主体功能区是我国国土空间规划体系中的重要概念，旨在根据各地的资源禀赋、现状基础和未来开发保护潜力等因素，确定不同地域单元的功能定位，从而引导人口、经济和资源环境协调发展。它既是各类空间战略融合的纽带，也是空间治理的基础底盘，兼顾战略性、基础性、约束性三重属性。从“十一五”规划（2006）、“十二五”规划（2011）、“十三五”规划（2016）到“十四五”规划（2021），主体功能区的地位和作用逐渐凸显和深化，已成为我国空间治理的重要手段。与之相关的重要政策文件数不胜数，如《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）、《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号）、《中共中央 国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）、《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）等。此外，自2006年起，国家层面多次重大会议也对主体功能区的相关工作作出部署（图1）。主体功能区是新型的政策空间，它改变了传统的区域经济发展结构，形成新的“地理空间+职能空间+政策空间”复合体，赋予不同区域在经济价值与生态价值方面的多样化选择与分工，在我国空间治理现代化中占有重要地位。其意义在于引导各地根据自身的区域特征和资源禀赋条件进行合理分工，形成优势互补、高质量发展的区域发展格局。

图1  主体功能区相关政策整理

Fig.1  Compilation of policies on the major function zones

资料来源：笔者根据相关资料整理

主体功能区战略研究的相关文献，受宏观背景和政策文件的影响较为明显，且存在一定的滞后性（图2）。2006年，在主体功能区的概念提出之后，学界开始发表相关研究文献，文献数量在2008年、2011年、2020年前后出现明显增长。2010年以前，研究内容聚焦财政政策、指标体系和功能定位等方面；2010—2019年，研究内容聚焦生态预算、区域经济、区划、区域发展和县域等方面；2019年至今，研究内容逐渐转向生态文明、国土空间、地域功能和政策协同等方面。

图2  中国知网关于主体功能区战略的有效文献年度发文量

Fig.2  Annual number of valid CNKI publications  (articles) of the major function  zones

资料来源：笔者自绘

主体功能区战略的空间实践可以划分为2010年以前、2010—2019年、2019年至今三个时间段。2010年以前，主体功能区战略的空间实践处于前期探索阶段，诸多专家、学者分别从地理学、经济学、区域战略和规划体系等视角提出不同见解。2010—2019年，主体功能区战略处于初步实践阶段，省级层面分别颁布各自的主体功能区方案，各县、市采用多种路径尝试落实主体功能区战略。2019年至今是主体功能区融入国土空间规划体系的实践阶段。例如，浙江省形成“5+2（X）”的主体功能区体系；天津市建立三级主体功能分区体系；南宁市构建评价指标体系，以乡镇（街道）为单位，评价主体功能水平，细化两级六类主体功能区；武汉市构建“功能区片—功能单元”两级框架，形成全域功能区片“一张图”；丽水市分级划设小流域空间单元，进而划设“两山功能片区”，形成“两山功能片区—功能单元—项目区块—地块”的实施管控体系。

从当前的规划实践看，主体功能区大体可以分为两种类型。一种是聚焦行政单元主体属性，按照县、乡镇（街道）行政边界来确定主体功能类型，强调对行政单元主体的绩效考核；另一种是聚焦空间边界，强调规划分区在省、市、县、乡镇（街道）国土空间规划中的垂直传导。

2.1  建立复合的空间治理体系，促进国家和地方形成良性互动

在现有的“国家—省—市—县—镇”五级空间治理体系中，相邻的上、下级存在明显的传导关系，但跨越层级的要素传导和空间治理手段不足。“省—市—县—镇”的传导链条长。例如，市由省管、县由市管、镇由县管，在建设用地规模分配等方面，省级规划优先保障省会城市，市级规划优先保障市区，县级规划优先保障县城。在快速城市化阶段，这种传导方式有利于强化中心城市，但在城镇化发展后期，其统筹效率有所降低，需要制定更为精细的资源要素配置方法。主体功能区完善从国家到县、市的空间政策体系和资源要素配置方法，从而加强国家对县级单元的引导。同时，坚持事权集中与适度分权相结合，实现自上而下的约束性与自下而上的灵活性的动态平衡，从而促进国家和地方形成良性互动，完善从国家到地方的复合空间治理体系建设（图3）。

