详细规划是国土空间规划“五级三类”体系中的重要环节，是落实国土空间总体规划战略意图、衔接相关专项规划特定要求、指导开发建设实施的主要途径，也是实施“纵向到底、横向到边”规划管控的重要载体。近年来，在国土空间规划体系重构过程中，国土空间详细规划的编制方法和技术亟须改革与创新，以适应存量发展时代的现实需求。为此，自然资源部明确提出，将城市更新要求融入国土空间规划体系，针对城市更新特点改进详细规划编制和管控方法。在此背景下，各地积极推进详细规划改革，构建了各具特色的详细规划体系（表1），并结合实践深入探索城市更新详细规划的编制和管理方法。

表1  典型城市详细规划体系构成

Tab.1 Composition of detailed planning system for typical cities

资料来源：笔者根据资料整理

成都市在本次详细规划改革中构建起“大纲单元—基本单元”两级控规体系。其中，大纲单元控规（控制性详细规划）要全面落实总体规划的“六条控制线”、城市“四线”等刚性管控要求及规划分区要求，强化城市战略性传导，深化城市系统性研究，这也是基本单元控规编制和实施深化的依据。基本单元控规要在严格落实大纲单元控规管控内容的基础上，实现用途管制全覆盖，确定详细的规划控制指标。这是地块规划条件设置的法定依据。成都市规划和自然资源局2024年11月发布《成都市详细规划编制技术准则及成果规范（试行）》，对城市更新的规划导向、编制要求、技术要点等内容予以明确。

2.1  城市更新详细规划的内涵

存量空间更新相较于增量空间开发涉及更为复杂的利益关系，需要推动有效市场和有为政府更好地结合，在市场效益和公众利益之间寻找平衡点。因此，城市更新详细规划是传导落实国土空间总体规划的战略要求，也是政府赋予存量空间开发权的唯一法定工具，还是重构产权关系、协调多方利益、实现公益补偿与增益、提升市场效能的新型治理工具。

2.2  新时期城市更新详细规划的三个转变

2.2.1 从蓝图式规划走向协商式规划

空间载体是空间价值的物质基础和载体实现，挖掘空间价值需探索从资源到资产再到资本的转化路径。因此，获取空间资源是实现价值的出发点，而城市更新项目在空间获取方式、流程、成本方面均不同于新区开发，且成本更高、难度更大。一方面，传统控规侧重蓝图式的工作思路，忽视公众参与的重要性，在编制阶段对产权关系考虑不足；另一方面，针对城市更新中空间资源和土地开发权利的再分配等，传统控规研究不够深入，如对明确实施主体、实施路径的研究内容不足，对产权处置的技术支撑不足，对城市更新的定制化研究不充分，这些都容易导致规划、实施“两层皮”。

随着存量空间供给逐步取代新增土地供给，城市更新需对现有的存量空间及依附于其上的经济社会关系进行处置。在编制内容上，需统筹公共利益和多元权益的关系，强化公众参与，提升空间利用效率，寻求空间利用和效率的最优解；在编制技术与方法上，应深化信息化等跨行业新技术的嵌套使用，多维度描摹城市运行的情况，多角度摸查相关权利人的更新意愿，多渠道挖掘问题与存量资源，为城市更新详细规划编制夯实数据基础。

2.2.2 从通则式管控走向精细化管控

现行的控规是城市快速扩张时期为应对“土地出让”需求而产生的，以政府作为唯一的空间资源供给来源为特征，是对城市土地的空间用途、开发强度、地块边界和空间形态进行刚性管控的法定工具，目的是防止在土地出让和开发建设阶段出现权力寻租和滋生腐败，最大限度地支撑“土地财政”制度。

当前，我国经济社会发展环境正在发生深刻变化，经济增速显著放缓，土地财政的大背景已发生改变，城市更新价值的增值逻辑也随之发生变化，须从土地开发的“快收益”转向空间运营的“慢收益”。城市更新详细规划亟须在切实履行自然资源保护利用职责的基础上，顺应趋势，深入研究精细化的管控方式与内容，完善面向后续更新实施的规划内容，包括产权整合、实施计划等。例如，南京市小西湖的“微更新图则”[7]创新地对传统街巷的小微空间要素进行控制；武汉市将实施主体与土地整合方式纳入实施图则，针对已明确的项目进展，倒逼城市更新投入更多的前期调查与技术研究，增强与当地法规政策的兼容性，提高控规的可操作性。

