在国土空间规划体系下，城镇开发边界是城乡空间实施用途管制的边界。各地在划定城镇开发边界时，均设定了新增城镇规模扩展倍数，城镇开发边界内会保障一定的增量开发空间。在乡村地区，村庄的建设规模总量以国土变更调查数据为上限，标志着乡村地区的详细规划进入存量优化阶段。随着农业现代化发展、美丽乡村建设的持续推进，乡村地区需要保障一定的建设需求，详细规划需要发挥有效管控和引导作用。因此，如何编制和管理乡村地区特别是有明确生产建设需求的农业农村空间的详细规划，成为当下各地普遍面临的难题。国内研究对“农业农村空间（单元）”概念的界定尚未形成共识，参考上海、武汉、广州和东莞等地提出的概念，本研究对“农业农村空间”作如下界定：城镇开发边界外乡村地区中集中建设与开发的区域，与国土空间规划单元划定中的“农业农村单元”范围一致（图1）。农业农村空间详细规划是在农业农村单元内实施国土空间用途管制和核发乡村建设规划许可证，以及开展开发建设、旧村改造更新、耕地连片改造、农田保护修复等活动的法定依据。

图1 农业农村空间范围示意图

Fig.1 Schematic diagram of the spatial scope of agriculture and rural areas 

资料来源：笔者自绘

对于乡村地区（农业农村空间）详细规划的编制，《自然资源部 中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号）提出，加强县域统筹，整体优化宜居宜业和美乡村布局。各地要结合县乡级国土空间规划编制，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，确保县域村庄建设边界规模在不超过2020年度国土变更调查中村庄用地（203）规模的前提下，优化村庄建设边界。《自然资源部办公厅关于切实做好村庄规划工作的通知》（自然资办发〔2024〕42号）提出有序推进村庄规划工作，避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。中央层面从经济性、实用性的角度提出，不宜追求村庄规划全覆盖，应加强村庄地区通则管理，制定差异化、灵活的详细规划技术管控成果，做到乡村地区建设有据可依。

近年来，各地对农业农村空间的详细规划开展了诸多有益的探索（表1）。例如，上海市建立“郊野单元—乡村单元—基本管理单元”三级单元管控体系，实现村域层面“多规合一”，兼具统筹性和实施性；成都市建立“镇级片区+村级片区+专项规划”管控体系，实现乡村建设管理全覆盖；南京市构建“村域通则+重点地区管控图则”的规划编制体系，提供实用、经济的详细规划编制示范；佛山市针对城乡融合地区的特点，制定详细规划编制路径。

表1 “农业农村空间”概念和编制模式梳理

Tab.1 Overview of the concept and compilation model of “Rural and Agricultural Space” in cities outside the province

资料来源：笔者自绘

2.1  土地零碎分散与用地功能混杂并存

粤港澳大湾区（简称“大湾区”）城市与乡村产业的迅猛发展，不仅带动自下而上的集体用地就地城镇化，还导致村镇地区非农建设用地的快速扩张。在“增存并举”的规划体制下，产业用地粗放管理现象突出，低效工业用地普遍存在。例如，有些传统工业区，功能单一；有些村级工业园，产出水平低；还有部分区域仍经营高能耗产业，对农用地、生态用地造成严重侵占。此外，各类用地涵盖不同功能用途，涉及复杂的土地权属，导致土地整合过程中涉及的土地和建筑使用权数量巨大。

相关研究数据显示，大湾区各县的平均非粮化率为47.8%，高于全国预测值（32%）。越靠近大湾区中部的核心城市，非粮化程度越高，尤以佛山、中山、珠海等城市为甚。第一产业增加值占GDP比重、与市中心的距离、劳均耕地面积和有效耕地灌溉面积等因素，均在不同程度上影响着大湾区的非粮化进程。以佛山市狮山镇为例，在开展全域土地综合整治前，其现状耕地面积为26.62km²，其中被建设用地包围的1hm²以下的耕地图斑达5934处（面积合计16km²）。非耕种、非粮化耕地约为26.47km²，占耕地总面积的99%。仅31%的现状耕地在永久基本农田保护区范围内，呈现“被蚕食、支离破碎、非粮化、不稳定、缺特色”的粮食安全困境，农业与非农业活动高度混合，城乡土地利用混乱。

