摘要
文章结合广州市超大城市的特点，在落实“多规合一”改革要求的基础，建立“市级总体规划—区级总体规划—详细规划”的纵向传导体系。以“多规合一”的国土空间规划体系建设为统领，统筹“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施建设和保障性住房规划建设工作。“城中村”改造突出总体规划、专项规划和详细规划的协同配合；“平急两用”公共基础设施建设强调贯穿规划管理全流程体系构建；保障性住房规划建设则注重各类规划资源手段的利用。通过国土空间规划“一张图”系统建设，串联“三大工程”，推动国土空间规划治理数字化转型，提升广州治理体系和治理能力现代化水平。
广州市始终坚守国土空间规划在国家空间治理体系中的基础性定位，坚持“多规合一”改革要求，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划融合为统一的国土空间规划，强化国土空间规划对各类空间利用的指导约束作用，形成管理全链条的全市规划和自然资源“一盘棋”工作局面，牢牢把握国土空间规划主导权。广州落实“多规合一”改革要求，提出“一美三高”的规划价值导向。“一美”，即美丽国土空间格局；“三高”，即高质量发展、高品质生活、高水平治理。以“多规合一”的国土空间规划体系建设为统领，统筹“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施建设、保障性住房规划建设工作三大工程，以国土空间规划“一张图”系统推动国土空间规划治理。
01
强化“多规合一”
国土空间规划的权威性
在国家“五级三类”空间规划体系的基础上，结合广州市超大城市的特点，深入推进“多规合一”改革，以国土空间规划统筹协调各类规划，建立“市级总体规划—区级总体规划—详细规划”三层次纵向传导体系，通过“市—区—片区—单元—地块”的空间层级，逐级分解落实市级总体规划的战略目标、底线管控、空间格局和重大任务等要求。总体规划方面，结合广州市、区管理体制和城镇建设连绵成片的实际特点，精简、优化规划层级，将镇级总体规划与区级总体规划合并编制。专项规划方面，以国土空间规划为统领，指导约束各类空间性专项规划编制工作，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划的强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。全市统筹制定资源利用、安全韧性、要素配置、城市特色等各类型市级专项规划编制清单。对与城市发展密切相关的重要专项规划（如综合交通、“城中村”、历史文化名城等），由自然资源部门牵头编制；其他的专项规划，由相关行业主管部门组织编制，其空间诉求同步纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统进行校核和审查。详细规划方面，有序开展现行控制性详细规划的评估和单元划分，按照“尊重现实、分步评估、有序优化”的思路，保障“新总体规划”与“旧控制性详细规划”之间的顺利衔接。谋划开展全域、全覆盖的单元详细规划，把广州市全域划分为城镇、农业农村、生态三大类单元。其中，城镇地区进一步细分为重点开发、历史保护、战略留白、城市更新和一般单元等类型，明确不同类型单元的规划管控重点和要素，构建“正、负面功能准入清单”和“用途管制+准入管理”的管控方式。
02
探索规划引领下的
“城中村”改造新模式
强化规划先行，坚持国土空间规划统筹引领和刚性管控，全域统筹“城中村”改造。通过建立总体规划定目标、定重点，专项规划建路径、建机制，详细规划控指标、定功能的“城中村”改造规划管控传导机制，积极稳步地推进“城中村”改造。总体规划层面，在《广州市国土空间总体规划（2021—2035年）》中提出分区实施差异化城市更新策略及更新规模计划。专项规划层面，编制完成《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》，按照“城中村”的定义，筛查识别出“城中村”（行政村）的数量和涉及改造的范围。按照是否有利于城市结构优化、经济社会发展、历史文化保护、人居环境改善、公共基础设施完善、社会综合治理六个评判原则，科学确定改造模式和实施次序。