2.2.3 从规划管理走向全生命周期治理

我国大部分城市的城市更新工作开展、相关政策落实、项目实施等流程与详细规划的衔接仍旧存在条块分割、职能不清、效率低下的问题。以成都市为例，现在由各区（市）县平台公司进行片区研究并编制更新单元详细规划，再由各区（市）县规划和自然资源局通过控规调整程序进行法定化，而更新实施项目由市住房城乡建设局统筹推进。在这个过程中，主体权责、审查流程和时间成本等因素会导致更新单元详细规划、更新实施项目与控规之间的衔接出现不畅通的现象。

城市更新详细规划需强化前期基础信息摸查与历史遗留问题处置，打通部门、行业壁垒，回应政府、市场、相关权利人等不同主体关于规划管理、出地拿地、实施与监督、项目建设、融资贷款、确权补偿、运营盈利等方面的核心诉求，整合详细规划的“编—管—评—督”的周期流程和城市更新项目的全生命周期流程，统筹解决规划编制管理过程中的种种矛盾与治理问题，找准治理短板，强化信息化技术与动态维护、反馈机制，从原有的规划管理走向“多规合一”、跨部门的综合治理，切实提升规划的针对性与可实施性。例如，北京市通过颁布《北京市城市更新条例》（2023），明确规划综合实施方案批复后直接作为具体建设项目办理规划许可和土地供应手续的依据，使城市更新与法定规划之间建立起流程衔接、管理协同和部门联动的良性互动。

成都市城市控规分为大纲单元控规和基本单元控规两个层级（图1）。涉及城市更新单元的大纲单元详细规划除应包含既定的研究内容外，还需确定更新须保护、保留的范围和可拆除范围，并对可拆除范围内新建建筑的主导用途与建筑规模提出引导，为后续测算整个大纲单元的承载力及建筑规模总量奠定基础。

图1  成都城市更新详细规划体系

Fig.1 Urban renewal detailed planning system of Chengdu

资料来源：笔者自绘

更新单元详细规划（基本单元层面）发挥片区的统筹协调作用，对更新单元进行系统性的规划设计，主要内容包括基础调查、更新目标、更新方式、规划布局方案、实施路径、经济测算等，将按程序审定后的更新单元详细规划确定的留、改、拆范围，用地划分，土地用途，安置房范围，开发强度，公共设施与公共空间及道路系统等管控要求纳入控规管控范围。法定控规是城市更新建设行为的法定依据。

3.1  翔实调研以确权，夯实资产盘活基础

成都市城市更新详细规划方案的编制注重梳理资源、资产关系，了解居民和相关权利人的意愿与诉求，摸清区域空间资源底数和不动产权情况，解决历史遗留问题，找准空间治理的问题短板。

3.1.1 详细调研并修正底图、底数

存量更新时代的规划建设对象已经从空白土地变为建成空间，应明确具有空间属性的权利对象。结合要素底板、现场勘探、兴趣点（Point of Interest, POI）数据和相关部门数据等，在土地变更调查的基础上修正现状用地性质；同时，增补重要的公共服务、市政和交通设施点位，做到定类型、定位置、定属性、定权属，形成包含用地性质和设施数据的现状“一张图”。对于边界不统一、面积不统一、性质不一致、坐标系不一致，以及产权复杂、产权未入库等权属不清的情况，根据权属修正底图、底数，形成带有权属信息的控规工作底图。以成都市某单元地块为例，在第三次全国国土调查基础上，结合要素底板，细化地块用途，修正地块边界（图2）。