2.2  多类空间交织与多重威胁并存

在农业农村地区，生态、生产和生活空间相互交织，形成复杂的土地利用格局。林地、草地、水域等生态用地是农村生态系统的重要组成部分。广东省森林覆盖率为53.39%，北部山区是重要的生态屏障和水源保护地，韶关、河源、梅州和清远市的自然保护区面积占全省自然保护区总面积的62.5%。农业空间中的生态要素面临城乡建设的侵蚀，不断被破坏。受全球气候变化和城市化进程的影响，大湾区填海面积达到942km²，陆域水体减少996km²，自然岸线和沿海滩涂湿地面积大幅缩减，农业农村空间中的生态保护形势同样严峻。

2.3 房屋闲置率高与用地需求迫切并存

广东省农村地区的人均建设用地比值高，土地利用效率较低，全省人均村庄建设用地面积（250平方米/人）是人均城镇建设用地的2.6倍。相较于‌第六次全国人口普查，‌第七次全国人口普查时全省常住人口减少300万，在此情况下，村庄建设用地面积反而增加20km²。历史权属问题复杂，“一户多宅”、违规占地建房、违章建筑、超标准占地建房等问题普遍存在。未来新增用地需求持续增长，以湛江市霞山区某城郊村为例，其近期建设项目库新增用地需求约为20hm²，涉及村民建房与产业发展类项目。

3.1  广东省农业农村空间现行详细规划编制模式

3.1.1 模式一：控规实现全覆盖

对于某些长期以村镇为发展主体的区域而言（如东莞市、中山市），其市域范围内的城乡风貌呈现混杂状态。为实现有效管理，东莞市统一按照控规深度编制的要求，采用“分层编制、分区引导、分类管控”的编制思路，针对村庄需重点保护（耕地农田、河流水体、传统村落、历史资源）和重点建设（产业、公共服务与基础设施、村民建房）的内容，提出管控要求和规划指引。这一模式对乡村空间的精细化管控提出了更高的要求。

3.1.2 模式二：控规与村庄规划同步编制

针对城乡融合区，中山市采取控规与村庄规划并行编制的模式，采用“双规+双证”同步编管、互相衔接的编制方法。对于跨越城镇开发边界的村庄，实行“一村两治”的管理策略：村域内处于城镇开发边界内的建设，实行“城镇详细规划+规划许可”的管制方式；村域内处于城镇开发边界外的建设，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。这一模式因编制主体、控制目标、设施配置标准各异，可能面临协调不易、依据不清等难题。

3.1.3 模式三：通则式管理与村庄规划相结合

珠海市于2025年3月在广东省内率先发布《珠海市乡村“通则式”规划管理规定（试行）》，从“用地管理、弹性管制、建设控制、风貌管控”四个方面，在全市层面提出通则式管理技术要求，可直接作为乡村建设项目规划许可的依据。在此基础上，重点村按需编制村庄规划，以“项目布局图+重点项目表”的形式，落实各类项目的空间建设布局要求，强化对村庄规划发展目标、规模与布局，以及耕地和永久基本农田保护、生态保护修复、历史文化保护与传承等方面的指引，推动实现镇域村庄用地用途管制“一张图”。

3.1.4 模式四：试点地区开展镇村联动、集成规划

在省级层面，广东省采用“连镇带村、集成规划、图则管理”的方式，推进镇、村空间优化，并启动首批国土空间镇村联动、集成规划试点。湛江市龙头镇因地制宜地优化提升村庄规划，加强建设管理，开展镇村国土空间集成规划试点，推进镇域统筹和镇村联动发展；以详细规划的深度要求，聚焦优化空间资源配置与集约用地布局，围绕镇村一体化建设，以及乡村空闲、低效建设空间的识别、腾挪和使用，保障镇村产业发展、公共服务基础设施和村民建房的用地需求，突出镇域层面统筹，避免村庄规划出现“就村论村”“单打独斗”的局面（图2）。

图2  农业农村空间现行四类详细规划编制模式示意图

Fig.2 Schematic diagram of the current four types of detailed planning compilation models for rural and agricultural spaces

