《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（简称《总体规划》）明确指出，北京市的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位。其中，国际交往中心建设要着眼承担重大外交外事活动的重要舞台，服务国家开放大局，持续优化为国际交往服务的软硬件环境，努力打造国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的重大国际活动聚集之都。作为首都，北京市国际化资源丰富、国际化空间区域多元，是推动落实国际交往中心建设的重要地区。

城乡空间是国民经济发展、人民美好生活的载体，其规划建设是迈向中国式现代化新发展格局的重要抓手。党的二十大报告提出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”对于高质量发展的空间规划响应，张京祥等指出，其路径包括从资源低效分配到要素的高效配置、从空间发展失调到推动高质量空间协同、从简单的空间载体到有效促进创新发展、从低品质空间建设到高价值场景营造、从刚性规则管控到精准化的空间政策供给，但相关规划研究对特定类型地区的实践、方法总结还有所欠缺。

北京市朝阳区金盏国际合作服务区中区（简称“金盏中区”）毗邻第四使馆区。其所在的东坝地区是中心城区东北部实施率较低的重要功能组团，是推动国际交往中心功能建设的载体。朝阳区政府、北京市规划和自然资源委员会细化并落实2020年《北京推进国际交往中心功能建设专项规划》和2021年北京国际交往中心领导小组审议通过的《东坝地区规划建设方案》的要求，聚焦国际化功能集中的金盏中区，组织开展街区层面的控制性详细规划编制。立足首都国际交往中心建设，面向高质量发展要求，需关注国际化资源集聚地区，推动功能承载空间的落地实施。

结合案例解读与金盏中区规划实践，本文的核心研究问题是，国际化资源类型和国际化资源集聚地区的发展规律是什么，面向高质量发展要求的空间规划策略有哪些？

柴茂昌等指出，国际化街区（地区）是国际化水准城市的公共空间，是世界各地不同国籍的人们在一定地域范围内聚居或工作所组成的社会生活共同体。相较于北京市整体的常住人口，国际化街区内外籍人口空间分布的集聚性突出，呈现“东多西少”的整体特征，80％的外籍人员集聚于朝阳、海淀、顺义和东城四区，其中超半数外籍人员分布在朝阳区。三个使馆区及其周边地区、望京、北京商务中心区、五道口、奥林匹克中心区等地，均已成为知名的国际化地区（图 1）。

图1 北京市外籍人员集聚分布空间示意图[审图号：京S(2025) 041号]

Fig.1  Spatial distribution map of foreign population agglomeration in Beijing

资料来源：笔者自绘

结合百度慧眼数据分析，国际化地区的职住配比、人口密度和消费水平并无定式（图 2）。三大使馆区及其周边地区如日坛、亮马桥区域，职住均衡，居住人口消费水平与所在行政区基本持平，就业人口消费水平高于所在行政区的人均消费水平，是通过外交活动直接生成的国际化街区。北京商务中心区以工作人口为主，人口密度更高，望京居住人口偏多，人口密度适中，两者消费水平高于所在行政区。这两个区域作为国际化地区，以使馆区为中心向周边辐射，形成国际商业商务集群。因此，居住、就业人口特征与地区本身的功能、空间特质更具有关联性。五道口职住均衡，人口密度适中，就业人口消费水平与所在行政区持平，居住人口消费水平略低于所在行政区，这可能与青年学生群体占比高有关，其主要通过高校集聚区的科技文化交流汇集国际人群，带动国际就业。奥林匹克中心区人口密度较低，但消费水平高，主要提供国际化的体育场馆、公园绿地和商业空间。

图2  北京典型国际化地区人群特征分析示意图

Fig.2 Diagram of population characteristic analysis in typical internationalized areas in Beijing

资料来源：笔者自绘

国际化资源集聚地区的空间与人群特征，是否与国际化资源类型、发展规律更为相关？本文结合已形成国际化地区的特征、《总体规划》和《北京推进国际交往中心功能建设专项规划》等，对国际化资源进行分类，提出推动国际化地区生成的主要要素类型：外事活动与外交人员、国际商务功能与商务人群、国际文化科技交流与文化科技人群、国际消费中心与消费人群、国际交通枢纽与差旅人群。

