约300km2。其中，现状居住用地约121km2，居住建筑面积2.25亿平方米，约占全市居住总建筑面积的（6.2亿平方米）36.3%。近年来，深圳市积极推进“城中村”改造探索，主要包括拆除新建和整治提升两种模式。
2.1.1 拆除新建类
2004年，深圳市开始在全市范围内探索推进“城中村”改造工作。2009年，出台《深圳市城市更新办法》，“城中村”拆除新建类改造进入“快车道”。主要做法如下：一是政府引导、市场参与。政府定政策、编规划、定标准、抓统筹、强监管，原权利人及其合作的市场主体，按要求开展拆迁谈判、开发建设等活动。二是规划先行。编制五年规划、年度计划，明确改造的目标、策略、时序和重点片区，作为“城中村”改造的重要依据。三是公益优先。要求无偿移交一定比例的公益性用地，配建政策性用房、公共配套设施等。四是面向实施。按照成片改造思路，以更新单元作为“城中村”改造实施基本单位。五是建章立制。出台城市更新条例，针对“钉子户”难题，创设“个别征收+行政诉讼”制度。大冲村城市更新项目是深圳市迄今为止最大的“城中村”改造项目，位于南山高新技术产业园区，占地总面积约68万平方米，动迁居民1300多户，拆除房屋1500多栋；改造后，总建筑面积283万平方米，总投资逾450亿元。改造前，大冲村的市政设施严重匮乏，消防隐患严重，社会治安混乱，是典型的脏、乱、差“城中村”。华润集团作为该项目唯一的开发主体，在市、区两级政府的大力支持下，统一规划、整体拆迁，总计补偿村集体办公楼面积38万平方米，补偿村民住宅和商业面积68万平方米。改造后的大冲村面貌焕然一新，一跃成为集文化、购物、餐饮、酒店、娱乐、教育、休闲、办公、居住等多功能、多层次消费元素于一体的现代化国际都市生活圈、新型现代化居住社区。在改造过程中，不仅保留古庙、宗祠、古树等古迹，延续大冲村的历史文脉，保护其文化遗产，还增加重要的配套设施，改善城市功能，提升城市形象，实现村民、政府、企业和社会的多方共赢。2.1.2 整治提升类
2009年以来，深圳市由市、区两级政府出资，完成一轮以消防安全治理为重点的全市“城中村”综合整治，涉及“城中村”333个。2018年以来，通过聚焦消防安全、用电安全、燃气安全、弱电管线、市容秩序、交通秩序等十个方面，投入约600亿元，实施为期三年的“城中村”综合治理专项行动。2019年，以南头古城、大鹏守御千户所城（即大鹏所城）等为试点，以文化遗产活化、渔村风貌塑造、客家文化传承为重点，创新思路模式，推进“城中村”综合整治工作。为贯彻落实国务院办公厅2023年7月印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，结合何立峰副总理讲话要求，深圳市充分对照剖析国务院最新政策要求与既有做法，针对存量“城中村”用地现状普遍容积率高、权利人补偿预期高等问题，加快编制规划、完善政策、选取试点。强化规划战略引领，编制“城中村”城村一体空间统筹规划，以121km2居住用地作为规划范围，对其中约25%的“城中村”稳妥、有序地实施拆除新建，保留75%左右“城中村”进行整治提升，满足约570万常住人口低成本的居住需求。在此基础上，科学编制《深圳市城中村改造专项规划（2023—2025）》，建立项目清单，明确改造目标、方式、资金筹措安排、支持政策、组织实施等内容。按照“政府定政策、划范围、分类别、编规划、做标准、抓统筹、强监管”的框架，制订稳步推进“城中村”改造的实施方案，明确“城中村”改造的工作目标、职责分工和实施流程，形成全市“城中村”改造路线图。按照分类核定、政策衔接、利于实施、成本可控的原则，会同各区结合现有补偿标准、实际项目补偿情况、其他城市补偿做法等，研究形成补偿指引。2023年出台《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》，根据原村民身份、房屋建成时间、房屋建设标准分类补偿。一是涉及“城中村”城市更新项目，市场主体与原村民平等协商补偿；二是涉及“城中村”土地整备利益统筹项目，政府与村集体算大账，村集体与村民算小账。针对存在重大项目落地需求、城市安全及社会治理等问题突出、群众改造需求迫切、具备改造经济可行性的区域，通过评估测算选取试点。目前，已收集若干试点项目，正在开展经济可行性评估和征求权利人意愿等前期工作。接下来，深圳市将严格落实党中央、国务院和自然资源部关于“城中村”改造的部署要求，按照尊重历史、实事求是的原则，妥善、有序推动“城中村”改造向新模式平稳过渡，新增项目全部按照国务院最新政策推进；已批存量项目按既有更新整备政策加快推进；其他已按既有政策开展前期工作的项目，按照以政府主导实施为常态、以既有政策实施为例外的原则予以推进。
2.2 系统推进“平急两用”设施建设
为贯彻落实国家《国务院办公厅关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（2023年）的指示精神，以及落实自然资源部《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》（2023年）要求，严格对照文件要求，深圳市发展和改革委员会制定《深圳市“平急两用”公共基础设施建设实施方案》（2023年），积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。坚持规划先行，立足长远，加强需求测算和资源整合，统筹做好“平急两用”基础设施布局，积极盘活城市低效和闲置资源。宁可备而不用，不可用而无备。加强设施适应性改造，统筹旅游、体育、展览等设施和公共卫生、应急避险设施建设，满足有效应对突发重大事件需要。以《深圳市应急疏散救援空间规划（2021—2035年）》为基础，全市各部门协同开展全面摸底，形成项目清单。