摘要
城市体检是新时期推动城市高质量发展和实现精细化治理的有效手段。文章基于部门协同视角，分析各部门在实际工作推进过程中存在的对城市体检认识不足、责任部门配合协同不足、对后续工作重视不足导致的城市体检效用不高的问题。针对上述问题，文章提出基于多部门协同的城市体检效用提升路径：一是形成政府领导、多方协同参与的工作机制；二是搭建城市体检常态化、动态化、多方协同参与的信息平台；三是深化体检工作，形成特色指标体系、专项指标体系、专项规划体系，更好地解决城市体检工作面临的问题，从而提升城市体检效用。

作   者

陈  力   浙江大学城乡规划理论与技术研究所博士研究生，工程师

韩昊英  浙江大学城乡规划理论与技术研究所所长，教授

张耘逸  上海数慧系统技术有限公司中台研究部经理、产品总监

01

城市体检相关工作涉及多方面

和多部门参与

城市体检是对城市人居环境、城市规划建设管理成效进行定期分析、评估、监测与反馈，准确把握城市发展状态，发现“城市病”，监测城市动态变化，是推动城市精细化治理，促进城市人居环境高质量发展的关键之一。2018年，北京市率先开展城市体检评估工作；2019年，住房和城乡建设部对重点城市开展城市体检试点工作；2021年，试点范围扩大到59个城市；2022年，全国大、中、小型城市的城市体检工作全面展开。

构建指标系统监测城市发展，是定量研究城市的主要方式之一。伦敦率先提出现代城市规划与管理理念，从2005年起就对《伦敦规划》的实施情况进行监测，并每年向社会公布年度监测报告。该年度监测报告的参与方主要为政府部门、社会组织机构、社区与当地有关部门，三者协同参与、相辅相成。2016年，欧洲民意调查（Eurobarometer）发布《2015年欧盟国家城市生活质量调查》（Quality of Life in European Cities 2015），从城市交通、医疗服务、体育设施、文化设施、教育设施、街道与建筑、公共空间、配套设施等方面，对欧盟28个城市进行评价。这项调查由欧洲委员会牵头，区域和城市政策总理事会协同参与完成。2019年，《只有一个纽约：2050城市总体规划》从八个方面为城市提供“城市病”的破解之道：活力的民主、包容的经济、活力的社区、健康的生活、公平卓越的教育、宜人的气候、高效的出行、现代的基础设施。该规划强调政府引导、职能部门牵头、多方协同的治理机制，引导多元主体有组织地参与规划编制，加强公私部门之间的合作，吸引市场和社会力量加入。2020年，中国城市规划学会联合四川天府新区发布《公园城市指数（框架体系）》，聚焦城市“生态、人居、经济、文化、治理”五个维度共15项指标，涉及四川天府新区公园城市局、生态环境和城市管理行政执法局、新经济局、社会治理和社事局、文创和会展局等多个部门，评价指标由这些部门共同制定。

由此可见，城市体检的对象是城市这个复杂巨系统，需要多方参与、多方协同，包括横向跨部门与纵向跨层级的协同，以及第三方体检支撑单位及社会公众的协同等。

02

城市体检工作中存在的问题

城市体检强调系统性与整体性，把城市当作一个整体，基于跨部门协作，发现城市系统性问题，面向政府年度工作与部门行动，开展有针对性的治理工作。在实际推进过程中，由于各部门对城市体检的认识不足、责任部门配合协同不足、对后续工作重视不足等问题，使城市体检最终呈现的效用不高。

2.1  各部门对城市体检的认识不同

2.1.1 各部门目标不同

城市体检的目的在于发现问题，解决“城市病”，而各部门对城市体检的认识不同，导致工作目的不同。住房和城乡建设局、规划与自然资源局以发现问题为导向，其他公安局、经济和信息化局、应急管理局等以避免“不必要”的问题为目的，因此出现“不做患者”，避免城市问题被发现、被放大的情况。

2.1.2 对城市体检指标认识不足

因为指标原始数据存在可靠性及可搜集性的挑战，且其中多项指标仅适用于大城市或特大城市，对小型城市并不适用，如城市绿道服务半径覆盖率、轨道交通站点周边覆盖通勤比例等（表1），但多个部门存在僵化应对这些指标的情况。此外，由于城市规模小，各机构、部门设置不完善等原因，多项指标缺乏基础性统计数据，导致最终发布的评价结果失真。

