主体功能区制度是我国在工业文明时期探索符合生态文明建设要求的区域治理道路，是形成国土空间开发保护总体格局的基本依据和完善区域协同治理体系的重要指引。主体功能区思想起源于2002年国家发展和改革委员会对我国规划体制改革若干问题的探讨。2010年《全国主体功能区规划》颁布，推进主体功能区制度上升为国家战略。2019年，中共中央、国务院提出将主体功能区规划等各类规划统一纳入国土空间规划。因此，推动主体功能区在各级国土空间规划中发挥开发保护的战略性、基础性和约束性作用，成为新时期建立健全国土空间规划体系的重大议题之一。

2020年印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出，在市级层面落实和细化主体功能区政策，鼓励各地因地制宜地探索主体功能区制度在基层尺度的传导落实路径。但目前对于主体功能区在市级层面细化和落地的制度设计尚未有定论。解永庆等探索了省级国土空间规划层面的主体功能区细化方法，基于人地关系的逻辑提出主体功能区细分思路，并以此为基础探索空间管制、资源配置和政策引导的策略，为市级层面的细化提供思路借鉴；樊杰等提出以“三区三线”深化落实主体功能区战略，实现主体功能区在市级层面的降尺度传导，较多学者也顺应这一观点开展研究。但进一步看，衔接“三区三线”只是解决市级层面主体功能的传导问题。主体功能区作为一项系统性的战略，应全面探索其在市级国土空间总体规划中的细化思路。由此，本文试图从“空间—功能—要素”联动的视角，探索构建市级主体功能区的细化与传导体系。

1.1  主体功能区制度设计的本源剖析

主体功能区作为我国区域治理方面的重大战略，借鉴了美国、德国、日本等国的分区管制思想，在一定地理范围内进行综合区划，以实现空间管制。其核心是设定不同的“政策性分区”，通过“政策性分区”之间的经济援助、资源互换、要素流动、空间差异化管制等方式，协调经济发展、生态安全和粮食安全三大功能的关系，实现开发保护的均衡，以及协调区域整体的发展。

目前，主体功能区主要在国家和省级两个层面进行划定。国家级方案按照具有全国意义的地域功能开展类型区划分，如高度城市化地区、生态安全保障地区、粮食安全保障地区等。该层级方案在空间上并未实现地域全覆盖。省级方案是在本省范围内，以县级行政区为单元，将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三种主体功能类型，并实现全域空间覆盖。尽管主体功能区的空间格局可以通过省级层面的规划进行落实，但主体功能区在制度设计上并不直接关注资源要素的使用方式，在完成国家和省域尺度的空间格局方案设计后，由于缺乏空间规划手段，实施中存在向下传导不强、难以实施等现实问题。对此樊杰等提出，需要将主体功能区向下延伸至市级国土空间总体规划及以下层面，实现降尺度细化实施。

1.2  主体功能区在市级国土空间总体规划层面的细化与传导逻辑

笔者认为，在市级国土空间总体规划层级，主体功能区可重点在空间、功能和要素三个层面实现细化落地实施（图1）。空间层面，由于国家、省级方案将县级行政区作为主体功能区的划定单元，而县级行政区的规模面积大，下属乡镇间的资源禀赋和发展需求又存在差异，以县级行政区为基本单元的主体功能区定位难以精准判定，功能发展意图传导受限。市级层面可通过空间单元的降尺度划定，以更精细的主体功能单元划定，指导市域国土空间开发保护格局。在功能层面，市级主体功能区可衔接“三区三线”，通过指导制定三类空间的比例阈值，将主体功能向规划分区、用地类型分区、土地用途等微观尺度细分，实现功能用途的管控和传导。在要素层面，应保持主体功能区作为“政策性分区”的本源职能，在更精细的主体功能单元基础上，实现“人、地、业、境”等资源要素的差异化配置和精准调控，以表征主体功能特征，并协调平衡各类主体功能单元的发展诉求。

图1  主体功能区在市级国土空间规划层面的细化逻辑

Fig.1 The refinement logic of the main functional areas at the municipal-level territorial spatial planning

资料来源：笔者自绘

目前，广州、天津、武汉、南宁、惠州等城市探索了主体功能区战略在市级层面的实践（表1）。从空间、功能、要素三个细化层面看，仍存在一定的实践困境。

表1  当前主要城市主体功能区细化实践的做法

Tab.1 The current practice of refining the main functional areas in major cities

资料来源：笔者自绘

2.1  空间层面：市级层面细化主体功能空间类型的法定地位有待明确

2020年，自然资源部办公厅印发《省级国土空间规划编制指南（试行）》，将国土空间划分为三种主体功能类型，分别为重点生态功能区、农产品主产区、城市化地区。在市级层面，普遍做法是以镇街为单元，结合“双评价”及生态、农业、城镇三类空间占比情况，综合划定不同主体功能类型。部分城市（如南宁市）在三类基础主体功能分区的基础上，进一步细化各类功能区，如将重点生态功能区细分为生态功能核心区（生态空间占比高）、生态功能调节区（生态空间占比较高），提高定位的精准性。由于目前主体功能区的划定和政策制定权限集中于国家和省级层面，市级层面是否允许新增主体功能区类型，市级主体功能区能否享受国家、省级的配套政策，以及是否允许在市级层面因地制宜地制定地方政策，目前均未有明确的法定文件说明。这导致市级层面细化主体功能空间的法定性缺失。