图2  权属修正示例

Fig.2  Example of ownership modification

资料来源：笔者自绘

3.1.2 规范处置历史遗留问题

全面梳理单元内不动产登记与控规管理等历史遗留问题，根据相关政策形成历史遗留问题分类处置意见。针对不动产登记历史遗留问题，按照《成都市人民政府办公厅印发关于进一步加快解决成都市不动产登记历史遗留问题实施办法的通知》（成办发〔2022〕30号），宗地界址清楚、面积准确、消防和质量安全合格、不严重影响城市规划且房屋已实际投入使用、不涉及未解决的权属纠纷的情形，可以纳入不动产登记历史遗留问题处理。上述处理后须相应更新不动产要素底板，作为规划编制的基础资料。以缺少规划核实手续的历史遗留问题为例，在控规编制时，需对项目的合规性进行核实，若该项目符合规划，则明确可直接由规划和自然资源部门补办规划核实手续；若项目部分符合规划，则进一步对现状建设情况进行核实，后续由规划和自然资源部门对核实情况进行认定，并进一步在控规中落实。针对控规管理历史遗留问题，《成都市规划和自然资源局关于解决控制性详细规划管理工作中历史遗留问题的通知》（成自然资发〔2023〕69号）对未及时按照相关规定同步更新控规中的控制指标的、权属边界超出控规地块界线的等五种情形作出明确的处置路径，处置后在控规中进行落实。对上述范围之外、涉及不动产登记等历史遗留问题的，由权利人申请，通过“一事一议”的方式形成处置意见（图3）。

图3  历史遗留问题处置示意图

Fig.3  Schematic diagram for handling historical legacy issues

资料来源：笔者自绘

3.1.3盘点有价值的空间资源

首先汇总相关权利人的更新诉求，借助大数据信息化手段开展基础信息整体搜集，通过部门资料汇总、下发信息统计表格、问卷调查等多种途径收集并梳理更新资源，形成问题清单、需求清单和资源清单；其次对河流水系等生态资源、特色街区文物保护单位历史文化资源、特色产业资源、旅游资源、公共空间资源与建筑空间资源等进行摸查，形成“6大类、12中类、N小类”更新资源要素；最后按照老旧小区、“城中村”、低效工业及物流仓储区、低效商业商务区、历史文化遗存、老旧公共空间六类，从物质环境、经济社会与更新意愿三方面构建更新潜力评价体系，结合“城中村”与低效用地再开发工作计划，明确更新对象的分布与留、改、拆的范围，根据意向确定可以释放的空间资源。

3.2  统筹协调，优化方案，刚性弹性结合，实施精细化管控

成都市更新详细规划方案编制强调尊重建成现状与经济社会的关系，加强政策互动与实施方案整合，统筹协商并寻求现实约束与政策支撑下的规划方案最优解。

3.2.1 统筹协调，优化布局方案 

优先保障公共利益。基于意向方案测算公共设施与公共空间缺口，结合可实施性，确定公共设施与公共空间增补的类型、规模、数量与方式。城市更新地区更加强调采取存量挖潜、功能转型、容量提升、复合利用等多种方式实现设施增补。对公共设施与公共空间缺口较大的区域，可通过与实施主体协商，以容积率奖励的方式，鼓励实施主体以用地面积换取容积率，并在规划中落实。

安置先行。落实原权利人的需求，统筹安置房布局。结合安置意愿摸底，测算安置房需求总量，并在大纲单元范围内统筹安置房布局与规模，在基本单元控规层面需落实用地。

精准调控，统筹协商，实现多方利益最大化。为将成都市现有“技术标准+图则”的详细规划指标管控与城市更新政策中的容积率转移与平衡条款相适应，需积极整合实施主体的利益诉求，基于片区发展视角，明确地块主要用地指标的合理范围，从用地布局、容积率、公共要素管控等多方面对更新实施方案进行评估。在与实施主体沟通协调并达成统一方案后，将实施方案纳入详细规划，实现详细规划与建设项目的紧密衔接。如在成都市某更新单元规划中，通过多轮博弈最终就地块实施方案的开发指标达成一致，同时从单元角度对道路系统和公共空间提出要求，并与地块实施主体达成一致（图4）。

图4  实施方案纳入基本单元详细规划

Fig.4 Incorporating implementation plan into the detailed planning of the basic unit

资料来源：笔者自绘

3.2.2 刚性弹性相结合，实施精细化管控

一是控规管控要素的刚性弹性相结合。在大纲单元层面，强调底线管控与总量控制，对必须保留范围、安置房规模下限总量、公共设施增补规模下限与数量进行刚性管控，对安置房用地与公共服务设施的具体点位做弹性引导。在基本单元层面，结合实施需求与条件，对基本单元的具体位置、边界、规模作出详细安排。在用地性质管控中，对混合用地明确主导用地性质比例最大原则，具体比例可在城市更新项目实施方案中细化明确，以提高用地对市场的适应性。考虑到实施的动态性，对近期具备实施条件的，在指标表中明确更新后的用地类型；对近期不具备实施条件的，在地块指标表中以备注远期规划用途的形式进行管控，在完成土地整备且不损害公共利益的前提下，可通过控规优化程序完成其法定化。

