产业空间既是支撑城市产业高质量发展的关键载体，也是构建现代化产业体系的基础与保障。“十四五”时期，我国城镇化从高速增长阶段转向高质量发展阶段。随着国土空间总体规划“三区三线”管控力度的加大，新增建设用地逐渐减少，城市空间的拓展方式由“增量型”扩张转向“增存并举、存量优先”。一方面，珠江三角洲地区在城镇化进程中积累了大量破碎零散、历史遗留问题较多的存量用地；另一方面，城市产业新增空间非常有限。在土地资源供需矛盾日益凸显的背景下，大量低效产业空间亟须进行转型升级。

近年来，在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，合理配置国土空间资源，提升空间治理水平，成为重要的理论和实践命题。针对国土空间治理语境下低效产业空间的再开发，现有文献围绕产权制度、空间供给、用地政策等多个维度进行了丰富的讨论，研究内容主要关注以下三个方面。一是关注产权视角下土地产权的重构与调配对低效用地转型升级的促进作用。例如，林坚等从空间开发权视角审视国土空间治理的运行逻辑；顾岳汶、陆晓蔚等基于低效工业用地转型升级困难的根源，优化工业用地转型的模式；徐瑾、邓堪强等针对存量土地产权的分散化特征，提出开发权整合与利益共享的观点。二是探究产业空间供给与治理。例如，刘芳等借助新制度经济学理论，提出低效产业空间拓展制度突破的关键要点；陈丹阳等基于创新经济对产业空间的需求，提出载体空间供给的多元模式。三是关注工业用地政策的演进逻辑。例如，潘晓栋、曾鹏等通过分析存量工业用地政策的演进与时空变化，证实政策机制在空间变化中的作用。

同时，一些城市着眼于工业用地全生命周期，从实践角度探究低效用地盘活的治理路径。例如，胡双梅等从“调查认定—企业整改—土地处置—低效用地再开发”的全过程，研究成都市工业用地的治理路径。黄卓、陈珊珊、曹琳等分别对湘潭市的存量用地、内江市的低效产业用地再开发、烟台市的工业用地更新进行研究与开展实践。上海市强调精细化城市更新与功能复合，通过土地全生命周期管理监控产业用地指标，有序推进低效产业空间盘活。深圳市推动传统工业用地转为新型产业用地，将低效用地再开发作为城市土地整备的重要方向之一，创新地推动低效产业用地转型升级。广州市在转变超大城市发展方式方面走在全国前列，自2009年以来出台多项“三旧”改造政策，有序推进城市更新，为提升存量用地使用效率、促进土地集约节约利用提供了空间治理手段。随着2023年《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）政策的出台，广州市以“城中村”和工业用地为重点，积极探索低效空间再开发的“广州路径”。

综合已有研究与实践探索，目前学术界对低效产业空间再开发的探讨集中在产权处置、空间模式、政策创新和路径方法探索等方面。随着我国国土空间治理体系的不断深化，治理方式逐步呈现“全域、全要素、全覆盖”“全生命周期”“系统性”的改革趋势。本文引入国土空间治理视角，以广州市番禺区为例，探索低效产业空间在治理目标、治理对象、治理方式和治理工具方面的转型要求，提出构建适应产业用地全生命周期的“综合评价—规划管控—政策指引—实施监管”的系统化治理体系，为其他同类型地区的低效产业空间再开发提供参考。

1.1  产业空间发展历程

番禺区是广州市中南部的市辖区，地处珠江三角洲地理中心，自古以来是广州市的制造业强区。改革开放以来，番禺区的产业发展历程大致分为三个阶段，即村镇轻工业发展的产业起步期、产业集聚和集群发展的城镇化加速期以及新旧动能转换的产业转型升级期。其产业空间建设模式由“见缝插针”的零散布局模式，发展为不断扩大的增量建设模式，再转变为二次开发的存量建设模式（图1）。

图1  广州市番禺区产业空间布局演变图

Fig.1 Evolution map of industrial spatial layout in Panyu district of Guangzhou city