图3  资源要素配置从五级垂直配置到五级复合配置示意图

Fig.3 Schematic shift from five-level vertical to five-level composite resource allocation

资料来源：笔者自绘

2.2  协调开发与保护的关系，引导地方形成差异化的发展方向

主体功能区明确拥有不同资源禀赋的地域空间单元的主体功能类型，并配套相应的政策机制，对县级行政单元的发展方向作出引导。一方面，围绕城镇建设、农业发展和生态保护等发展目标，构建差别化的绩效考核体系，引导不同地域空间单元发挥比较优势，形成差异化发展。对城市化地区的地方政府，侧重经济增长和科技创新方面的考核；对农产品主产区的地方政府，侧重农业现代化和城乡融合发展方面的考核；对重点生态功能区，侧重生态保护和绿色产品供给方面的考核。另一方面，构建主体功能区资源环境承载力监管机制，科学评价国土空间资源环境承载力，建立不同功能区的监测预警机制。

2.3  协调府际横向关系，推动区域协同发展

地方政府作为独立的主体，与其周边地区形成竞争与协作关系。主体功能区明确地方辖区的主体功能类型，引导不同行政主体之间的横向合作。例如，将同属于燕山—太行山区的县级行政区划入重点生态功能区，引导相邻县域加强生态保护与修复方面的合作，并通过生态补偿机制、财政转移支付政策等，减少区域间的发展落差。又如，将永定河上游国土空间生态适宜性较高、生态保护修复任务较重的县级行政区划入重点生态功能区，同时将下游国土空间城镇建设适宜性较高、经济发展动能较强、城镇开发建设较为密集的县级行政区划入城市化地区。可建立下游城市化地区对上游重点生态功能区的生态补偿政策，形成上下游合作共赢的局面，推动永定河流域协同发展。在都市圈协同发展的空间治理框架中，可引入主体功能区政策机制，引导耕地复垦、生态修复与城镇建设等资源配置在都市圈内部横向流动。与自上而下、无差别的空间政策相比，差异化的空间政策更有利于发挥地方政府的比较优势，减少相邻行政单元间的竞争，引导地方政府发挥各自的资源禀赋优势，实现合作大于竞争（图4）。

图4  差异化的空间政策带来差异化的竞合关系

Fig.4  Competitive and cooperative relationships generated by differential spatial policies

资料来源：笔者自绘

3.1  主体功能区战略意图与建设管控之间的关系不明确

不少专家学者建议，以自然地理边界为界线，划定城镇、农业、生态空间，把自然地理边界围合范围作为制定主体功能区的政策对象。部分专家学者尝试建立规划用地、用海与主体功能区空间管控之间的耦合关系。主体功能区属于典型的空间政策分区，通过分区确定特定地域空间单元的主体功能类型，明确开发保护方向，而建设管控则通过规划分区，引导城乡建设用地活动。这些研究没有充分认识到主体功能区作为政策空间的重要意义，模糊了政策空间与建设管控之间的关系。只有以行政边界为基础划定政策区，才有明确的政策主体，即主体功能区的绩效考核对象是人或地方政府，而用途管制的对象是土地或建设空间。以自然地理边界围合的范围为政策对象，缺乏具体的实施主体，无法针对人或地方政府进行任务指标的绩效考核，这也是差异化绩效考核迟迟不能落实的原因之一。以自然地理边界取代行政单元的主体功能区政策边界，将导致省域和国家层面主体功能区调控的失效。主体功能区最大的价值在于根据地域差异，发挥比较优势，引导地方发展，原城乡规划和土地利用规划的建设管控无法替代主体功能区的宏观调控。

