在城乡国土空间统一用途管制的背景下，乡村空间治理成为国土空间治理体系的重要组成部分，村庄规划也因此受到广泛关注。自工业革命以来，发达国家或地区的村庄经历了“衰退—复兴—重构”这一漫长曲折的规划演进过程，积累了丰富的规划编制管理实践经验。例如，英国的社区规划体系经过长期发展，已形成涵盖对社区发展需求评估、规划制定和公众参与等环节的细致的管理体系；再如，爱尔兰鼓励社区居民参与规划编制过程，并通过规划委员会监督编制流程，确保规划决策能够反映社区成员的需求和期望。

我国的村庄规划工作起步较晚。随着时代发展，社会主义新农村建设、美丽乡村建设、乡村振兴等实践阶段逐步开启，乡村经历了从自发建设到初步规划，再到形成规划体系和体系逐步完善的过程。在国土空间规划背景下，村庄规划作为国土空间规划体系中城镇开发边界外的详细规划，已成为引领乡村振兴建设的行动指南。据统计，2022年河南省、黑龙江省和湖北省分别完成8300、1027 和1711个村庄规划编制成果，村庄规划编制数量多、地方政府管理任务重。随着社会经济的不断发展，管理部门和居民对规划质量的期望越来越高，但管理人员有限，当前的管理机制难以满足村庄规划编制的精细化管理需要，这使得村庄规划仍陷于长期存在的低质量困境。此外，目前村庄规划编制管理尚无明确的法律条文规定，现行的《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）仅明确了村庄规划编制主体和主要程序，各地出台的村庄规划编制办法或条例也仅有限地规范了规划编制程序中的基础调研、村民会议、规划审批等主要环节，而对于村庄规划编制各项程序如何管、谁来管、怎样监督等问题并未作出规定。

随着国土空间规划全域全要素的覆盖以及全生命周期管理体系的建立，村庄规划作为法定的详细规划，在我国规划体系中的地位得到进一步明确，村庄规划的事权也集中在自然资源主管部门和乡镇人民政府。然而，目前村庄规划编制的管理仍然呈现“多龙治村”的局面。例如，水利部门管理管辖区内的河湖控制线，农业部门主抓农村发展项目，文物部门管理历史文化保护控制线。这种多头管理、互相掣肘的工作局面，加上缺乏完善的部门间联席机制，不可避免地导致议事效率低下和管理冲突频发。

近年来，国内学者逐渐关注村庄规划编制管理的重要性。李凯从过程化管理视角，提出提升管理人员的理念与素质、完善信息系统，以优化村庄规划编制流程。孟羲借鉴项目管理方法，对村庄规划项目的组织、工作流程等进行分析。在管理技术方面，随着地理信息系统（GIS）和互联网技术的发展，相关技术被广泛应用于村庄规划编制程序管理中。借助基层管理人员和规划师上报的规划资料，政府可以实时向公众展示辖区内各个村庄的规划编制进度，提高公众对规划的监督水平，这也有利于地方政府对规划编制情况进行审查和监督。在管理实践方面，各地积极探索村庄规划管理创新机制。例如，杭州市桐庐县面对多头编制规划系统性不足的问题，探索形成“一套体系”规划、“一张底图”整合、“一个标准”管控的新模式；山东省为解决村庄规划成本高、镇村规划衔接困难等问题，提出“镇村一体、通则管控”的规划编制模式，从镇村规划组织模式、编制内容和成果形式等方面进行创新。以上研究和实践更加注重村庄规划编制成果质量和工作流程优化等方面，对于管理体制机制优化方面的研究较为薄弱。鉴于此，本文基于Y市村庄规划监督评估工作的实践基础，深入剖析村庄规划编制管理方面存在的主要问题，借鉴国际经验，结合我国国情，提出村庄规划管理机制的优化对策，从而推动村庄规划编制工作的科学化、规范化和民主化。