1.1  外事活动与外交人员

通过使馆区等空间承接重大国事，吸引外事活动与外交人员集聚，推动形成国际化氛围活跃的功能区域。北京市的使馆区呈现人为规划的集中分布态势，使馆区及其周边区域逐渐国际化。20世纪50年代至世纪末，北京市在朝阳区陆续建设了三个使馆区。第一使馆区周边的日坛区域集聚了俄罗斯及其他多个欧洲国家和地区的人士；第二使馆区周边三里屯地区主要聚集了美国及多个欧洲国家和地区的人士；第三使馆区周边亮马河下游及三环路区域集聚大量的日、韩两国人士。2010年，第四使馆区选址东坝，东坝地区同步规划建设国际组织集聚区、国际化社区和商业消费区等，为承载国际人群提供空间（图3）。

图3  北京市的使馆区与外籍人士分布示意图

Fig.3 Diagram of Beijing embassy district and expatriate distribution

资料来源：《东坝地区规划建设方案》项目组绘制

1.2  国际商务功能与商务人群

通过跨国企业与国际人才集聚，推动形成国际化商务功能区。例如，北京商务中心区的发展路径为“使馆区—外籍人口汇集—中央商务区借势建设—外籍人口进一步汇集”。第二使馆区兴建后，三里屯区域外交公寓、国际化商业设施随之形成。1993年，《北京城市总体规划（1991年—2010年）》提出，“在建国门至朝阳门、东二环路至东三环路之间，开辟具有金融、保险、信息、咨询、商业、文化和商务办公等多种服务功能的商务中心区”。随着北京商务中心区的高标准规划建设，产业发展、空间规划政策引导和叠加，进一步吸引人才，支撑了国际化地区的形成与发展。

综上所述，外事活动与外交人员、国际商务功能与商务人群，往往通过政策区界与空间集聚相叠加的方式形成国际化地区（图 4）。外事活动与外交人员集中于直接规划的使馆区，并在外围集聚国际组织、国际化消费和服务空间。为实现高水平的国际化，此类区域通常为整体开发、新建的重点地区，通过开发主体整体谋划、国际设计方案征集，配合产业及供地政策逐步生成。

图4 空间集聚生成国际化地区模式图

Fig.4 Mode diagram of spatial agglomeration generating internationalized areas

资料来源：笔者自绘

1.3  国际文化科技交流与文化科技人群

通过承载文化科技交流活动和提供便捷的配套服务，汇集服务文化科技人群，推动形成国际化新兴区域。例如，芝加哥奥黑尔临空区邻近美国主要的枢纽机场之一奥黑尔国际机场和西北大学等科研资源，国际人才丰富，形成生物和信息创新地区。21世纪以来，生物科技园、信息科技园在此启用。奥黑尔临空区同时提供国际酒店、剧院等会展与综合配套空间，形成产业集群并不断迭代。此外，以低密度和高品质的城市载体，围绕研发中心形成“15分钟生活圈”，并以高水平的工作和生活社区服务吸引人才。

1.4  国际消费中心与消费人群

提供高品质的国际消费体验场景，吸引国际人群集聚，推动形成消费活跃的国际化地区。例如，新加坡樟宜临空区面向不同需求的国际客群，形成丰富且完善的消费功能空间。星耀樟宜位于机场航站楼之间，以便利的交通、标志性的景观和高端特色消费服务闻名；樟宜城距离机场一站地铁，提供远低于市区的亲民价格；樟宜村位于新加坡东海岸线，展现传统乡村风情与海滨特色消费。多元化的商业消费空间汇聚了大量潮流过境人士，成为著名的国际化消费中心。

国际文化科技交流活动、国际消费中心建设，体现设施的吸引作用（图5）。通过国家级的文化设施、会展场所、体育场馆和高等院校、科研机构，吸引国际人士交流，设施和活动需达到高能级、大规模。商业消费设施更加依赖于多样性和舒适度，需符合不同国家人群的消费习惯并满足其需求，往往通过组合配置形成国际化“商圈”。