3.2  以主体功能区规划为导向的资源要素配置方法仍不完善

为保障主体功能区战略从规划到实施政策闭环的实现，有必要以主体功能区为基础，配置建设用地、耕地保有量和林地保有量等基础要素资源。部分专家认为，原主体功能区规划并未实现规划指标的传导，在不同类型的主体功能区中，配套政策体系并不完善，各种政策工具的组合应用差别不明显，没有体现主体功能区规划的差异化配置要求。从已经批复的省、市、县国土空间规划来看，以主体功能区规划为导向的资源要素配置方法仍不完善，如城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区之间的城镇开发边界扩展系数匹配程度不高。若重要规划指标的分配与主体功能区规划脱钩，将导致主体功能区定位与规划指标传导脱节，进而影响主体功能区战略的实施。国土空间规划要求以“双评价”为基础，结合地区发展的战略意图，建立与主体功能区战略相匹配的土地资源要素配置方法，但在已经批复的省级规划中，各省对土地资源要素配置和战略意图的传导，主要以市级单元为主，并未建立面向县级单元的配置方法，导致县级单元的主体功能定位与资源要素配置的匹配水平不高。从省到市、再到县的要素分配方式，虽然尊重了市级政府的宏观调控价值，但也导致市级政府对县级政府相关发展指标的“掠夺”，部分发展动力较强的县级单元缺乏足够的发展弹性与发展指标。

3.3  与主体功能区相适应的差异化绩效考核方式不健全

部分地区的重点生态功能区、农产品主产区的“十四五”规划指标高度相似，GDP增长率、城镇化率增长速度等指标未体现差异性。已经批复的县级国土总体规划指标体系与主体功能定位不匹配，未体现城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区之间的差异。对地方政府的考核，未体现主体功能区差异化的发展要求，且未将主体功能区战略指标的实现程度作为主要考核标准。

4.1  我国用途管制体系

在城乡建设的具体实践中，我国逐渐建立起较为完善的用途管制体系。中华人民共和国成立初期，我国土地由内务部地政司统一管理，直至1954年，城市土地和农村土地分别由城市建设部和农垦部、农业部门接管；1984年起，逐步实施建设用地规划许可证和海域使用证制度；1998年，确立了土地用途管制制度；2008—2014年，由国土部、建设部等多部门共同参与用途管制 。这之后逐渐探索建立统一的用途管制制度（图5），职责转向自然资源部，建立了由政策法规、标准规范、规划编制、实施许可、监督审查构成的用途管制体系。

图5  用途管制体系示意图

Fig.5  Schematic diagram of the land-use regulatory system

资料来源：笔者自绘

4.2  主体功能区与用途管制差异

主体功能区战略的关键是提高行政治理能力，其内涵是以辖区政府为主体，构建差异化的功能分区、指标分配、绩效考核和转移支付的行政治理闭环。主体功能区、用途管制、规划分区是行政管理、技术管制、市场配置的三个方面（图6），是相互并列的关系，无需垂直传导。从管控目标、政策手段、政策主体、政策对象、政策方式和规划传导等方面来看，主体功能分区和用途管制分区存在显著差异（表1）。

图6  行政治理、技术管制和市场配置的关系示意图

Fig.6 Schematic relationship among administrative governance, technical regulation, and market allocation

资料来源：笔者自绘

表1  主体功能分区和用途管制分区的差异分析

Tab.1 Comparative analysis of the major function zones and land-use regulation zones

资料来源：笔者根据相关资料整理

县域治理是国家治理体系中的重要一环，县级政府具备较强的自主决策能力，可以统筹安排各类资源要素的使用，对一方经济发展负责，可针对发展目标，制定并施行具体的行动策略，可实现发展目标与空间治理策略的匹配，便于进行绩效考核。与市级行政区相比，县级行政区更能直接落实国家宏观土地政策，市级行政区的直接管控对象主要为市辖区，空间管控重点主要为中心城区，从规划传导上看，市级行政区侧重指标分配，具体由县级单元进行落实。因此，负责执行国家土地政策的主要主体并非市级行政区，而是县级行政区。与乡镇（街道）行政区相比，县级行政区绩效考核更能实现政策目标和政策手段的匹配。乡镇（街道）行政区的职责主要是落实上级布置的任务。由于资源要素配置能力有限，众多部门均为县级派出机构，难以发挥乡镇（街道）政府的能动性，不利于构建从规划到实施的政策闭环，以及实现政策目标和政策手段的匹配。