资料来源：笔者自绘

第一阶段是村镇轻工业发展的产业起步期。番禺区抓住香港地区劳动密集型产业向珠江三角洲地区转移的契机，积极发展电气机械、通用设备、电子设备、皮革毛皮等制造业，使工业逐步取代农业，成为经济发展的支柱产业。其推行的“三来一补”的独特发展模式，使得番禺区成为珠江三角洲地区乃至全国范围内较早实现工业化的地区之一。2000年，番禺区150个工业园区大多以村为主体，村、厂混杂布局。

第二阶段是产业集聚和集群发展的城镇化加速期。随着撤市设区的实施，番禺区的汽车制造、电气机械等资金密集型、技术密集型产业逐步成为区域内的支柱产业，广汽番禺汽车城科技制造产业园区建成。园区引导产业进园集聚，逐渐形成一批专业化的产业集群，同时依托广州市级功能外溢，带动番禺区内广州大学城、广州南站等市级功能板块开发建设。 

第三阶段是新旧动能转换的产业转型升级期。番禺区推进现代产业体系建设，打造广州国际科技创新城、番禺汽车城和长隆万博商务区等多类产业发展平台。然而，现阶段的番禺区面临传统产业转型升级迟缓、科技成果转化率较低等问题。土地资源供给趋紧、用地零散细碎、空间利用效率和品质低下等现状，限制了番禺区推动产业高质量发展的步伐。

1.2  产业空间发展问题与再开发困境

1.2.1 利用模式低效，转型升级迫切

一是用地产出低，经济效益较弱。虽然是制造业强区，但番禺区的产业用地利用效率整体偏低。根据番禺区近年来工业用地纳税情况统计，企业年平均纳税额为47.35亿元，地均纳税强度为700元/米2，且仅23%的企业达到番禺区政府对企业招商引资年纳税强度的标准要求（1100元/米²），约55%的企业全口径纳税强度低于300元/米²，整体纳税强度较低。以工业用地为例，番禺区占工业用地近一半的村级工业园，对全区工业产值贡献仅为19%。

二是开发强度偏低，集约利用不足。现状各类产业用地平均毛容积率约为0.96，其中，商业用地毛容积率为1.16，工业、仓储用地毛容积率为0.83，与《广州市提高工业用地利用效率实施办法》要求的工业用地容积率一般控制在1.2~5.0还存在较大差距。

三是权属碎片化，成片开发受阻。“三来一补”的产业发展模式，催生了以村集体土地“租赁”为核心的土地开发模式。番禺区现有集体权属的产业用地占比45%以上，空间上呈现旧村与低效产业用地犬牙交错、杂糅分布的特征。在权属碎片化和利益主体的掣肘下，政府对存量空间进行成片再开发的难度较大，土地利用模式转换困难（图2）。以往以城市更新为主的低效用地再开发模式，难以统筹碎片化的用地；此外，该模式下的地产导向明显，更新改造后的功能以居住、商业等为主，难以对实体经济形成足够支撑，产业导入情况特别是战略性新兴产业导入情况不容乐观。近年来，由政府主导的统筹做地模式尚处于零星分布状态，有的连片规划缺少连片整理，实施时仍以地块权属线为基本单位，导致连片空间整备缺位，难以支撑大型公共服务设施、重点产业项目落地。成片实施效果总体不佳，低效用地再开发的路径有待创新。

图2  番禺区现状产业用地分布图

Fig.2   Distribution map of industrial land in Panyu district

资料来源：笔者自绘

1.2.2 资源配置低效，供需关系失衡

面对日趋旺盛的产业空间需求，番禺区的产业用地空间供给总量不足，空间形式碎片化，资源配置使用低效，产业规模扩张受制于供需失衡，难以支持高端制造业转型升级。以工业用地为例，2017—2021年，番禺区出让的工业用地面积从986367m²下降至367467m²，工业用地供应规模大幅下降。而同期出让宗数从9宗增至13宗，平均每宗地块用地面积由109593m²下降到28267m²，工业用地供应已转向“小型化、碎片化”，较大规模的连片工业用地正在减少。以村镇工业园为主的产业用地，平均每宗地块面积为72000m²，空间分布小而散，碎片化的村级平台制约了产业梯队的培育，头部企业所需的集中连片产业空间供给无法保障。