图5  设施吸引生成国际化地区模式图

Fig.5 Mode diagram of facility attraction generating internationalized areas

资料来源：笔者自绘

1.5  国际交通枢纽与差旅人群

发挥国际机场交通枢纽优势，配合免税、保税、便捷出入境等相关政策，构建高水平国际交往功能节点。例如，荷兰史基浦临空区通过国际交通枢纽辐射，配合海关与物流服务，与阿姆斯特丹城区协同发展。在机场中心区布局航空保障、商业商务、酒店配套等功能；在机场相邻区布局物流业、生物医药等需紧邻机场但空间占用相对大的产业；在机场辐射区，形成鲜花、新材料等时效、便捷要求相对低但需借助空港物流通道的产业集群；在邻近市中心的机场外围区，发展旅游咨询、金融、教育等产业。

国际交通枢纽锚固临空片区发展，直接体现空间圈层的辐射作用（图6）。国际交通的时效性凸显，距离机场5km、10km、15km的不同范围，往往形成差异化的业态和人群分布。同时，受到航线净空与噪声的影响，该区域以产业、物流等功能为主，居住功能较少，对综合性有一定约束性。

图6  交通辐射生成国际化地区模式图

Fig.6 Mode diagram of transportation radiation generating internationalized areas

资料来源：笔者自绘

面向高质量发展，国际化资源集聚地区的空间规划应结合资源类型，有针对性地提升规划建设标准。对于外事活动与外交人员、国际商务功能与商务人群，应增强影响力，通过要素配置，促使国际化地区在参与国际事务、引领科技创新和驱动全球经济等方面发挥潜力。对于国际文化科技交流与文化科技人群、国际消费中心与消费人群，可增强吸引力，以高品质的场景赋予地区独特的魅力，以空间设计和与时俱进的更新，吸引全球资本、人才等资源流入。对于国际交通枢纽与差旅人群，应加大支撑力度，通过国际化、多元化的公共管理与公共服务设施、交通市政设施建设，提升地区与全球城市的互联互通水平。功能提升、场景营造、设施配置均需要政策支撑，实现国际化地区的高品质运营，即对国际化资源集聚地区的空间规划响应可进一步概括为高效能要素配置、高品质场景营造、高标准设施配置、精准化政策供给（图 7）。

图7  国际化资源集聚地区形成与规划响应示意图

Fig.7   Schematic diagram of the formation and planning response of the internationalized resource agglomeration area

资料来源：笔者自绘

2.1  高效能要素配置

围绕重点领域、重点区域进行有限资源要素的高效配置至关重要，需对不同国际化资源与不同功能类型的国际化街区展开研究，并提出合理的开发强度与功能配比。借鉴国内外案例，可知国际化成熟片区多倾向于中、低开发强度，兼顾生态友好与适度集聚。其中，数字经济企业总部开发强度较低。国际组织集聚区、自由贸易试验区的毛容积率为1左右，开发强度适中。会议会展区的开发强度为1.5~2.5，需要规模较大的单体建筑和配套设施。国际化商业街区的开发强度有两种倾向，一种是较为集约的综合性商业街区，开发强度一般达到3以上；另一种是具有亲水空间等特色景观的商业街区，开发强度为1以下。国际机场临空区受限高、噪声等因素的制约，往往包含物流、运输等功能，开发强度通常较低（表1）。

表1  典型国际化街区的开发强度

Tab.1  Development intensity of typical international neighborhoods

资料来源：《东坝地区规划建设方案》项目组

在国际化街区内部，由于职住平衡问题经常显现，功能配比的合理性受到关注。例如，新加坡滨海湾在20世纪80年代表现出高度的职住分离，到20世纪90年代后发展旅游和服务业，21世纪10年代增加住宅与公共服务设施；又如，法国巴黎拉德芳斯一期商务办公建筑规模超过70%，业态单一问题显著，至二期开发时，规定商务办公规模占比不得高于50%；再如，中国上海虹桥商务区发展至今，就业人群中仅有15%在本地居住。借鉴知名国际化街区的发展经验（图 8），应注重功能的合理配置，预留发展弹性，激活街区的全时段活力。