二是管控方式的刚性弹性相结合。以清单管控、指标管控与图则管控相结合的方式，赋予控规管理更多的可能性。除了在图则与指标中落实刚性管控要求外，将问题清单、需求清单、资源清单、保留要素清单、拆除要素清单“五清单”纳入管控范围，并结合控规编制适时维护，探索长期动态跟踪的控规编制管理方式。

3.3  明晰更新实施路径，力求收支平衡

成都市在城市更新中遵循商业化逻辑，在产权清晰的基础上，明确城市更新的实施路径，算清经济账，通过空间资源的有效配置，实现资产的保值、增值，实现可落地、可持续的城市更新。 

3.3.1 基于产权重构的实施路径

按照房地一体的原则，在解决历史遗留问题、产权清晰的基础上，明确各原产权地块产权归集的路径与用地整合方式，整合现状土地不规则、碎片化的用地，优化空间资源配置，实现产权重构和利益共赢。例如，对涉及置换的用地，需明确其原产权人与现状建设情况，在取得双方权利人同意的情况下，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”的原则进行置换，并保持原有土地出让合同的约定条件，包括用地功能、开发强度、年期等不变；对采取“地随房走”实施产权归集土地整合的，明确实施主体责任；在明确原有权属地块土地整备方式后，进一步融入更新政策与技术规则，明确用地处置方案，包括公益性用地、项目开发用地、安置用地、政府储备用地，统筹多方利益关系，保障公共利益的可实施、可落实。以成都市某单元地块为例，根据规划布局方案，在与周边零星用地整合后，明确保留用地的边界，通过重划边界，明确经营性用地与安置房的边界，并明确经营性用地和安置房的供地方式及实施主体（图5）。

图5  某单元地块土地整备结果示意图

Fig.5 Schematic of land consolidation results for a certain plot 

资料来源：笔者自绘

3.3.2 基于资产运营的收支测算

为避免政府隐形债务，成都市强调城市更新应遵循商业化逻辑，算好经济账，通过城市运营，切实实现城市资产的增值、保值。在成都市现有的更新实践中，市、区两级平台公司是片区更新的实施主体，从保障国有资产的角度看，综合近期现金流与长期运营，对城市空间资产的潜在价值进行测算，为规划决策提供依据。从支出和收入两个维度看，结合拆旧建新和优化改造两种更新模式，对居住类、产业类和公共服务类用地的布局情形进行经济测算，以城市空间资产增值和政府财政收入相对稳定为原则，判断项目的经济可行性。通过反馈进行空间资源配置的调整优化，实现恰当的开发强度、产权重置成本的最小化和公共投资回报率的最大化。如在某片区更新中，对老旧居住区、低效商业区两类更新对象进行经济平衡情景测算，从收益率、收益实现时间两个维度，将测算结果分为“缓慢—高收益”型、“快速—高收益”型、“缓慢—低收益”型、“快速—低（负）收益”型四种类型。通过空间捆绑、时间捆绑、成本捆绑三种捆绑方式，实现各类主体的收益优化，创造更高且长期的综合效益（图6）。

图6 四种收益类型

Fig.6 Four types of income

资料来源：笔者自绘

本文在阐述城市更新详细规划从蓝图式规划走向协商式规划、从通则式管控走向精细化管控、从规划管理走向全生命周期综合治理的基础上，基于成都市“大纲单元—基本单元”的两级详细体系，将城市更新单元作为基本单元的一种类型，从城市更新前、中、后三个关键环节出发，从翔实调研以确权、规划方案与布局优化、管控内容和实施路径等方面进行研究。

需要注意的是，一方面，本文对城市更新详细规划的研究仍聚焦城镇开发边界内，对于非建设用地中的城市更新情形，在国土空间要素全覆盖的背景下，还需进一步研究；另一方面，城市更新的复杂性对规划管理、社会治理水平提出更高的要求，如现状基础信息库的构建、更新意愿等信息的获取、不动产历史遗留问题的处置，需要相关部门协同推进。由于实施路径中的产权重构、土地整备等环节，以及经济测算内容具备一定的动态性，面对主体意愿与结果的不确定性，如何确保成果有助于规划决策，还需同行根据所在城市更新的具体情形进行探讨研究。