6.1  分层、分类建立一致性的政策体系框架

主体功能区政策的实现与否，关键在于如何实现目标、政策、指标和评估的高度统一。首先，通过规划确定地域单元的主体功能分区类型；其次，围绕主体功能定位，建立差异化的空间政策，形成以土地政策为主、其他政策配合的差异化政策矩阵；最后，建立与规划政策相匹配的规模指标分配和年度指标配置，形成差异化的要素配置，并开展与规划目标、政策和指标相匹配的差异化绩效考核（图7）。

图7  目标、政策、指标、考核相一致的政策框架

Fig.7 Policy framework aligning objectives, policies, indicators, and performance evaluation

资料来源：笔者自绘

强调分层，明晰各级地域单元的政策作用主体。国家级主体功能区，主要作用于县级单元，通过确定国家级城镇、农业、生态单元和特殊政策名录，形成国家层面的精细化政策清单，作用主体是国家级主体功能区的县级人民政府。省级主体功能区，主要作用于县级单元和部分重点乡镇（街道）单元，通过确定省级城镇、农业、生态单元和特殊政策名录，形成省级政策清单，作用主体是全省全部县级人民政府。市级主体功能区，主要作用于乡镇（街道）单元，通过细分国家、省级国土空间规划确定的城镇、农业、生态单元，形成市域内政策调控清单，作用主体是乡镇（街道）人民政府。

强调分类，实现不同地域单元的差异化引导。针对功能不同的地域单元，制定差异化的专项政策。结合国土空间总体规划，专项政策主要集中在生态补偿制度、城乡建设用地增减挂钩、耕地保护、碳排放与交易、地下水超采、区域协同发展等领域。

6.2  搭建以县级单元为基础平台的“3+N”政策体系

以县级行政单元为基础平台的主体功能区是自然资源要素配置的重要平台，是土地资源要素流动和交易的重要载体（图8）。以自然资源部门相关政策为主，整合其他部门政策，形成“3+N”的主体功能区政策框架，“3”即重点完善生态补偿和转移支付政策、城乡建设用地增减挂钩政策、耕地保护与粮食生产激励政策；“N”即引导其他部门制定差异化的政府投资政策、产业准入政策、人口调控政策和生态环境政策。

图8  以县级行政单元为基础的主体功能区政策平台构成示意

Fig.8 Composition of the county level  major function zones policy platform

资料来源：笔者自绘

6.2.1 创新农产品主产区政策，建立耕地保护与粮食生产的激励机制

其一，实施央地纵向一体化补贴。完善耕地保护补贴机制，由中央设定统一的政策参数、评价与考核指标，省级部门予以适当修正，以县级行政主体为作用对象，增加农产品主产区对农业现代化、城乡基本公共服务均等化、基础设施投资、农业转移人口市民化等的支持力度。

其二，在不同县级行政单元中，探索耕地保护的差异化奖励机制，如重点生态功能区提高耕地保护的生态补偿激励力度，农产品主产区加大对粮食生产的补偿激励，城市化地区可探索“普惠性补偿+绩效性激励”。

其三，探索试点建立耕地碳汇体系。优先在国家农产品主产区搭建碳交易平台，引导钢铁、水泥、化工、有色金属等碳排放超标企业优先向农产品主产区购买耕地碳汇指标。

其四，建立完善的绩效考评制度和资金监管体系。对农产品主产区的农业现代化、粮食产量、农作物产量等予以评价，结合耕地保护责任落实、土地卫片执法检查等，将补偿资金发放与耕地保护实际成效挂钩。

6.2.2 完善重点生态功能区配套政策，建立生态补偿制度

建立复合的生态补偿制度，设立国家层面的生态修复与国土整治专项转移支付资金（图9），将全国层面具有重要生态价值功能的区域纳入国家级生态转移支付名单，对纳入名录的生态功能区实施转移支付。完善生态补偿层级，由国家对全国重点生态功能县，各省对省级重点生态功能县，各市、县对重点生态功能乡镇（街道）进行生态补偿。建立重点生态功能区的综合评价制度，开展县级生态功能区的综合评价，合理确定补偿系数。开展横向生态补偿，与周边省域，就流域治理、大气联防联控等建立横向生态补偿制度。优化以生态修复建设项目为主的补偿制度政策（图10），加大对重点生态功能区实施生态修复项目的补偿，鼓励城市化地区通过自筹的方式实施生态修复项目。