图8 典型国际化街区功能配比

Fig.8 Functional ratio of typical international neighborhoods

资料来源：笔者自绘

2.2  高品质场景营造

面向高质量发展需求的空间载体，需以高品质的空间场景，激活创新生产的原动力，提供美好生活的可能性。充分发挥各类空间载体的价值潜力，要求在国际化街区转变城市发展理念，营城于自然之间，提供参与性蓝绿空间、多样性建成空间、绿色化交通网络。

参与性蓝绿空间，即植入文化、体育、社交等丰富的人群活动。在大尺度的生态空间中夯实本底，融入有限的人为活动；在组团之间加强连接，适度配置小型商业与公共服务配套；在地块内部引导开放空间类型与布局。多样性建成空间，即为商业消费、商务办公、文化体育等设施提供多尺度、多风貌、多业态的载体，满足不同需求。绿色化交通网络，需联动轨道站点、水岸绿道，促进“三网”融合，从紧凑、连续的街道界面，公共为主的沿街功能，步行优先的街道断面等方面优化街道空间，塑造适宜慢行的出行环境。

2.3  高标准设施供给

北京推进国际交往中心功能建设专项规划指出，国际人群、国际化活动和国际化设施是国际交往的三大核心要素。国际化设施是国际化活动的载体，是吸引国际人群的锚点，需要注重类型多元、品质优越和友好包容。考虑到国际人群的特殊需求，兼顾地区的普惠性服务要求，应重点关注公共管理与公共服务、交通市政基础设施、智慧低碳未来城市等方面。

在公共管理与公共服务方面，应优先加强安全保障，配置充足的警务、政务和消防等安全设施；补充各等级国际教育、国际医疗等公共服务设施，并在文化设施、体育设施配置方面，充分考虑全龄国际人群活动的多样性和社交性，促进人群交流与国际交往。在交通市政基础设施方面，统筹区域廊道，配置供应充足、景观融合的基础设施。在智慧低碳未来城市方面，结合智慧平台，配置高标准的智慧设施，孵化智慧场景，并对建筑、交通、市政和碳汇等方面提出低碳引导措施。

2.4  精准化政策供给

国内外发达城市对于高度开放的国际化集聚区，在产业导入、功能适配和软性支持等方面提供了丰富的经验，在城市发展的不同阶段、不同地区乃至对重大项目，给予定制化的政策支撑，并结合实施情况不断修正。

对于产业导入，上海市2023年印发《上海市加大吸引和利用外资若干措施》，落实最新版全国和自贸试验区外商投资准入负面清单和《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，优化外商投资产业结构，建立并动态调整重大和重点外资项目清单，依法依规给予项目规划、用地、用能、建设等方面的政策支持，重点适应匹配国际化地区前沿性产业落地的需求。

对于功能适配，我国香港规划机构推行混合用途功能，制定主导用途并打造多种功能适配的空间环境，在明确公益底线的基础上，辅以业态混合比例作为引导，重点匹配国际化地区多元化功能使用需求。

对于软性支撑，瑞士专门成立“国际组织不动产基金会”，为国际组织提供总部用房或只收取象征性的租金，对工作人员及其配偶、子女提供房产租购补贴、社保、教育保障等。我国上海临港新片区根据综合绩效评估企业自持情况，并给予地价优惠政策；深圳前海蛇口自贸区综合运用弹性年期、标定地价、集约奖励等调节工具，通过显性财税优惠或隐性配套福利，增强对国际化地区人群、企业导入的吸引力。

以金盏中区为代表，在第四使馆区周边规划建设中，政策叠加正不断促进国际化产业功能区高效发展。2020年，金盏中区主体空间纳入自由贸易试验区、国家服务业扩大开放综合示范区，并成为国际消费中心城市建设的重要地区。外事活动与外交人员、国际商务功能与商务人群、国际消费中心与消费人群多重国际化资源要素集聚，促使金盏中区成为新生的国际交往功能区。金盏中区规划编制研究工作为国际化资源集聚地区规划提供了一个生动案例，在要素配置、场景营造、设施供给、政策配套方面均作出面向高质量发展的空间响应。