我国法律意义上的村庄规划管理是指对村庄规划编制、实施、修改和监督全过程进行管理，管理主体包括编制单位、村民及相关利益主体、乡镇政府及村级领导干部等。本研究主要探讨村庄规划编制环节的管理，即对村庄规划编制启动阶段、完成阶段和审批阶段的运行情况进行管理。村庄规划编制管理是村庄规划管理的首要环节，管理的效果决定了后续环节能否顺利进行。

村庄规划编制是指制订村庄规划方案的环节，是对农村地区的未来发展进行系统性规划和设计的过程。这一过程需要政府、居民、第三方组织、企业和编制单位等多个主体共同参与、协作完成，通常包含“启动—完成—审批”三个阶段。村庄规划编制程序是指在三个阶段内须具体遵循的规范化流程和步骤，主要包括调研与分析、方案设计、方案审批等环节（表1）。

表1 村庄规划编制的主要程序和来源依据

Tab.1 The main procedures and source basis for the compilation of village planning

资料来源：笔者自绘

项目调查组于2024年5月—2025年1月对Y市村庄规划编制情况进行调研。其间，调研组赴各县自然资源和规划局（简称“县资规局”）召开村庄规划监督评估座谈会，参会主体包括县资规局、各镇街负责规划工作的干事、代表村村支书、所有参与村庄规划的编制单位等，了解村庄规划编制工作的开展情况及遇到的问题；同时，对县资规局、各镇街负责规划工作的干事进行半结构式访谈，获取村庄规划项目管理的基本情况。基于Y市的实践调查，发现村庄规划编制管理方面存在的主要问题包括：规划编制程序不合理、规划管理体系不完善、规划保障制度不健全。

3.1  主要短板：规划编制程序不合理

3.1.1 规划编制程序缺乏实施标准

当前，各地虽然积极探索村庄规划编制的方法，但缺乏国家层面全面的村庄规划管理政策文件，村庄规划编制程序没有形成较为固定的范式，特别是规划中各程序的工作应如何落实，尚无统一标准。从Y市调研的结果来看，存在三个主要程序的执行分歧。一是村庄规划业务培训方面，部分县资规局认为，仅需对规划系统内部人员进行培训，还有部分县资规局认为，业务培训应是编制单位的工作内容，应由编制单位向乡镇和村讲解村庄规划的相关知识及工作内容。二是村庄规划基础资料提供方面，大多数乡镇和村认为，村庄规划相关数据由县资规局负责，自身不必知道也不知道应该提供哪些基础数据，特别是对于村域卫星影像图和测绘地形图，大多数编制单位表示乡镇未提供。三是村民或村民代表会议讨论及村内公示程序，没有明确规定村民代表会议召开的细节，导致许多村提交的佐证材料没有村民代表签字，或村民代表参会人数不足10人。

3.1.2 规划编制程序与当前价值导向不符

2024年，《自然资源部 中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号，以下简称“自资部2024年第1号文件”）提出“有需求、有条件的村编制规划”，大多数没有规划需求的村应采用通则式管理形式。因此，在规划编制前期，需要增加对村庄规划进行需求性评估的程序。但Y市在开展村庄规划编制前尚未设置需求调查环节，主要由县级主管部门（农业农村局、自然资源和规划局等）指定一些重点发展村，或对村庄布局点规划中的集聚提升类和特色保护类村庄编制规划。此外，村庄规划需强调村民的主体地位，但现有规划程序仅体现公众参与规划制定和投票环节，并未将公众监督与管理纳入村庄规划编制程序。