资料来源：笔者自绘

3.2  农业农村空间现行详细规划编制存在的问题

3.2.1 多种规划并行，缺乏有效衔接

农业农村空间涵盖通则式管理规定（含图则）、控规、村庄规划等多种类型，部分地区存在多类规划并行编制的情况。编制主体、规划目标和重点内容不一致，规划缺乏有效衔接，导致多项规划“多层皮”。各部门编制的“通则式”管理要求、村庄规划和跨城镇开发边界的控规，在内容和深度上存在明显差异，相互之间缺乏有效衔接。

3.2.2 缺乏整体统筹，局限单村规划

目前，村庄规划普遍以单一行政村为编制范围，这种模式存在以下问题。一是缺乏对周边镇村发展的统筹。“就村论村”编制盲目拔高本村的定位、做大产业规模、做全公共服务基础设施，而忽视与周边村错位发展及公共服务设施共享，导致同质化发展，造成资源浪费。二是单个村庄的资源有限，难以发挥规模效益。特别是在存量时代，增量建设空间有限，村庄建设规模与发展诉求存在空间错配，单个村庄难以解决自身一、二、三产业发展的需求。虽然单个村庄规划对产业、公共服务、基础设施发展有详细的谋划，但受新增建设用地规模限制，多数项目难以落地实施。

3.2.3 增量空间受限，存量挖掘不足

乡村地区土地集约程度偏低，但存量空间潜力巨大。由于缺乏镇域统筹，存量用地资源无法实现全镇域流动，存量空间潜力难以释放，无法满足镇域用地需求。镇区与村庄发展各自为政，导致产业同质化、设施重复建设、生态保护不成体系和景观不连续，具有相同资源的村庄未能联动发展，基础设施建设无法共建共享，用地资源未能投向产出效率更高的地区，资源利用效率偏低。

3.2.4 规划、管理、实施脱节，管控难度较大

无论是村庄规划，还是控规，在实际管理中，城与乡的界线难以有效区分，农业农村空间内往往存在详细规划和村庄规划交叉重叠的区域。广州市在2010年前后完成了城区控规全覆盖，在此基础上，部分地区编制村庄规划并与控规相衔接。由于存在缺乏系统整合思维、涉及多部门管理、村民参与意愿较低等问题，村庄规划深度难以达到控规的要求，“两规”方案未充分衔接，导致农业农村空间内的建设用地方案难以落地实施，“多规并存”也给实施管理带来极大的困难。

建立“通则管理+单元导则”的基础管控体系与“分村图则+地块细则”的灵活深化机制，实现乡村规划的分级分类管理（图3）。该模式兼顾全域统筹与局部弹性，在存量时代助力乡村振兴与土地高效利用。

图3 农业农村空间详细规划编制及管控分级体系图

Fig.3 Diagram of the detailed planning compilation and control classification system for rural and agricultural spaces

资料来源：笔者自绘

4.1  差异化管控：建立“通则管理+单元导则”的管控体系

根据差异化管理的需要，将乡村地区分为“镇域—农业农村单元”两个层级，构建“通则式村庄规划管理规定+农业农村单元管控规定”两级管控体系。在镇域层面，市、县可制定地方性规划技术管理规定，编制通则式村庄规划管理规定。在农业农村单元层面，市、县在镇级国土空间规划的基础上进行深化细化，从底线约束、产业发展、设施布局、风貌引导、防灾减灾等方面进一步明确管控要求。

有条件、有需求的重点村庄，可编制实用性村庄规划。除此之外的地区，以农业农村单元为基本范围，编制单元导则，该导则可视为简化版的村庄规划。单元导则实行“一图一规则”管控（图4）。“一图”即“空间管控图”，落实镇域范围内管控通则的要求，对用途分区、分区用地总量、空间管制、用途管制和建设用地等内容进行管控。“一规则”针对单元全要素制定管制规则，明确人口规模、居民点分类、建设用地控制指标、永久基本农田保护、设施农用地布局、生态建设、风貌保护和公共服务设施建设要求。单元导则衔接相关专项规划的空间管控要求与项目落地需求，同时融合城镇开发边界局部优化、全域土地综合整治、低效用地再开发、集体经营性建设用地入市等规划实施和土地管理政策。