3.1  高效能要素配置

金盏中区平均开发强度为1.2，符合国际化街区中、低开发强度的规律。一方面，针对职住平衡问题，提出适当补充居住功能，并通过居住用地、集体产业用地，供应多种类型的居住产品，使规划商业建筑规模、办公建筑规模、住宅建筑规模的比例约为1︰3︰2；另一方面，对整体新建地区，创新地提出弹性释放规模指标，近期重点保障国际组织集聚区、国际商业消费中心、在途项目，向南支撑服务使馆区，向西跨河联动，优先启动轨道南侧一体化地块建设。

3.2  高品质场景营造

紧密围绕东坝大街、北小河、消费中心等重要节点，推动国际组织、高品质公共消费、国际贸易合作等核心功能落地，有针对性地提供参与性蓝绿空间、多样性建成空间和绿色化交通网络。

3.2.1 参与性蓝绿空间

规划提出构建内、外生态双环，内环人与自然互动、产业与生态结合，外环以生态留野景观、新潮运动场地为特色。整合北小河两岸滨水岸线，加强堤岸空间与沿线城市功能融合。西岸结合大型文体设施设置开敞的生态缓冲带，推动东坝中心公园生态绿心建设；东岸结合滨河路东移，核心区岸线以商业、文化和娱乐等功能为主，结合景观内河，打造功能融合的亲水活力岸线。

3.2.2 多样性建成空间

商业消费空间需把握国际消费中心城市建设的机遇，以第二个“三里屯”特色型消费中心为抓手，围绕管庄路西口轨道微中心谋划跨境消费承载地。通过滨水商街、大型消费综合体、品牌体验店等多元形态，提供精致购物、免税交易、跨境服务、新兴体验等丰富场景（图 9）。

图9  金盏中区商业消费空间效果图

Fig.9 Renderings of commercial consumption space in Jinzhan 

资料来源：《金盏国际合作服务区中区控制性详细规划》项目组绘制

商务办公空间重点引导国际化产业集聚。一方面，构建办公空间集群，提供总部独栋办公、中小企业花园式综合办公、初创企业共享式办公等多样化楼宇产品（图 10），并为国际组织集聚区提供特定区域的办公场景；另一方面，在产业载体之间通过街区绿道系统相互串联，提供可供产业交流的绿地广场。

3.2.3 绿色化交通网络

衔接市区绿道，强化与金盏西区、第四使馆区等片区的慢行连接，以“轨道站点+活力河岸+生境绿环”为基底，打造“水路绿”、“地面+地下”融合的交通系统；以管庄路西口站为核心，联系地区三处轨道站点，构建多层联动的地下空间系统。

3.3  高标准设施供给

在公共服务设施方面，在控制性详细规划编制标准的基础上，结合《首都高品质人才社区建设导则（修订版）》，重点补充国际教育、国际医疗、文化交流和体育活动等品质提升型设施，共配置5大类20小类公共服务配套设施（表 2）。预留国际教育设施（大型），引导配置国际幼儿园与私立教育机构；高标准配置医疗、养老设施，满足未来国际人群的特殊需求；文化、体育设施与周边地区联动谋划，与北小河、街区绿道充分融合；提供覆盖居住与工作人群的基层配套服务，针对工作人群，结合产业用地创新设置“能量棒”（图11），提供餐饮购物、文化休闲等便捷服务，打造500m半径工作、生活圈。