3.1.3 程序规范性监督不足

当前，规划编制程序不利于规划监督，大多数地方制定的村庄规划编制指南提出，要将村庄规划调研问卷、调查报告、村民意见征集材料、村民会议决议材料等作为规划附件，在规划审批时提交。这种做法虽看似完整地涵盖规划编制的各个环节，但实际上容易导致相关环节的监督变成事后监督，难以及时发现并纠正规划编制过程中的问题。监督环节集中在规划审批阶段，一旦发现问题，往往需要大量的时间和资源进行调整和修改，这不仅增加了规划编制的成本，还会导致规划延误和实施困难。调研发现，已进行成果报批的部分村未充分征求村民意见，需要重新进行意见征集和方案调整，这不仅延长了规划周期，还可能引发村民不满和抵触情绪，影响规划顺利实施。

3.2  关键壁垒：规划管理体系不完善

现有的村庄规划管理体系不完善，对于村庄规划由谁来管（责任主体）、如何管（技术工具）和怎样监督等问题尚未明晰。

3.2.1 谁来管：管理权责不明晰

当前村庄规划面临典型的部门协同困境，“九龙治水”的格局一直存在。一方面是条块化管理的约束。自然资源部门侧重“三区三线”管控，农业农村部门强化项目落地和耕地保护刚性指标，生态环境部门侧重生态保护空间落地，这种垂直管理体系导致规划要素呈现碎片化特征。另一方面是属地发展诉求与管控要求的矛盾。乡镇政府主导的产业发展诉求与村级组织关注的民生设施建设需求，常与上级部门的管控要求产生价值冲突，如村庄建设用地占用永久基本农田、生态保护红线内需要规划道路。为解决这一困境，Y市各县尝试建立村庄规划委员会，使其成为各方主体协商对话的平台，并对全县村庄规划编制活动进行监管。实地调研发现，由于无专项工作经费、无实体化办公场所，大多数县缺乏系统的组织架构和专业的人员配置来统筹推进规划编制工作，并未发挥村庄规划领导小组应有的作用。村庄规划编制管理也仅限于规划任务传达、规划进度表和各类上级考核表的收发，未对村庄规划编制程序进行实质性监管。

3.2.2 如何管：技术工具箱不完善

当前开展的村庄规划量大面广，但管理人才有限，村庄规划管理面临“技术赋能失效”的矛盾，其本质在于监管工具不能满足管理实践的需求。以Y市为例，共计1282个村开展村庄规划编制，并主要集中在2023年和2024年，平均每县100余个、每镇10余个，村庄规划管理工作量大，监管能力与规模压力“倒挂”。Y市所在的S省曾试图通过省级村庄规划管理平台，对全省村庄规划编制程序进行管理，但收效甚微。主要原因是村庄规划数量过多，且每个县的管理任务压到县资规局，而监督人员对各村的情况不了解，加之缺乏规范的监督管理材料提交要求，监督管理工作较为混乱，管理平台显示的村庄规划完成进度与现实情况出入较大。

3.2.3 怎样监督：内容与方法不清晰

村庄规划编制程序的规范性监督内容模糊，监督手段薄弱。一方面，村庄规划编制程序规范性监督应涵盖的主体、涉及的环节等监督内容模糊；另一方面，行政监督和民主监督等多方协同监督网络不健全，尚未形成较为成熟的监督体系。目前，全国大部分地区主要采取“以评估促监督”的形式，对村庄规划编制情况、成果质量及实施状况等进行监督。通过设定评估任务，引入第三方独立评估机构开展评估工作，依据评估结果对不符合要求的村庄规划进行反馈，主要体现行政监督形式。对于公众监督，特别是与村庄规划切身相关的群体，对村庄规划缺乏有效的信息反馈渠道和监督权力，当规划方案与村民诉求相悖时，村民往往没有健全的意见表达渠道，这在一定程度上削弱了公众参与村庄规划的积极性。