1.2.3 工作机制不畅，缺乏统一标准

由于产业用地权属复杂，用地效益评价工作涉及众多部门，未形成统一、可操作的低效产业用地认定标准。例如，工业行业主管部门将固定资产投资额、产值、税收贡献等指标作为是否低效的考核标准和项目履约监管的情况；自然资源主管部门将建筑密度、容积率等与土地开发强度相关的指标作为是否低效的评价依据，土地管理与利用的全生命周期未完全打通；土地储备机构仅关注待收储土地的用地情况，并将出让土地价格等作为用地评价认定的标准，局限于“亩均论英雄”。另外，由于土地储备机构的事权与土储业务之间存在不匹配性，运行机制存在制约，地方低效用地和历史遗留用地底数不清晰，基础数据库不互通，不同政策路径下的数据共享不畅，部门协调不顺，因此难以制定全面、客观的认定标准。

1.2.4 政策整合不足，体系有待优化

珠江三角洲地区在推动“三旧”改造和城市更新方面积累了大量的政策经验。现有存量土地盘活政策类型包括传统政府土地收储、国有土地上房屋征收、农村集体所有土地征收、村镇工业集聚区改造提升、城市更新、做地等，数量庞大而冗杂，内容繁复且有重叠，政策体系细碎，缺乏梳理与整合。在面对用地权属复杂情况处理、利益分配管理、存量土地储改结合路径、土地出让融资等问题时，具体实施路径不明确，规划引领实施的作用难以实现，亟须结合现实需求，整合形成清晰化、适配化的政策工具箱。

面向高质量发展要求，本文引入国土空间治理理念，探讨低效产业空间治理的转型思考，构建低效产业空间治理的思路框架，迈向全域化、协同化、标准化与动态化，从而提升产业空间的综合价值。 

2.1  低效产业空间治理趋势研判

2.1.1 治理目标的价值提升：从经济增长转向综合效益

由单一地追求产业发展、促经济增长，转向以实现产业空间价值多维提升为目标，将产业空间治理从“以地谋发展”的功利逻辑，升级为“以地育功能”的人本逻辑，推动经济质量、生态品质、社会文化等协同发展。不仅关注亩均税收、产值等传统指标，还要强调产业升级与创新贡献、环境整合优化等，落实低效产业用地所在区域不同导向的发展目标，明确低效产业空间治理规模，分类、分片区有序推进，由产业土地资源配置走向产业空间资产运营，实现“产业升级、空间增值、运营增效”。

2.1.2 治理对象的空间拓展：从局部谋划转向全域要素

由单一项目的局部谋划，转向全域要素整体布局的规划引导。立足城市发展战略，聚焦全域空间、多类型资源，围绕功能片区、产业平台、轨道站点周边片区等重点发展区域，针对土地破碎零散、规划协同难度大等问题，统筹城市更新用地、村镇工业集聚区、存量国有工业用地、村级经济发展留用地等各类可利用空间资源，以“盘活空间、提质增效、集中连片”为原则，以需定供，通过布局以产业为主导的成片连片土地整备利益统筹项目，加快重点产业片区的转型升级，有序推进低效产业空间再开发。

2.1.3 治理工具的多元融合：从单项政策转向协同发力

由单项政策的实施转向多元政策协同发力。面对政府以盘活存量资产、创造资本流动性来减轻财政压力的需求，融合并集成行业部门的各类政策，是实现资产优化配置的关键工具。综合运用、协同实施国土资源整治、土地储备、城市更新、混合利用、减量化[15]等各类政策，建立低效用地再开发与国土空间综合整治相结合的发展模式。