表1  不适用于小型城市的体检指标

Tab.1  Not applicable urban health examination indicators for small and medium-sized cities

资料来源：笔者整理

2.1.3 部门视角与公众视角的认知偏差

城市体检强调共治、共享，以政府部门为主导，通过公众满意度调查与意见征集，聚焦老百姓关心的问题，有针对性地开展治理工作。目前，大多数城市在体检过程中已开展社会满意度调查，综合部门自体检与社会满意度调查结果，可将指标结果分为四类：政府部门、社会公众都认可，政府部门认可、社会公众不认可，政府部门不认可、社会公众认可，政府部门、社会公众都不认可。通常情况下，政府部门一般优先解决政府部门、社会公众都不认可的内容，而忽视政府部门认可、社会公众不认可的内容，但这一类恰巧是长期存在而又未得到解决的“城市病”。

2.2  城市体检指标涉及责任部门多，各部门协同不足

2.2.1 跨部门工作机制不健全

城市体检指标包含8个维度的65项基本指标，涉及近二十个不同的部门（表2）。从指标的责任部门来看，主要为住房和城乡建设局、规划与自然资源局、交通运输局、公安局等，而属地政府作为配合部门参与到不同维度指标的筛选中。但在实际工作中，大部分城市的住房和城乡建设局每年仍需通过发函、电话、座谈等方式，对其他部门的数据及相关指标进行线下收集与整理，工作效率不高、协同机制不完善。此外，由于各部门的数据基础差异大，常常存在基础数据（一手调研数据）年限不一致、数据获取不及时等问题，影响体检工作的推进和评估结果的准确性、时效性。

表2  城市体检工作涉及部门一览表

Tab.2   List of departments involved in urban health examination

资料来源：笔者整理

2.2.2 住房和城乡建设部门牵头的系统性错位

根据城市体检工作内容与对口责任部门的情况来看，可形成以住房和城乡建设部门为主导，规划与自然资源、公安、交通、环境、卫生等多个部门共同参与的网络化工作组织模式。但住房和城乡建设部门作为同级平行部门，难以统筹协调其他各部门共同完成体检工作。根据65项指标中每项指标分别对应的责任部门与配合部门之间的联系，其中以部门为点，每项体检指标存在的部门联系为边，构建无向网络关系图。在网络中，一个节点的度越大，意味着该节点的度中心性越高，说明该节点在网络中越重要。节点介数指一个网络中通过节点的最短路径的数量，而接近中心性用于衡量节点的重要性。

在关系网络中，属地政府、住房和城乡建设局、规划与自然资源局是网络中最主要的联系点，其度分别达到18、9、9，且属地政府的接近中心性和中介中心性分别达到0.75、243.17（表3），说明其在城市体检工作网络中的重要性和关键性高于住房和城乡建设局、规划与自然资源局。因此，由住房和城乡建设局负责该项工作会出现系统性错位问题。

表3  城市体检指标部门对接关系网络结构属性表

Tab.3  Attribute table of network structure of urban health examination index among various departments

资料来源：根据责任部门频次自行计算

2.3  城市体检后续工作重视不足

2.3.1 现阶段指标深度不足

现阶段体检指标涉及八个领域，通过横向、纵向对比，可以发现城市在某个方面存在的问题与短板，但无法揭示造成问题的原因。以安全韧性指标为例，其中包含城市内涝积水点密度、城市可渗水地面面积比例等七项指标，涉及洪涝、安全生产、消防、避难、医疗五个领域，几乎每项指标覆盖一个领域。而城市韧性是一个极其复杂、庞大的综合系统，在国内外的韧性城市指标体系中，通常关注城市韧性建设提升的过程与城市韧性评价，并对某一领域深入探讨，形成一套相对完整、科学的指标。因此，城市体检指标深度不足，难以揭示深层次问题。

2.3.2  对城市体检后续工作重视不足

城市体检只是第一步，更重要的是在发现问题后如何系统地解决问题。从浙江、江苏、广东、山东等多个省份住房和城乡建设管理部门发文的情况来看，城市体检工作目前更加关注前期检查，对体检后续工作重视不足（表4）。

表4  各省城市体检工作指导文件发文情况一览表

Tab.4 List of issuance of guidance documents for urban health examination work in provinces