3.3  重要制约：规划保障制度不健全

3.3.1 相关标准规范不完善

目前，国土空间规划体系尚处于完善阶段，相关标准、规范尚不完善，从全国到地方缺乏层次明晰、体系完整的村庄规划标准规范。

首先，国家层面缺少村庄规划管理的顶层设计，未明确村庄规划的范式。一方面，《城乡规划法》对村庄规划的约束内容有限，主要集中在编制主体、审批程序等方面；另一方面，为适应国家乡村振兴战略的发展要求，近年来自然资源部、农业农村部等部门发布了一批与村庄规划相关的指导性文件，如自资部2019年第35号文件、自资部2024年第1号文件等，但文件要点各有侧重、目标并不趋同，导致村庄规划编制依据碎片化，尚未在国家层面形成村庄规划的纲领性文件。

其次，省级、市级层面村庄规划编制规范的内容分工不明确，甚至出现冲突情况。以S省为例，其所辖的10个地级市中仅3个市制定了市级村庄规划编制技术要点。其中，2个市的村庄规划编制技术要点内容与省级趋同，没有基于各地的发展条件进行细化；1个市针对村庄规划底图底数、数据库提交的规范等内容，还出现市级村庄规划编制技术要点与省级标准不一致的情况。

最后，县级层面缺少能让村民和乡镇业务人员容易看懂的村庄规划手册。对于村庄规划的内容、流程、政策及要求等，县级政府仅通过业务培训会等方式进行宣传，成本高且效果不佳。

3.3.2 考核问责制度不健全

目前，Y市村庄规划编制的考核问责制度存在诸多不完善之处。一是问责机制不健全，相关法律法规和政策文件对考核问责制度的细化和落实不够，缺乏明确的考核标准和问责细则，导致考核无依据、问责难落实。由于村庄规划涉及多个部门，部门间的职责划分不明确，协同机制不完善，信息共享不足，对于规划编制中出现的问题，难以明确责任主体并进行有效的追究。二是考核指标体系不够科学合理，Y市仅以村庄规划的审批通过比例判定工作执行情况，难以全面客观地评价规划编制的运行质量和效果。

4.1 国家层面“有要求”：支撑国家规划体系改革

国土空间规划实施监督体系是国家治理体系现代化的重要组成部分，构建完整的规划监督体系，是落实党中央、国务院关于国家规划体系改革重大战略部署，保障国土空间规划体系有效实施、全面发挥作用的基础。村庄规划作为国土空间规划体系中城镇开发边界外的详细规划，是引领乡村振兴建设的行动指南。加强村庄规划编制管理，特别是构建符合国家治理要求的村庄规划管理机制，是支撑规划体系改革的重要一环。

近年来，为响应新时代全面深化改革任务的要求，国家部委发布了一系列政策文件，指导建立村庄规划编制和实施保障机制。例如，自资部2019年第35号文件指出，市、县自然资源主管部门要加强评估和监督检查，鼓励各地探索研究村民自治监督机制；自资部2024年第1号文件强调，各地要建立健全政府领导、自然资源主管部门统筹、相关部门协同、村民和集体组织全程参与的规划编制和实施保障机制。村庄规划作为国家公共政策执行的核心组成部分，目前仍处于发展与完善的探索阶段。规划编制具体程序实施办法、监督管理的内容和机制等尚未形成广泛共识。保障规划质量与实效、提升服务村庄长期发展目标效能等方面仍需进一步强化。

4.2  地方层面“有需要”：保障村庄规划质量与实效

我国幅员辽阔，村庄量大面广、分布散、涉及类型多。国土空间规划要求对所有国土空间分区、分类实施用途管制，这意味着无论是以编制村庄规划的方式，还是以通则式管理的方式实现全域国土空间用途管制，都将面临巨大的压力与挑战。首先，如何监督管理数量庞大的村庄规划并保障规划编制的质量与实效，成为亟待解决的问题。随着社会经济的不断发展，管理部门和居民对规划质量的期望逐渐提高，但管理人员有限，当前的管理机制难以满足村庄规划编制的精细化管理要求。村庄规划由乡（镇）人民政府具体组织编制，但乡镇财力有限、人才匮乏，普遍缺少专项经费支持和专业人才支撑，大范围的村庄规划编制管理较为困难。对Y市进行实地调研发现，仅2023年，平均每个县有100余个村编制规划，每个镇约有10个村编制规划。即使县自然资源主管部门和乡镇互相配合默契，由于村庄规划涉及多个程序，工作量仍然超乎想象。客观上，地方政府部门对于优化村庄规划管理机制、提高管理效率具有较大需求。