建立“城中村”改造正、负面清单，明确位于战略发展区、重点功能片区、枢纽门户地区，以及涉及重大基础设施建设区域的“城中村”，采用全面改造与混合改造的方式推进；对于不符合“三区三线”、历史文化和生态环境保护要求，超出资源环境承载能力上限，周边分布连片非建设用地等区域的“城中村”，采用微改造的方式推进。详细规划层面，强化落地，做“有为规划”。详细规划编制严格落实“三区三线”、历史文化保护等刚性管控要求，从权益关系、资产运营、产业发展、经济平衡、资源环境承载力和空间品质等方面进行综合考量，强化规划的科学性和可实施性，合理确定改造建设量。对于改造建设量需求过大的项目应提出合理、有效的降量措施，通过对建筑性质的结构优化和后期运营管理，实现保住传统产业和保障城市服务型人口居住需求的目标。同时，以城市设计方法提升空间品质，实现设计减密，增加绿地和公共空间，打通水系，实现文脉、商脉、绿脉融合。结合城市发展、片区需求，统筹考虑公共服务设施布局，打造面向未来的宜居社区和“15分钟生活圈”。在解决“城中村”改造规划要求和现实需求矛盾方面，广州市做了一些规划探索，在六个方面实现开发减量、提高品质。一是统筹考虑区域性城市基础设施和公共服务设施建设需求，不能把地方政府应承担的责任压给某个“城中村”改造项目。二是探索鼓励异地安置、货币补偿、容积率转移、部分产业环节外迁等多样化补偿安置方式，既实现项目建筑减量，又实现城市空间结构优化和人口、产业重整。三是通过土地整合、储改结合、土地置换等方式，促进成片、连片按规划单元开发建设，鼓励将留用地纳入整村改造，提高土地利用效率和规划实施质量。四是进行规划性质结构调整。考虑到住宅地价高于商业、办公、研发的地价，在职住平衡的总体要求下，产业面积更多地安排到富余的复建物业上。除满足村民的居住需求外，鼓励在复建物业当中适量规划功能留白用地，设置为综合产业用地功能（M/A/B），可转化为复建产业物业，为传统产业转型升级提供空间。五是村民复建住宅在满足自住需求的基础上配置中、小户型住房，由市安居集团进行统租、统管，作为保障性租赁住房，稳定低成本居住空间供给问题。六是探索强化产权制度创新和公共服务设施完善，让村民带着财产和尊严融入城市新生活。同时，广州市正在探索以统筹“做地”的新模式推进“城中村”改造，结合城市发展战略，分区引导、分类施策、分步实施。为保障规划实施，积极探索破解“城中村”改造堵点、难点的政策措施，如2023年制定《广州市城中村改造条例》，明确“城中村”改造的公共利益属性，提出农村集体经济组织可依法征收、收回集体土地使用权，破解留守户难题；推动不动产权注销机制改革，由政府出具嘱托文件办理注销，从“先析产后注销”到“先注销后析产”，破解产权注销难题。
03
建立贯穿规划管理全流程的
“平急两用”公共基础设施规划建设体系
根据2023年7月20日国务院“积极稳步推进超大特大城市‘平急两用’公共基础设施建设动 员部署电视电话会议”的要求，上海市积极推进“平急两用”公共基础设施规划建设相关工作。
3.1 制定规划设计标准
针对新建、扩建和改造酒店、医院、大型场馆等可实现“平急两用”的建筑及设施，提出包括建筑、结构、给排水、电气、通风与空调等方面的“平急两用”设计要求，并纳入规划审批要求，使一些新建建筑具备平战结合功能。对新出让土地，将“平急两用”相关设计要求纳入建设用地规划条件，作为供地公告附件和联合验收的依据。同时，在各层次规划中，强化公共开敞空间的布局安排。
3.2 将“平急两用”内容纳入各层次国土空间规划
总体规划层面，提出构建能力足、布局优、转化快的“平急两用”公共基础设施体系，着力提升公共基础设施平急转换能力；详细规划层面，结合广州市三年多来积累的医疗资源，按照相对集中布局、方便统一管理的原则，近期重点考虑谋划和利用存量永久性方舱医院及其周边政府储备用地，建立“平急两用”大型集中隔离设施区域，满足中央和省级提出的至2027年“平急两用”设施床位数的要求；远期计划在外围行政区，结合新建医疗健康综合体、酒店群、大型会展和场馆等设施，预留“平急两用”转化条件。
04
以规划资源为抓手
多渠道筹集和建设保障性住房