2.1.4 治理方式的精细设计：从经验决策转向标准引领

由地方“一刀切”的自由裁量式经验判断，转向建立标准体系与识别规则。近年来，各地政府部门多层次开展低效用地开发利用的探索。为扭转低效用地开发利用缺乏明确、统一认定标准的局面，政府部门立足地区资源禀赋、产业基础、环境约束条件，一方面整合自然资源、土地管理、工信和税务等不同部门的数据，制定精准的识别规则；另一方面从总体规模、空间分布、结构类型、提升潜力和权属等方面开展低效用地摸底调查，建立各级政府共享、统一的数据底数，协同制定低效空间识别标准。同时，利用数字技术手段建立数据库，加强产业用地智能化与数字化管理，为跨部门协同治理提供“共同语言”，推动低效产业空间从粗放式管理向精细化管理转变。

2.2  低效产业空间治理的理论框架

国土空间治理是以实现国土空间资源优化配置为核心目标，在国土空间开发、利用、保护和调配等方面实现多元协同治理的过程。国土空间的全生命周期治理是对国土空间资源要素在调查、规划、开发、整治和使用等环节的“初始界定、平衡配置、统筹调控、价值确认、价值提升与实现以及行使保障”的全流程治理。国土空间治理的系统性体现在技术标准体系、规划体系框架、政策法规保障和实施监管制度的综合打造。

国土空间治理视角下的低效产业空间再开发，是以价值综合提升为治理目标，以全域、全要素为治理对象，以智慧化标准设计为治理方式，以国土空间综合整治的融合性政策为治理工具的产业空间全生命周期治理过程。低效产业空间再开发依托国土空间规划治理体系，通过全域覆盖的规划指引完善空间管控体系，通过政策法规的融合运用实现综合协同治理，通过标准建立、动态监管的综合运用实现精细落地的实施要求，从而实现“调查评价—规划引领—再开发利用—实施监管—体检评估—反馈调整”的全流程闭环治理（图3）。

图3  低效产业空间治理总体思路图

Fig.3  Overall strategy for low efficiency industrial space governance

资料来源：笔者自绘

以广州市番禺区为例，本文基于地区产业空间发展面临的问题与困境，从国土空间治理的视角出发，以提升综合效益为目标导向，运用规划管控、政策指引和实施监督等治理手段，将价值思维、全域视角、协同思维与闭环思维贯穿空间治理全过程，作为盘活低效产业空间的实践经验。

3.1  目标导向，评估空间综合效益

3.1.1 落实产业发展目标

为实现产业发展新旧动能加快转换，在区级国土空间总体规划的指引下，番禺区编制了《番禺区产业规划（2022—2035年）》（图4）。立足三次产业发展的基础条件和优势领域，统筹实施“1+4+X”产业发展战略，打造优质产业集群，实现产业升级反哺品质提升。为优化空间资源配置，番禺区提出发展十大重点产业平台，涉及规划用地面积约240km²。

图4  番禺区产业发展结构与重点平台布局图

Fig.4    Industrial development structure and key platform layout of Panyu district

注：番山ABP总部园区现状由番山智库、番山创业中心、番山总部E谷等三处园区组成，三处园区分散分布于不同位置。番山创业中心、番禺总部E谷分别位于广州天安番禺节能科技园、番禺上市企业工业扩产（石碁）产业园范围内。本图以番山智库所在位置代表“18.番山ABP总部园区”。

资料来源：笔者自绘

低效产业空间再开发应回归空间价值的多维提升，将严守空间安全底线、优化城市空间结构、推动产业转型升级、提升城市服务能级、引导轨道站点带动和促进土地高效利用等作为目标导向。低效产业空间再开发除考虑产业用地外，还应统筹考虑产业周边的居住、公共服务设施和交通运输等各类用地，突出产业空间的环境品质、设施配套、服务能力、经济产出、安全环保和发展导向的综合效益，分类有序推进，强化高品质产业空间供给，引导土地资源的精准、高效利用。