4.3  实践层面“有条件”：衔接上位规划的目标与体系

村庄规划的上级各层次国土空间总体规划及相关专项规划等已经完成审批或形成初步成果，村庄规划在实践层面有条件细化落实监督管理机制，以衔接上位规划的目标与体系。随着国土空间规划体系顶层设计的基本形成，以及首部融合“多规”的国家级国土空间规划的全面推行，加之各省、市、县及乡镇层面国土空间总体规划的相继审查与批准，全国统一、权责分明、科学且高效的国土空间规划体系逐步构建完成。当前，全国多数地区的乡镇国土空间总体规划编制工作已基本完成，相关专项规划均已获得审批并实施。

随着国土空间规划体系的不断完善，村庄规划的目标定位逐渐明确，指标约束、村庄建设边界划定等相关要求更加具体。特别是自2024年以来，各地积极探索并实施村庄“通则式”管理规定。例如，陕西省2024年9月印发《陕西省乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要点（试行）》，进一步明确村庄规划工作的内容和管理要求，为建立村庄规划监督管理机制提供了实践基础。此外，经过近几年大量的村庄规划编制实践，政府、编制单位、村级组织等参与主体，对村庄规划的工作内容、主要程序及功能定位的认识逐渐清晰，并在关键环节逐步达成共识。在此背景下，开展村庄规划管理机制实践的条件已经成熟，可通过细化、补充和完善现有村庄规划管理机制，进一步衔接上位规划的目标与体系，完善国土空间治理体系。

5.1  精准补短：村庄规划编制程序优化

对村庄规划编制程序进行精准补短、系统优化，规范村庄规划的编制程序，明确各主体的职责和监督管理内容。村庄规划编制程序可划分为三个工作阶段、两个管理组织和两项监督重点（图1）。

图1 村庄规划编制程序优化图

Fig.1 Village planning procedures optimization map

资料来源：笔者自绘

5.1.1 三个工作阶段

“三个工作阶段”是指村庄规划编制过程中的启动阶段、完成阶段和审批阶段，与当前村庄规划编制的工作阶段一致，主要区别为对各阶段内的工作程序予以优化。例如，在启动阶段，增加村庄规划条件评估和规划资金申请程序；在完成阶段，每个步骤均需要提交一份过程记录审查要件，作为该项程序监督评估的重要依据。

5.1.2 两个管理组织

自资部2019年第35号文件提出，地方各级党委政府要强化对村庄规划工作的领导，建立政府领导、自然资源主管部门牵头、多部门协同、村民参与、专业力量支撑的工作机制，同时要激励并引导熟悉当地情况的乡贤与能人积极参与村庄规划编制，支持投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作。因此，本文从村庄规划监督与管理两项工作内容出发，结合国家政策文件和国外实践经验，提出村庄规划需建立两个管理组织，即村庄规划领导小组和村庄规划委员会，分别负责村庄规划编制的全过程监督和组织管理工作。

村庄规划领导小组由县资规局协助县人民政府成立，由县委或政府领导担任组长和副组长，成员包括政府办负责人、各相关业务局局长、各乡镇镇长等，领导小组下设实体办公室，一般可设于市自然资源和规划局。村庄规划领导小组负责监督村庄规划编制全过程工作，采取流程合规性审查、佐证材料（审查要件）审查等形式监督村庄规划编制程序，构建“多规合一”的村庄规划数字化管理系统，进行村庄规划编制的常态化监测与实时反馈。此外，村庄规划领导小组还需要承担评估规划条件、筛选村庄规划编制技术单位，以及协调、组织行业专家及相关管理部门参与规划审查等工作。