为破解保障性住房筹建难的问题，广州市充分利用规划资源手段，积极探索五大途径筹建保障性租赁住房：一是根据保障人群需求和合理区位进行规划选址，依托储备用地，集中新建保障性租赁住房，并通过综合采用房屋分成、农转用指标奖励、土地出让收入留存等手段，提高相关区的积极性，建立市、区联动的保障性住房用地征收长效保障机制。二是通过土地出让，合理配建保障性住房。商品住宅用地配建方面，按照总建筑面积不少于年度公开出让住宅总建筑面积10%的要求，在合理区位的地块中进行适当配置；在重大拆迁安置区建设方面，通过规划手段，在富余的土地上相对独立地建设富余房源，并将富余房源纳入保障性住房管理。三是在产业园区合理配建宿舍型保障性租赁住房。在孵化器、加速器和文化创意产业园等适宜的产业园区项目中，提高允许配建的行政办公及生活配套服务设施用地面积和建筑面积占比的上限，用于支持保障性租赁住房建设。四是盘活存量土地筹建保障性租赁住房。一方面，通过国企运作，利用村经济发展留用地建设保障性租赁住房，统一运营管理；另一方面，支持并鼓励国有企事业单位利用自有的存量土地，进行保障性租赁住房建设。五是在“城中村”改造中统筹保障性租赁住房工作。首先，在有条件的项目中集中规划建设一定数量的保障性租赁住房；其次，设定租赁住房建筑面积占总复建住宅面积的比例，推动村民将自住外的富余房源用作保障性租赁住房；最后，引导国有安居集团或村集体经济组织参与保障性租赁住房的运营管理。为贯彻落实国家关于规划建设保障性住房的最新战略布署，广州市成立了安居集团，全链条专责从事保障性住房投资、融资、建设和运营管理。通过高效利用政府储备用地，新建和运营存量公房，结合“城中村”改造、城市更新、危旧房改造等工作，拓宽保障性住房筹建渠道，有效增加保障性住房供给。下一步，广州市将加强规划统筹和要素保障，以需定建，探索在适宜区位，建设一批和购买一批房源，作为保障性住房。
05
积极推进国土空间
治理数字化转型
广州市基础地理信息中心设在市规划和自然资源局，主要围绕自然资源部国土空间总体规划、用途管制监管等试点，同时结合数字政府、优化营商环境等要求，推进信息化工作。目前，已形成“1+1+1+N”的信息化总体架构，即一张网、一个自然资源数据中心、一个国土空间基础信息平台、N个应用，初步实现“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”，为国土空间规划编制、实施监督提供依据和支撑。具体而言，包括以下七个方面：一是建设全市统一底图、底数的国土空间基础信息平台。平台整合自然资源全链条业务数据，汇聚相关职能部门的专项数据，实现全域、全要素数据融合治理和共建、共享。二是建成跨部门、跨层级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。依托系统开展国土空间规划成果审查、“多规合一”协同、规划实施监测评估预警、资源环境承载力监测、用途管制等工作，实现规划数据在线交互、业务协同和全过程实时监督。三是实现全业务领域行政审批事项在线管理。支撑多审合一、多证合一、并联审批、交地即交证、验登合一、全城通办、全流程网办等多项改革落地，提升工作效率和廉政防控水平，实现“部—省—市”三级数据关联、业务协同和实时监测监管。四是加速推进实景三维广州建设。目前，已完成全市域建筑白模、城镇开发边界内的倾斜摄影模型和大量BIM模型的生产汇聚，有效支撑重点地区的开发利用。同时，着手开展广州市地形级、城市级实景三维建设，在线系统与支撑环境，以及广州特色实景三维应用等建设任务；开展一次航飞，同步生产最新的1:500、1:2000地形图，以及DEM、DOM、DSM、DLG等多项成果数据；同步建立全域系统利用，探索建立以审批回流数据形式动态更新测绘成果数据的机制。五是突破地下管线数据应用难题，助力城市安全。广州市突破地下管线信息脱敏难题，统一服务住房和城乡建设、交通运输、城市管理和综合执法、水务、应急管理、政务服务数据管理等政府部门，支撑项目建设、地下管线运行管理，增强城市应急和防灾减灾能力，提升城市安全水平。信息脱敏运用后效果显著，广州市工程建设破坏地下管线情况大幅下降。六是探索农村范围内人、户、房、地数据关联与一体化管理。广州市在完善城市范围内产权管理的基础上，探索建立覆盖农村人、户、房、地在空间上对应关联的信息管理系统，为厘清农村宅基地底数、村民农村建房监管、宅基地资源盘活和“城中村”改造工作提供技术支持。七是探索构建国土空间规划“大模型”技术，提升规划资源智能化管理水平。一方面，将进一步强化城市国土空间监测数据和实景三维中国建设成果等多源数据融合，构建国土空间信息模型（TIM）；另一方面，联合国内AI头部企业，结合规划资源业务场景，采用“大模型+大样本”模式，建设国土空间规划专业大模型，在农用地违法动态精准监测方面做一些探索工作。
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