3.1.2 开展多维科学评估

基于综合价值提升的发展目标，存量产业空间挖潜的关注对象逐步从批而未用的闲置建设用地，扩展到利用不充分的低效建设用地，综合关注集约开发与综合效益产出，更加精细、彻底地盘活产业空间开发潜力（图5）。

图5  番禺区低效产业空间潜力资源分布图

Fig.5   Distribution map of potential resources in low-efficiency industrial spaces in Panyu District

资料来源：笔者自绘

为实现从单一经济增长，转向社会、生态与文化等多维目标，突出产业发展导向、经济产出和安全环保等方面，本文对产业空间的使用情况进行现状使用综合效益评价，构建“效益表征—测算指标”的二级评价指标体系（表1）。综合考量建设强度管控、规划功能定位、区位条件，以及整治难易程度、空间管控要求等方面，量化分析地块的开发潜力（表2）。

表1  低效产业用地综合效益评价指标表

Tab.1 Table of comprehensive benefit evaluation indicators for inefficient industrial land

资料来源：笔者自绘

表2 低效产业用地开发潜力评价指标表

Tab.2 Evaluation index table for development potential of inefficient industrial land

资料来源：笔者自绘

3.2  规划引领，编制全域专项规划

3.2.1 规划传导，分级管控

广州市构建了“总体规划—专项规划—详细规划—年度实施计划”的低效用地再开发专项规划传导体系。番禺区落实市级专项规划传导要点，同步编制区级专项规划，形成“（区统筹）片区指引—单元规划—项目方案”三层级全域空间统筹和传导体系（图6）：精准识别并整合全域各类低效用地，评估用地再开发潜力；基于城市发展目标和产业发展需求，提出低效产业空间分区指引、分类策略和分步安排；聚焦重点平台和重点功能区识别重点再开发单元，在详细层面形成引导性内容和强制性内容；编制年度实施计划制定项目库，动态调整，在实施层面对产业项目落地建设形成更加精细化的管控，有序推动再开发项目改造实施（图7）。

图6  区级低效用地再开发专项规划传导体系图

Fig.6  Transmission system diagram of special plan for redevelopment of inefficient land at the district level

资料来源：笔者自绘

图7  番禺区低效产业空间再开发规划技术路线图

Fig.7  Technical roadmap for the redevelopment plan of inefficient industrial space in Panyu district

资料来源：笔者自绘

3.2.2 全局统筹，分区引导

依据土地空间资源现状特征，将番禺区全区划分为高度建成地区、城乡交界地区和生态管控地区（图8）。高度建成地区以“改造+实物储备”为路径，通过土地整理、产权归集支撑连片更新，建立连片更新综合开发模式，最终形成产业空间高价值门户地区，促进存量更新，释放土地价值，带来土地出让收入。城乡交界地区以“改造（整治）+实物储备”为路径，通过土地整治、空间腾挪，优化空间格局，建立增存联动综合开发模式，支撑重大城市基础设施落地，形成高能级的大平台。生态管控地区以“整治+流量储备”为路径，通过用地整合、指标腾挪产生土地“流量”，建立城乡融合的利益分配模式，形成指标流量、生态农业空间，促进用地集约节约利用。

图8  番禺区三类片区分布图

Fig.8  Distribution map of three types of areas in Panyu district

资料来源：笔者自绘

3.2.3 成片整备，综合开发

为避免“点状改造、整体低效”的开发模式，根据区级低效用地再开发专项规划划定的 “片区指引—单元规划—项目方案”各层级空间，具体划定全域土地成片整备范围，整合拓展低效村镇工业集聚区、旧厂房、留用地等各类低效产业空间，优化整治方式，提出不同层级的成片土地整备重点，促进产业空间成片连片开发。