村庄规划委员会由乡镇人民政府组织成立，成员涵盖村党支部委员会、村民委员会、村民代表、村内企业负责人、关心家乡发展的新乡贤及其他利益相关者，主要工作内容为组织、协调规划编制过程，在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节积极参与村庄规划编制工作，协商确定规划内容，并汇总和反映全体村民对村庄规划方案的意见和建议。具体工作包括起草村庄规划申请材料、申请规划资金、召开村庄规划讨论会和组织召开村民代表大会等。

5.1.3 两项监督重点

两项监督重点是指村庄规划领导小组在监督村庄规划编制程序的过程中需要重点关注的要素。一项为流程合规性监督，是指对村庄规划编制在启动阶段、完成阶段和审批阶段必须遵守的流程进行监督。通过对比国家相关文件和规定，以及地方村庄规划编制导则等规范文件，对村庄规划编制流程的合规性进行监督。具体包括是否完成相关业务流程、是否按照时间顺序进行业务流程。另一项为过程民主性监督，是指对完成阶段每项过程按规定提交的成果要件进行审查。一方面，审查要件材料的完整性，确保每一项程序的工作落实；另一方面，审查要件内容是否符合要求，如参与村民代表大会的村民比例是否符合要求、方案修改是否充分回应村民意见等，保障村民参与村庄规划，以及提高规划编制的质量。

5.2  协同破壁：村庄规划管理体系优化

从横向协作、纵向传导、公众参与和监督评估四大维度对村庄规划管理体系展开系统性优化，旨在破解规划编制中的治理瓶颈，为规范村庄规划编制程序提供重要支撑。

5.2.1 横向协作体系

在村庄规划编制过程中，构建跨部门横向协作体系，是提升规划的科学性与可操作性的关键。横向协作体系是指在规划管理中打破部门间的行政壁垒，通过制度设计、资源调配与流程优化，实现跨领域政策协同与行动一致。其理论根基可追溯至多层级治理理论（Multi-level Governance）与新区域主义（New Regionalism），强调跨部门协作对解决复杂的公共问题的必要性。村庄规划编制涉及多元主体，与自然资源、农业农村等行业部门关系密切，如土地、林业等相关数据的获取、总体规划及相关上位规划的落实等。因此，为实现自然资源、农业农村、生态环境等多部门协同发力，提高村庄规划编制工作的效率和编制质量，需设立联合工作组，建立联席会议制度。

根据多地实践及政策导向，村庄规划领导小组通常以县人民政府为核心领导主体，整合自然资源、住房城乡建设、发展和改革、农业等多部门的资源，形成“1+N”的协同治理架构（图2）。建立联席会议制度，各成员单位对村庄规划编制存在的问题、规划审查内容等事项进行协同作业，形成工作合力，从不同专业角度为村庄规划提供全方位的支持与保障。例如，自然资源部门侧重“三区三线”的划定与用地合规性的审查，住房城乡建设部门聚焦基础设施布局，农业部门则关注产业融合与耕地保护。

图2  村庄规划横向协作体系

Fig.2 Horizontal coordination system of village planning

资料来源：笔者自绘

5.2.2 纵向传导体系

纵向传导体系作为现代空间治理体系中的核心制度设计，本质上是通过层级间的权责配置与规则衔接，实现治理目标的精准落地。在村庄规划领域，该机制包含规划要素传导与法规政策整合双重维度（图3）。