经初步梳理，深圳市“平急两用”设施共268个。其中，“平急两用”旅游居住设施216个，包括现状设施200个，含“平急两用”酒店187家，可供应房间数40427间、体育设施13个；规划建设设施16个，均为体育设施。“平急两用”医疗应急服务设施27个，包括现状19家综合保障医院，可供应床位8155张；在建设施2个，可供应床位2000张；规划建设设施6个，可供应床位1700张，共计可提供床位11855张。“平急两用”城郊大型仓储基地14个，含现状设施5个、在建设施3个、规划建设设施6个。以市场化方式为主，充分发挥政府政策指导和项目协调支持作用，更好地调动民间投资的积极性。创新投入模式，积极探索建设运营新模式，实现“平”时运营可持续，“急”时能够快速、顺畅地转化为隔离资源。通过对有条件的旅游景区、酒店、高速服务区及周边，特别是大型景区、大型酒店等存量资源的改造提升，按照“平急两用”标准植入应急保障功能，打造一批“平急两用”城市旅居设施；通过引入市场主体，依托民宿、休闲旅游区等资源，提升休闲设施的复合利用功能，打造若干适度集中、相对独立、具备“平急两用”功能的休闲综合体。充分挖掘各类公共空间的潜力，利用公园、绿地、广场、学校、体育场馆、会展中心、养老设施等公共设施，在全市布局各等级、各类型应急避难场所；利用现状和规划的体育馆、大型会展中心等，预留方舱医院应急转换功能和接口，提供可扩展床位（图5）。
图5 深圳市平急结合，创新模式示意图
Fig.5 Schematic diagram of Shenzhen's innovative model of normal and emergency services
资料来源：深圳市规划和自然资源局
2.2.3 有序发展，规范安全
坚持谋定而后动，稳步、有序推进项目建设，尽力而为、量力而行，确保项目资金平衡。坚持安全规范，确保生态环境不破坏、耕地红线不突破、工程质量不降低、政策执行不变形、资本发展不失序。2.2.4 案例介绍
该项目是“平急两用”旅游居住设施，为永久性建筑物。项目位于大鹏新区坝光片区环坝路与白沙湾路交汇处，共两个地块，用地面积8.1万平方米。按照防疫隔离要求设计建造，于2022年8月开工建设，同年12月通过竣工验收，共有客房4087间，其中隔离人员客房3208间。该项目为“平急两用”医疗应急服务设施。项目紧邻宝安大道、沙井北环路和地铁11号线，距离沙井地铁站约500m。拟新建为“平急两用”医疗应急服务设施，占地面积11.1万平方米，按照2000床综合医院规划，独立设置200床感染性疾病防治中心，其余1800床遵循“平时好用、应急能用”的基本原则进行设置。该项目是“平急两用”城郊大型仓储基地。项目位于深圳市龙岗区，平湖—盐田港、平湖—蛇口港两条地方铁路与国家铁路网在此交汇。项目拟新建为“平急两用”城郊大仓基地，占地面积约89万平方米，新建建筑面积85万平方米，项目规划预留公共卫生应急物资仓储建筑面积2.4万平方米。接下来，深圳市将持续推进“平急两用”公共基础设施建设工作。计划到2025年，基本完成现有集中隔离设施功能转型拓展，加快布局一批具有隔离功能的旅游居住设施；启动一批具备快速中转能力的城郊大型仓储基地建设；逐步完善配套医疗卫生服务设施；基本构建起相关标准、资金、用地、市政配套等政策保障体系；加快建设一批试点示范项目，努力在建设标准、运行机制、资金平衡、应急保障等方面，形成一批可复制、可推广的“深圳经验”。2.3 大力推进保障性住房建设
近年来，深圳市高度重视保障性住房用地供应，在规划引导、渠道拓展、体系优化等方面持续发力，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，着力提高住房空间供给能力和人居环境品质。在国土空间规划中明确，到2035年，各类居住建筑面积不少于7.6亿平方米，常住人口人均住房面积达到40m2；新增建设各类住房不少于200万套。其中，商品住房与保障性住房的比例约为4:6，各类保障性住房合计不少于120万套。同时，国土空间开发保护“十四五”规划明确五年供应居住用地15km2。深圳市出台《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》（深规划资源规〔2020〕3号）等文件，确定11种住房用地供应渠道，系统构建保障性住房供应渠道体系。依托年度建设用地供应计划，将五年任务目标分解到年度，通过建立“整备一批、储备一批、供应一批”的滚动实施机制，不断加大供应力度，确保规划目标落实到位。“十三五”期间，深圳市供应保障性住房用地351.7 hm2。“十四五”以来，已供应保障性住房用地458.72 hm2，保障性住房用地供应比重显著提升。接下来，深圳市将深入落实国家和自然资源部要求，坚持走节约集约利用、高质量发展道路，向立体要空间、向存量要空间、向融合要空间，充分发挥空间资源引领作用，强化与住房和城乡建设等部门的协同配合，做好保障性住房建设管理制度衔接，持续优化完善住房保障体系和用地供应体系，加快打造“住有宜居”的民生幸福标杆。
03
结语
深化“多规合一”改革、推进“三大工程”是深圳市新时代党中央、国务院部署的重大使命任务。作为我国超大型城市之一，深圳市重任在肩，将始终秉持先行示范区的担当和作为，严格落实国家和自然资源部的各项部署，按照党中央和人民的要求，坚决扛起自然资源部门担负的重任，系统谋划、主动作为，以国土空间总体规划为统领，以低效用地再开发为主要实施路径，加快推进“三大工程”建设，努力打造宜居、韧性、智慧城市，为国土空间治理和自然资源事业高质量发展积累“深圳经验”，为国家提供创新样板作出深圳贡献。
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