资料来源：笔者整理

03

基于多部门协同的

城市体检效用提升路径

3.1加强对城市体检认识，形成多方协同参与的工作机制

3.1.1 建立以政府领导，住房和建设部门牵头，多部门协同参与的工作组

加强各部门对城市体检的认识，加强城市体检各部门之间的沟通与信任，建立以发现问题、解决问题、创建没有“城市病”的城市为统一目标的工作框架；建立以地方政府为领导，住房和建设部门牵头实施，同级部门积极协同参与的工作组模式（图1），各部门对口负责具体体检工作。大中型城市可下放体检工作至区级政府、街道，小型城市应由地方政府直接领导，以实现平行推进、高效沟通的工作机制，避免住房和城乡建设管理部门与同级部门之间因职责分工不清晰而造成工作协同推进难、效率低等问题。

图1  城市体检工作组织构架图

Fig.1   Organizational chart of urban health examination work

资料来源：笔者自绘

3.1.2  建立权责统一、部门协同参与、绩效挂钩的工作机制

建立权责统一、部门协同参、绩效挂钩的城市体检工作机制（图2），由城市体检工作组协同相关责任部门共同发现问题后，交由相关责任部门分析、解决问题，最后实施成效由城市体检工作组评定，并进行绩效评估反馈。发现、解决的问题越多，则绩效评估反馈越好，反之，则绩效评估反馈越差。

图2  工作机制图

Fig.2  Working mechanism diagram 

资料来源：笔者自绘

3.1.3 形成公众参与、分类解决问题的工作模式

将部门城市体检结果与社会满意度调查结果进行耦合，并从四个方面对体检结果进行处置：对于政府部门、社会公众都认可的指标评价结果，维持其向好的趋势，同时对标更先进地区开展学习；对于政府部门不认可、社会公众认可的指标评价结果进行自查自纠，总结经验；对于政府部门认可、社会公众不认可的指标评价结果进行深度研究，寻找问题根源，避免问题持续堆积；对于政府部门、社会公众均不认可的指标评价结果，应当立即找准原因，尽快实施以解决问题。

3.2  搭建多方协同参与的城市体检信息平台

搭建市政府、住房和城乡建设管理部门、其他政府部门、企事业单位、社会公众、第三方体检支撑单位等多方协同参与的城市体检数字化协同信息平台（图3），改变各部门线下协作、定期体检、临时应对的工作模式，实现城市体检工作向数字化、协同化、智能化转型。

图3  多方协同城市体检信息化平台

Fig.3  Multi-party collaborative urban health examination information platform

资料来源：笔者自绘

3.2.1 建设跨部门共享的城市基础信息数据库

由地方政府牵头，以城市体检工作组为建设主体，建立跨部门的城市基础信息数据库，覆盖城市历史、现状、规划、建设和运行全周期数据信息。以城市体检指标体系和场景应用为导向，梳理数据需求清单、数据来源和责任部门，衔接住房和建设部门的城市信息模型（CIM）建设，规划与自然资源部门的调查监测体系、国土空间规划“一张图”和国土空间基础信息平台建设，统计、公安等部门的调查普查等工作，实现跨部门的数据共享，确保责任清晰、一数一源。在工作组内研究并制定数据建设、共享、更新的标准规范、管理办法与奖惩机制，驱动形成持续动态更新、跨部门共享共惠的城市体检数字化底座。

3.2.2 形成多主体参与的线上协同工作机制

基于信息平台，建立由市政府、住房和城乡建设管理部门、其他政府部门、企事业单位、社会公众、第三方体检支撑单位共同参与的城市体检线上协同工作模式，形成多主体、多部门、多层级联动的城市体检工作机制。

在数据采集阶段，依托城市基础信息数据库，建立在线收资模块，由市政府委托住房和城乡建设管理部门，将基础数据、体检指标及相关材料的收集任务发布至同级、下级责任部门与支撑单位，定期在线汇集城市体检相关数据与材料，建立常态化的基础数据协同更新机制。在指标计算和体检报告编制阶段，各部门通过信息平台，实现责任范围内的体检指标评价结果、体检报告的在线共享和意见征询，确保体检结果在各部门之间达成一致。在体检成果分析应用和规划优化提升阶段，通过信息平台，向各责任部门发布体检问题整改任务清单，并由住房和城乡建设管理部门牵头，协同各部门开展规划优化提升方案的在线模拟与会议商榷，共同提出治理“城市病”的良方并跟踪各类更新、建设项目的落实情况。