图3 村庄规划纵向传导体系

Fig.3 Longitudinal transmission system of village planning 

资料来源：笔者自绘

（1）规划要素的纵向传导体系

从空间规划体系建构的视角看，村庄规划需承接“五级三类”国土空间规划体系的刚性管控要求。纵向传导一般体现为“战略目标—空间布局—指标管控”三级传导路径。战略目标传导是指将国家乡村振兴战略、省级农业现代化部署转化为县域村庄分类发展指引，进而引导村庄规划产业发展方向，形成公共服务配置标准等。空间布局传导主要是指落实上位规划划定的生态保护红线、永久基本农田等控制线，合理划定村庄建设边界。指标管控传导旨在将耕地保有量、村庄建设用地规模等约束性指标分解至行政村单元。

（2）法规政策的纵向整合路径

基于政策工具理论，需构建“法律—规范—技术标准—实施手册”的金字塔形政策体系，实现立法刚性约束与技术弹性指导的辩证统一。在国家立法层面，出台《国家村庄规划管理条例》，重点规范规划编制程序与实施监管。可借鉴德国《建设法典》的经验，明确村庄规划的法律地位、公众参与程序，以及与其他专项规划的衔接规则。在省级导则层面，制定差异化的技术标准，根据村庄类型（集聚提升、城郊融合、特色保护等），设定公共服务设施配置标准和成果内容，如特色保护类村庄需专项编制传统风貌保护规划。在市级技术层面，建立“标准工具箱”，统一数据格式与属性结构，确保规划成果与国土空间规划“一张图”系统无缝对接。在县级操作层面，创新可视化指引工具，可采用漫画图解形式，说明规划编制流程、村民权利及反馈渠道，提高公众对村庄规划编制的认知程度和参与水平。

5.2.3 公众参与体系

随着公众的民主理想和期望转向包容性和协商性地参与地方治理，规划实践越来越注重公众参与。公众参与作为直接民主的重要组成部分，促进了决策过程的透明性、包容性和公平性，增强了政府对公共利益的重视程度，提高了对弱势群体在规划诉求方面的关注度。公众参与规划编制过程，可以使规划决策容纳多样化的价值观，解决公众因专家和政府在规划决策中的主导地位而产生的不信任问题。此外，公众参与还可以通过增加规划决策过程的合规性来约束规划制定的过程，提高规划质量并促进规划实施，从而减少社会冲突。例如，美国注册规划师协会（AICP）的道德准则强调公众参与和审议，指出公众利益应该通过持续和公开的辩论来制定。英国通过立法对公众参与城乡规划的主要环节和相关制度进行规范。例如，英国在21世纪初尝试采用多种治理工具鼓励居民参与村庄规划，在国家层面出台社区参与声明和社区策略。

在国土空间规划体系下，优化村庄规划公众参与体系是落实“以人民为中心”发展思想的核心实践路径（图4）。需构建全周期、多维度和智慧化的参与体系，以实现从“象征性征询”到“实质性共治”的范式转变。基于公众参与阶梯理论与协商式规划理论，结合自资部2019年第35号文件的要求，本文提出以下优化框架：全周期渗透式参与机制设计、人性化参与工具创新、制度保障体系构建。通过监督机制赋予公众参与村庄规划编制的权力，由村庄规划领导小组对规划编制过程中的公众参与情况进行监督，通过过程民主性监督、流程合规性监督等方式，保障公众参与的基本权利。