“片区统筹”保障战略规划意图落地，聚焦全区重点产业平台，划定连片待整备区域，促进范围内整备潜力资源集中成片，并以此为基础划定开发单元，作为未来政府工作的重要抓手（表3）。以“单元划分”实现空间资源配置整体优化，整合并统筹多类型低效产业资源，围绕土地整备资源集中、要素配置集中地区组织整备单元，拟定合理的主导整备方式，将低效产业资源集中连片区域划分为四类不同主导整备方式单元，探索实现单元内产业用地整合归宗，单元内集中配套公共服务设施，系统提升产城融合水平（表4）。根据实施需求划定“再开发项目”实施范围，精细化匹配空间资源，规整项目实施边界，组织开发利用布局规划，保障功能完整，促进连片整合，推进重点项目分期实施（图9）。

表3  重点整备片区类型表

Tab.3   Table of key preparation area types

资料来源：笔者自绘

表4  四类整备单元整备策略表

Tab.4  Maintenance strategy table for four types of maintenance unit

资料来源：笔者自绘

图9 “片区指引—单元规划—项目方案”成片整备示意图

Fig.9 Schematic diagram of "area-unit-project" comprehensive preparation

资料来源：笔者自绘

3.3  瞄准需求，配置多元政策工具

3.3.1 探索组合式再开发模式

面向不同类型的低效产业空间，以实施为导向，明确开发模式和实施路径，探索“政府收储、统筹做地、自主改造”等模式组合实施，推动产业结构转型升级。国有低效工业用地的原土地权利人可申请由政府收回整宗土地，涉及多个土地权属人、有集中连片规划需求、符合规划工业用地规模底线要求的片区，鼓励整合低效村镇工业集聚区旧厂房、留用地和周边土地，以整备为抓手，统筹做地，打造成片产业园区，为引入头部企业提供产业用地。集体低效工业用地权属人可采用自主改造或引入企业运营的模式，进行拆除新建“工改工”“工改新”，或实施微改造盘活，完善公共建筑配套设施，实现旧园区、旧厂房自主改造再利用。专业批发市场类产业空间可采取局部改、扩建转型升级，通过整治提升转型为其他服务业，或逐步引导向其他区域搬迁疏解。低效商业综合体等可以通过拆除新建、拆整结合的方式统筹做地，或通过整治提升自主改造的方式推进用地再开发，提高空间利用效率。

3.3.2 创新产业空间供给方式

基于不同产业的差异化发展需求，对潜力空间进行整合挖掘和精准投放，提出差异化的用地空间保障策略，提升产业与空间载体的资源适配性，真正实现从“项目等空间”到“空间等项目”的转变。

引入弹性用地，推动土地混合开发利用。参考新加坡等地的政策，针对新经济和新产业的发展需要，鼓励少量具有良好区位条件和成熟外部环境的地块，引入高附加值产业，进行城市混合土地利用。探索将“白地”作为灵活用地，并明确“白地”负面清单，禁止将二类、三类工业用地，物流用地，以及其他具有邻避效应、会产生污染或影响周边环境的用地纳入“白地”。

探索由“标准地”到“标准房”的“产业保障房”供应模式。推行工业用地“标准地”供应，预先设定固定资产投资强度、亩均税收、容积率等控制指标，实现“交地即开工”。鼓励“工业上楼”，注重地上、地下空间综合利用，提供“标准房”供应模式。参考“标准地”指标，以“标准房”模式建设只租不售的“产业保障房”。公开出让工业用地用于建设高标准厂房和工业大厦，并配建建筑面积10%及以上产业保障房的，土地竞得方在按要求建设完成并无偿移交“产业保障房”后，剩余的高标准厂房和工业大厦可全部分割转让。 