3.2.3 构建全周期覆盖的城市体检知识库

汇集城市体检涉及的综合体检指标、专项体检指标、分析评价与监测预警规则、智能算法与评估模型等，构建城市体检知识库。通过关联数据、指标、算法、模型与规则，实现体检指标的自动计算、智能分析比对、问题风险预警、专题评估分析，并辅助生成城市体检报告，在基础数据持续更新的基础上，推动建立常态化、动态化的城市运行体征监测与评估治理链。

3.3  深化体检工作

3.3.1 多部门协同对指标进行差异化提升

不同城市根据自身具体情况制定的体检项目，协同各部门对城市体检指标进行优化，以便更准确地发现问题。

大中型城市建设公共设施、完善数字基座，应全面关注城市各项指标，精细化构建完整的特色指标体系。相关负责部门，可协同街道、社区管理委员会组建城市体检社区工作组，形成一套完善的社区特色指标体系。如上海市根据自身情况，以街道、地块为监测单位，对社区15分钟公共服务设施、托幼点覆盖、老旧社区电梯加装等情况进行实时监测；广州市的城市体检分为“市级—区级”不同等级指标体系，每个区根据自身情况制定特色指标体系。

小型城市公共设施尚不完善，应重点关注现有设施的使用情况、覆盖程度等，提升指标的适用性。由市级部门协同组建工作组，积极发挥社会力量，招募“社会体检员”，针对城市现有设施系统的耦合情况进行调查分析，并提出相应的优化指标。如轨道交通站点周边覆盖通勤比例”可调整为“公交站点周边覆盖通勤比例”，“专用自行车道密度”可调整为“机动非分行道路覆盖比例”等；而在城市特色指标方面，不应盲目照搬大中型城市特色指标体系，应关注城乡文化、生态特色等方面（表5）。

表5  不同类型城市差异化检查

Tab.5   Differential inspection of different types of cities

资料来源：笔者整理

3.3.2 各部门协同开展专项体检

要挖掘、解决城市深层次问题，应根据现状并结合地区的地域性特质建立更加具有针对性、更详细的“专科体检”。协同相关部门组建专项体检专项工作组，共同协商专项体检项目。

以浙江省为例，浙江省住房和城乡建设厅下发专项指标（表6），按照“1+9+X”的体检工作框架对城市供水雨污水、城市防涝、城市环境卫生、道路交通等进行全面、细致的检查。其中，“1”为体检总表，“9”为专项体检指标，“X”为特色指标。明确城市体检部门联动工作机制，每个专项指标对应有关责任部门，其他相关部门协同参与并提供有效支撑。

表6  浙江省城市体检专项指标体系

Tab.6 Specific index system for urban health examination in Zhejiang Province

资料来源：根据浙江省住房和城乡建设厅文件整理

3.3.3 协同建立从发现问题到专项提升的闭环管理体系

建立“发现问题—整改问题—专项提升”的闭环管理体系，优化市政基础设施规划建设管理，协同推进体制机制构建，形成“实施城市体检—分析体检结果—进行专题研究—专项系统提升”的长效工作机制（图4），进一步补齐市政公用领域建设发展短板，提升城市人居环境品质。以城市体检结果为“病灶”，由更专业的第三方体检支撑单位进行专项检查，多个部门协同参与“会诊”，共同为“城市病”提供专项解决方案，明确专项提升的责任主体，避免一个部门一套方案及沟通与衔接不足。

图4  城市体检后续规划研究示意图 

Fig.4 Schematic diagram of urban health examination follow-up planning research

资料来源：笔者自绘

04

结语与展望

开展城市体检，目的是查找城市中存在的问题，补齐城市现阶段存在的短板，通过对城市存在的问题进行科学分析，辅助预防和治理“城市病”。在城市体检工作中涉及各部门、多系统和全社会的参与，是一个全面覆盖、长期持续的大工程。

本文基于城市体检工作中各部门对城市体检认识不足、责任部门配合协同不足、对后续工作重视不足等问题导致的城市体检效用不高的情况，有针对性地提出加强城市体检认识，形成政府领导、多方协同参与的工作机制；搭建城市体检长期化、动态化、多方协同参与的信息平台；深化体检工作，重点研究体检发现的问题，形成专项指标体系、专项规划体系的路径方案，以提升城市体检的效用，为治理“城市病”提供优化思路。

城市体检经过三年的试点，总体来看尚处于起步阶段，目前仍有许多问题值得深入探讨，包括不同规模城市的体检指标与标准、新技术在城市体检中的应用、新时代不同背景下体检指标体系构建等。但无论如何，笔者认为，城市各职能部门的协同合作、积极沟通，是高效治理“城市病”的必由之路。