图4 村庄规划公众参与体系

Fig.4 Village planning public participation system

资料来源：笔者自绘

5.2.4 监督评估体系

国土空间规划监督评估体系是保障规划实施效能的核心制度安排，其内涵可界定为在国土空间治理框架下，由多元主体协同参与、依托制度化手段，对规划全生命周期进行动态监测与效能反馈的闭环管理体系（图5）。在村庄规划编制阶段，监督评估的重点为流程合规性和过程民主性，以保障编制程序符合规范要求并充分征集公众意见，从而达到提高规划编制质量的目标。因此，应以流程合规性和过程民主性为双重价值取向，构建“主体—客体—内容—手段—反馈”五位一体的监督评估体系。在主体层面，形成行政监督与社会监督互补的格局，由村庄规划领导小组依托《城乡规划法》行使程序审查职能，村庄规划委员会则通过协商平台开展民主性评估。监督客体涵盖县级自然资源部门、乡镇政府、村民（委）和编制单位，重点监测权力行使规范性（如自由裁量权运用）、技术标准符合性和公众权利保障度。监督内容贯穿规划编制的启动阶段、完成阶段和审批阶段全流程，既包括现状调研、专家评审等程序要件的完整性核查，也涉及公众参与质量等民主性量化评估。在技术手段上，形成“监测—评估—预警”三级体系，跟踪村庄规划编制过程，以便进行实时监测，适时开展村庄规划编制第三方独立评估，并对发现的问题及时预警。反馈调节则通过将绩效考核与干部晋升、财政拨款等挂钩，以及采取规划修改和明确违规处罚措施等方式，构建“发现问题—修正偏差—优化决策”的反馈闭环。

图5 村庄规划监督评估体系

Fig.5  Village planning supervision and evaluation system

资料来源：笔者自绘

5.3  动态弥合：村庄规划保障措施建议

当前，我国村庄规划在管理权分配、技术支撑和监督考核机制建设等方面仍存在诸多问题，亟须通过制度创新实现动态弥合。基于此，从出台国家村庄规划条例、技术平台搭建和考核问责机制建设三个方面提出保障措施建议，旨在通过动态调整保障措施，保障村庄规划编制程序的规范性，提高规划编制的质量与实效。

5.3.1 出台国家层面的村庄规划条例

尽快出台国家层面的村庄规划条例和更新地方指南，两者协同分工，共同约束村庄规划编制行为。当前我国村庄规划编制主要依据各省、市制定的村庄规划指南，虽然这更契合我国地域差异大的特征，但因缺少国家层面的村庄规划条例，对村庄规划行为的约束力不足。因此，可以针对村庄规划编制程序的规范性、规划组织管理等内容出台国家层面的村庄规划条例。对于反映地方差异的规划内容，各地可以结合地区特点差异化地制定规划指南。例如，西部矿产区、牧区和山区可要求村庄规划重点解决居住安全、生态保护等问题，而东部地区的村庄规划可重点关注村庄的产业发展。

5.3.2 搭建技术支撑与信息化平台

基于地理信息系统构建村庄规划编制过程管理平台，对规划编制进行动态监测，是推进规划编制透明化、精细化和动态化的重要技术手段。首先，明确相关主体（如村庄规划委员会、规划编制技术单位及乡镇人民镇府等）在规划编制各阶段需要完成的事项，设置若干关键节点并明确需提交的佐证材料，如“村民代表大会召开”节点需上传会议纪要（含参会人员签名扫描件）和现场照片。其次，由各主体向平台提交相关程序佐证材料、审批记录，经村庄规划领导小组审核后，可根据村庄规划所处阶段，通过地理信息系统展示县域内各村庄的规划进度并供公众查询，让村民了解本村的规划编制进度。

5.3.3 构建考核问责与激励措施

以规划评估促监督，对已经批复或正在编制的村庄规划进行“回头看”，及时发现存在的问题并予以纠正。同时，将规划编制评估结果纳入地方政府政绩考核体系，强化地方政府在村庄规划编制中的责任与担当。具体而言，对于违反法律法规及导则要求的行为，应严格追责，确保规划编制的规范性。例如，对于未按照规定程序编制规划、未征求村民意见等行为，应依规追究相关责任。同时，对在村庄规划编制过程中表现突出的优秀案例，应给予资金或政策倾斜，激励地方政府积极创新，提升规划编制质量和实施效果。

村庄规划是国土空间规划体系中的关键一环，其编制质量对于乡村建设与发展至关重要。本文基于Y市实践调查，揭示当前村庄规划编制管理面临的核心困境，并结合具体国情提出系统性的优化对策。相关研究成果能为完善我国村庄规划管理体系、提升规划编制质量与实效提供切实可行的理论参考与实践路径。