图9  县级主体功能区差异化的转移支付体系

Fig.9 County-level differential transfer payment system for the major function  zones

资料来源：笔者自绘

图10  融入主体功能区政策后的生态补偿政策框架

Fig.10 Ecological compensation policy framework integrated with the major function zones policies

资料来源：笔者自绘

6.2.3 优化城市化地区政策，建立广泛的城乡建设用地增减挂钩政策

在省内建立城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区的城乡建设用地增减挂钩“三区联动”政策，盘活重点生态功能区和农产品主产区的闲置用地，为城市化地区解决一部分建设用地指标缺口。完善和搭建省级增减挂钩台账，建立全省统一的估价、交易平台。明确城乡建设用地增减挂钩节余指标用途，节余指标调剂资金应当全部用于支持农业生产、生态修复、生态修复和乡村振兴等。开展动态评估、调整和实施监督，以项目为重点，开展城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区的增减挂钩评估监督。

6.2.4 完善其他部门专项政策

在财政政策领域，可建立基于主体功能区规划的转移支付体系，推动区域政策精细化发展。在环境政策领域，制定差异化的环境政策，完善分区考核评价制度。在产业政策领域，引导形成差异化的产业发展路径。例如，城市化地区更注重强化科技创新型产业发展，重点生态功能区更注重生态文化旅游发展的产业政策，农产品主产区更注重农业现代化和引导农业产业链相关产业发展。

6.3  以县级单元为政策对象，实现规模指标、年度计划传导

以“双评价”为基础，结合主体功能分区方案，制订针对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”的差异化修正措施。加强农转征、退耕还林还草、植树造林等年度计划指标的优化配置，建立与主体功能区相适应的年度计划指标配置体系。针对不同的主体功能区类型，制定指标类型相同、权重不同的考核指标体系（表2）。

表2  不同主体功能区指标权重优化

Tab.2   Indicator weight optimization for different major function zones

注：+、++、+++分别表示不同主体功能区指标的权重，+表示权重较小，++表示权重中等，+++表示权重较大。

资料来源：笔者根据相关资料整理

6.4  以县级单元为政策对象，制定差异化的绩效考核机制

以县级单元为政策对象，由全国制定统一的考核方式，对国家级城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的县级人民政府进行绩效评价和考核。以县级单元为政策对象，由全省制定统一的考核方式，对省级城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区县人民政府进行绩效评价和考核。以乡镇（街道）单位为政策对象，由市、县制定统一的考核方式，对不同乡镇（街道）行政主体进行绩效考核和评价。

6.5  建立常态化的主体功能区政策体系评估机制

由全国组织对全国农产品主产区、国家级重点生态功能区、国家级城市化地区的相关评估，由各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团组织对省级主体功能区的相关评估。与国民经济和社会发展五年规划同步，结合县级行政主体的意愿，适时修改主体功能区的定位及其相应的规划指标体系。

县级行政单元自古以来是国家治理体系的重要环节，本文关注县级行政区这一空间单元与国家主体功能区战略政策体系的高度匹配性，从政策、学术和实践等方面分析主体功能区相关演变历程，重新认识其战略价值，总结其融入国土空间规划体系后仍然存在的主要问题，比较主体功能区政策和用途管制体系的差异，最终提出以县级行政单元为重点，构建省级主体功能区政策体系的相关思路，以期为推进主体功能区战略的实施落地作出微薄贡献。诚然，各县级行政单元由于不同地区的县情差异，会呈现不可预料的复杂性，未来仍需开展适用于不同类别县级行政单元政策的深度研究。此外，正在开展的县级国土空间总体规划实施评估关于主体功能区的落实与反馈情况，也是研究的重要支撑，有待纳入研究范畴。