图4  单元导则示意图

Fig.4 Schematic diagram of unit guidelines 

资料来源：笔者自绘

4.2  局部深化：探索“分村图则+地块细则”的管控方式

有条件的地区可在单元导则的基础上编制“分村图则”，根据村庄人口变化、村庄建设与“空心化”状况、未来发展前景等，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地，盘活低效用地。

对于涉及历史文化保护、集中建新改造和集体经营性建设要求的地块，必须编制地块细则，可根据实际管理需要，合理确定编制范围。对于有条件和发展需求的地块，可在单元导则的基础上进行局部深化，编制地块细则（图5），实行“一图一表”管控。地块细则应细化落实单元详细规划的传导内容，结合相关规范要求和城乡融合发展需要，确定地块的容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度、建筑退让等控制指标，明确交通出入口方位、停车泊位，以及公共服务、市政交通设施配建、风貌管控等要求，可以作为项目规划许可的依据。

图5 分村图则和地块细则示意图

Fig.5 Schematic diagram of the village planning and plotting details

资料来源：笔者自绘

4.3  存量盘活：探索详细规划优化村庄建设边界的实施路径

4.3.1 镇域统筹下村庄存量未利用建设用地腾挪利用

面对存量时代乡村地区新增建设用地规模总量受限的背景，在规划编制技术层面，应以镇域为单位，构建以“可腾挪空间识别—建立用地需求台账—空间腾挪利用”为路径的存量用地腾挪使用机制。基于2020年度国土变更调查，摸清现状用地、用海底数，结合乡镇实际细分至二级类，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的底图与底数。依次扣除现状建设用地、批而未建用地、“房地一体”发证数据、城镇开发边界和城乡建设用地增减挂钩建新区等用地数据后，即可得到村庄范围内存量规模可腾挪使用潜力。同时，充分考虑管控底线、地形坡度、现状地类、土地权属等要素，细化分析核定存量未利用可腾挪地块。结合村庄实地调研，充分征询村民意愿，摸查、核实村庄范围内存量规模地块现状情况、土地权属情况、建设地形地质条件和村民使用意愿，最终形成可腾挪村庄未利用建设用地图斑（图6）。

图6 底数与需求“两本账”示意图

Fig.6 Schematic diagram of the “two accounts” of base figures and demands 

资料来源：笔者自绘

4.3.2 全镇建立“留白指标池”，应对不确定性发展需求

在农业农村单元详细规划（单元导则）层面，可结合实际预留一定用地规模，不划定村庄建设边界，作为“留白”机动指标，并制定指标使用正面清单，供有特殊选址要求的乡村公共服务设施（如农村公益性公墓等）、基础设施（如垃圾转运处理设施、厕所粪污集中处理相关设施等），以及确需零星分散的村民居住等建设用地申请使用（图7）。为应对农业发展及农村建设中不可预见的变化，在不突破村庄建设用地边界的前提下，采取“落图不落性质”的方式，保障规划弹性和灵活性，并确保预留图斑的合理利用；其开发条件可直接依据通则执行。

图7 “留白指标池”设置及使用路径

Fig.7  “Blank space indicator pool” settings and usage path 

资料来源：笔者自绘

4.4  动态更新：探索详细规划成果动态更新与数据库入库路径

农业农村空间详细规划应在村庄规划管理通则确定的前提下，将单个行政村或联合多个行政村作为单元，编制实用性村庄规划；或以农业农村单元编制“单元导则+分村图则+地块细则”。农业农村单元详细规划的矢量数据及相关备案材料，应由县级自然资源主管部门及时导入县级数据库，以确保数据库的时效性和准确性，保障农业农村地区建设意图和重点项目快速落地，并以详细规划数据库作为核发建设用地许可的依据。

在国土空间规划体系改革持续推进的背景下，乡村地区土地进入存量时代，农业农村空间承载着农业现代化和农村高质量发展的重要任务，这对现有规划编制技术和管理改革提出了更高的要求。本文基于对存量时代农业农村空间详细规划的全面梳理，充分考虑规划衔接、用途管制、存量盘活和实施管控等因素，从差异化管控、局部深化、存量盘活和动态更新四个层面入手，完善现行的农业农村空间详细规划编制与管理体系，以期有效协调保护与发展的矛盾，进而推动乡村高质量发展。