3.3.3 开展全域土地综合整治

番禺区作为全域土地综合整治试点，积极推动低效建设用地整治，探索区级更高效的低效用地整治盘活路径。以已批准的全域土地综合整治方案为依据，对位于生态廊道内的村镇工业集聚区、村级工业园进行空间腾挪，鼓励村集体将用途不合理的低效用地进行耕地复垦和生态修复，并对城镇开发边界进行局部优化，完善用地结构与布局。同时，建立低效产业空间腾退奖励机制，按照拆旧地块同等面积的标准，奖励在同一村域内开展乡村振兴的建设项目，并收购由低效产业用地腾退、整理、复垦产生的土地指标（图10）；同时，通过设立专项政策资金，政府对被腾退减量的相关主体进行补偿，保障减量化的顺利实施。

图10  番禺区某村级工业园腾退复绿实施路径示意图

Fig.10 Schematic diagram of the implementation path for the relocation and ecological restoration of a village level industrial park in Panyu district

资料来源：笔者自绘

3.4  智慧管理，加强全流程实施监督

3.4.1 创新部门联动工作机制

番禺区以试点项目实施为抓手，建立部门横向协同、纵向联动的工作机制，探索“项目试点与政策创新”双轮驱动模式。纵向上，以“项目清单+定制政策+实施方案”的方式协同市级工作，筛选近期可实施并可见成效的示范性项目，开展实施方案研究，为重点产业发展提供空间保障。横向上，建立由规划和自然资源部门牵头，发展改革、科技工业商务和信息化、住房城乡建设、城市更新、城市管理和综合执法、财政和镇街等部门联动的低效产业空间再开发工作区级指挥部。规划和自然资源部门以实施方案编制与审批、低效产业用地腾退等为工作重点；住房城乡建设、城市更新部门和镇街以低效资产盘活利用等为重点；发展改革、科技工业商务和信息化、财政、城市管理和综合执法等部门以产业导入与招商、项目监管为工作重点，保障全区“一盘棋”推进。 

3.4.2数智化手段驱动标准引领

以国土资源智慧“一张图”平台为基础，形成区级低效产业用地大数据应用管理平台，并纳入广州市级低效用地信息平台，通过标准化的计算流程，帮助低效产业空间精准识别、自动评价和智慧化治理（图11）。以低效产业空间再开发项目的可实施性和实施质量为导向，实行项目再开发前、再开发实施和再开发项目审批后的全生命周期管理。在项目再开发前，全面盘整全区存量产业用地信息，建立统一、规范的低效用地评估规则，形成“一地一档”的空间数据资源库，并从产业、开发主体、选址三个方面设置产业项目准入门槛，形成低效产业空间年度再开发计划。在再开发实施阶段，统筹低效产业用地改造试点项目，自动关联现有政策、规划、导则，并精准制定低效产业空间提升改造策略，形成“一地一策”，辅助低效产业用地再开发方案决策审批，并生成适配不同产业类型的监管协议，形成智慧化监管。在再开发项目审批后的管理阶段，跟踪低效空间提升改造进度，实施再开发成效体检评估。将评估结果反馈至再开发前端环节，作为试点项目动态调整和相关政策实施的依据，及时校正低效用地再开发的各流程，将低效产业空间治理逻辑从线性逻辑转为闭环逻辑，实现资源配置的最优化。

图11  数智化手段全流程标准化管理示意图

Fig.11 Schematic diagram of full-process standardized management using digital and intelligent means

资料来源：笔者自绘

为解决产业空间发展低效的问题，本文从国土空间治理视角，思考低效产业空间在治理目标、治理对象、治理方式和治理工具等方面的转型升级，构建低效产业空间再开发“综合评估—规划管控—政策指引—实施监管”的理论框架，并以珠江三角洲地区区级城市为例，探讨低效产业空间再开发策略。从产业用地开发全生命周期出发，以提升产业价值为目标导向，评估产业空间的综合效益。在规划管控层面，整合全域要素，提出分级传导管控要求；在政策层面，探索组合式再开发模式、多元化空间供给、全域土地综合整治的政策工具协同发力；从工作机制、数智化管理等方面提出精细化、标准化的管理思路。本文为国土空间治理视角下低效产业空间再开发提供了思路与方法，为其他类似地区的低效产业用地再开发提供了科学参考，助力产业发展提速增效。