表2 金盏中区公共服务设施配置体系

Tab.2 Public service facilities allocation system of the central area of Jinzhan 

资料来源：《金盏国际合作服务区中区控制性详细规划》项目组绘制

图11  结合公共绿地设置的“能量棒”功能示意图

Fig.11    Functional diagram of the “energy bar” installed in public green space

资料来源：《东坝地区规划建设方案》项目组绘制

3.4  精准化政策供给

在产业引导方面，紧抓国家服务业扩大开放综合示范区和中国（北京）自由贸易试验区建设机遇，以深化服务业扩大开放为重点，引领构建具有开放合作、数字经济特点的现代化产业体系，重点推动跨境金融、跨境消费、文化贸易、专业服务等七大主导产业，运用数字赋能区域发展，全力推进数字园区建设。在动态适应方面，街区控制性详细规划以混合功能主导区为主，依据《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》（2023），在街区功能、地块性质等层面鼓励功能复合利用，适应多情景、多类型和多模式的使用需求，提高空间资源配置的适应性，切实增强国际化集聚区的空间活力。在资金支持方面，对国际组织总部“落户”金盏给予相应的优惠政策，包括工作人员及其配偶、子女的工作许可、购租房产、社保缴纳、税收优惠等。

国际化地区往往是不断生长形成的。金盏中区实施率约为8%，规划编制中践行国际化地区规律，有待在项目层面与市场进一步互动，培育国际化功能。例如，在功能配比方面，新加坡滨海湾、巴黎拉德芳斯都经历过职住配比的调整，金盏中区需要预留发展弹性。在设施配置方面，具有吸引力的国际医疗、国际教育和文化体育等设施，均需与市场持续互动，通过功能策划、运营实施凸显国际化，不只是保障人均规模。在政策供给方面，对土地供应的资金支撑还未明确，拟参照高精尖经济结构用地政策、工业用地先租后让、自贸区土地政策等，创新产业用地供应。

根据《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号），应因地制宜地探索不同单元类型详细规划的编制和管控方法。我国已日益走近世界舞台的中央，不断开创新时代中国特色大国外交新局面，推进国际交往中心规划建设，具有重要意义，应当前瞻谋划。然而，目前对国际化街区的概念界定、形成原因、规划要求的研究仍较少。

金盏中区作为北京市为数不多的、集中连片的新建地区，以目标导向为主、有序推动实施，受其他因素的影响较小，是研究国际化资源集聚地区特质的最佳实践地。在规划过程中，持续与多个实施主体、政府部门沟通、衔接，支撑东坝中心公园及北小河滨水空间建设工程申报立项、轨道交通线路一体化方案获批、多条主次干路开工或立项、国际人才公寓启动建设，金盏中区的环境品质、交通可达、基础承载力等本底条件已有显著提升，但在社会经济发展的新阶段，市场主导的商务办公、商业服务等功能的置入效果仍存在不确定性，需重点依托政策机制，调动市场主体的积极性，加强城市的可持续运营，通过街区体检与实施评估，提升功能业态的适配性，主动响应社会市场需求的变化。一方面，发挥街区控制性详细规划刚弹结合的管控特征，基于地块层面的详细研究成果，归纳框定街坊、街区层面的刚性管控，后续根据地区规划建设具体要求与市场动态诉求，结合规划综合实施方案编制，指导具体项目落地实施；另一方面，统筹好开发建设时序，推动项目高品质建设实施，重点协调动态变化的职住平衡供给，深化研究城市设计的有效弹性传导，加强滨水空间、地下空间和建筑空间等的统筹规划布局，不断提升国际化活力氛围，形成政府与市场合力的最优配置。

本文结合金盏中区规划编制研究工作，梳理国际案例、北京市的相关规划内容和发展情况，可以发现，外事活动与外交人员、国际商务功能与商务人群、国际文化科技交流与文化科技人群、国际消费中心与消费人群、国际交通枢纽与差旅人群等国际化资源的驱动和集聚，将促进国际化街区的形成。面向高质量发展，此类地区的规划应做到高效能要素配置、高品质场景营造、高标准设施配置和精准化政策供给。在具体规划编制与实施工作中，需不断总结经验、创新探索，搭建高水平的技术平台，构建适应性的编制体系。

致谢

参与《东坝地区规划建设方案》《金盏国际合作服务区中区控制性详细规划》编制的弘石设计、德勤咨询、AECOM、北京市建筑设计研究院等团队成员对本文也有贡献，特此致谢。