2.2  功能层面：主体功能在国土空间规划管控传导体系中关系模糊

在功能用途上，国土空间总体规划已形成“三区三线—一级规划分区—二级规划分区—详细规划土地用途”的传导体系，并针对“三线”提出空间管制要求。在功能用途管制边界上，主体功能区是“区域”型边界，而国土空间规划是“要素”型边界，两者在范围上的差异，使得衔接存在一定困难。一方面，在空间传导上存在管控边界不一致的问题。例如部分城市出现主体功能区（以镇街范围为主）与详细规划单元（打破镇街范围）两类空间层级，在传导过程中，两者均提出建设用地规模管控要求，但因范围不同，会出现传导要求不一致或模糊的情况。另一方面，在传导内容上存在管控要求重复的问题。大部分城市划定的重点生态功能区均提出“严格限制各类建设活动，禁止毁林开荒，禁止可能造成水土流失、破坏水土资源的活动”等管控要求，与市级国土空间规划提出的生态保护红线的管控内容高度相似。

2.3  要素层面：“人、地、业、境”的指标、考核、政策等调控机制尚未形成

一是指标调节未真正与主体功能定位挂钩。虽然当前的主体功能区规划实践提出部分要素指标，如建设用地总量、永久基本农田规模等，但这些指标大多并非基于主体功能定位的差异进行确定，主体功能究竟调节哪些指标，目前尚未形成定论。二是绩效考核指标可测度性不足、考核权责不一致。例如很多城市提出的农业综合生产能力、城镇化质量等考核指标，既无统一的定义，又难以统计计算。又如某城市提出的“城乡基础设施及公共服务设施均等化”考核指标，涉及设施配置的单元规划编制权在区县级政府，但是考核主体是镇街，导致出现行政事权与考核义务错配的情况。三是与主体定位衔接的政策体系缺失。从国家层面看，在财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化九个方面的政策中，仅有重点生态功能区的补偿制度和考核制度落实较好，有些政策还处于研究阶段，综合性的区域政策体系缺失。对于市级层面的主体功能区配套政策，各地更是以探讨为主，究竟需要哪些政策尚未明确。

2024年1月1日，自然资源部发布的《主体功能区优化完善技术指南》（简称《指南》）正式实施。从内容上看，《指南》系统性地提出主体功能单元“如何划”的技术路径，并明确了乡镇层面细化主体功能定位的具体方法与规则。其中，乡镇层面的主体功能定位仍然延续原有“重点生态功能区、农产品主产区、城市化地区”三种类型，仅细化了划定尺度，在划定类型上未有创新。此外，对主体功能区“划完”后在用途管控、指标约束等传导环节上未作规定。因此，本文对主体功能区“如何划”不再另行研究，而是延续《指南》，在将主体功能单元细化至乡镇尺度的基础上，重点对主体功能单元的细化类型，以及主体功能区的功能用途传导、指标调节及政策引导等方面展开差异化探讨。

3.1  空间划定

根据不同地区资源要素禀赋的差异，因地制宜地划定更精细尺度、更细分类型的主体功能区，并从法规政策层面明确单元类型的法定地位。

3.1.1 划定尺度：以镇为最小单元

目前，省级层面划定的主体功能区以区县为单元，区县规模面积大，下属乡镇间的资源禀赋和发展需求存在差异。对于主体功能区划定而言，区域越大，内部异质性越强，主导性功能越不显著，最终导致主体功能区相关的政策难以精准落地。因此，市级总体规划应进一步细化划定精度。特别是对于珠三角等进入存量发展阶段的地区，由于增量空间受限，需要划定更精细的分区，引导不同的功能单元有效分工。以镇为最小划分单元，可以提升主体功能定位的精准性和空间治理的有效性。第一，镇是联城带村的节点，具有一定的资源配置事权，目前许多省份都在推进强镇赋权、赋权强镇工作。基于镇级行政尺度和主导功能方向，有针对性地制定空间治理政策，有利于落实我国区域治理的尺度重构。第二，通过在以生态、农业为主导功能的区县中进一步划分出适宜产业发展和城镇建设的乡镇，发挥公共服务中心和产业的带动作用，可有效改善和平衡开发与保护的关系，有效推进城乡融合和打造城乡共同富裕。

3.1.2 划定类型：探索两种路径

对于市域内各镇街功能属性相对明确的城市，可保持三类功能区类型不变，仅细化主体功能区到镇街尺度。对于镇街功能属性模糊或混合的城市，应进一步细化功能区类型。结合当前学界和各地的实践探索，市级层面主体功能区的类型细化主要有两种路径（表2）。

表2  市级层面主体功能区的类型细化思路

Tab.2    Ideas for the refinement of the types of municipal-level main functional areas

资料来源：笔者根据参考文献整理

一是综合考虑生态、农业、城镇的单一主导功能与复合功能情形进行细分。从当前国土空间开发保护的情况看，各地的核心诉求是新增建设用地空间，即用地报批时允许占用的农业和生态用地规模。这可能是主体功能定位差异带来的直接影响，也是各地政府关注的焦点。相较而言，生态用地和农业用地是底线型保护资源，各地对两类资源的保护需求与冲突往往并不关注，两者的主导功能定位也并非地方和上级博弈的重点。因此，主体功能的不同定位带来的冲突就是开发和保护之间的冲突，即城镇发展与耕地保护、城镇发展与生态保护的冲突。因此，可探索建立“单一主导地区+复合功能地区”的划定思路。其中，单一主导地区的功能相对优势度高，某一类空间占比极大；复合功能地区是开发类（城镇）与保护类（生态、农业）空间相对兼容的地区，此类地区在空间管控和政策制定中应协调考虑内部各类功能的发展诉求。

二是根据生态、农业、城镇内部单一资源属性的主导情况进行细分。对于单一资源属性差异明显的地区，如草原地区、林地地区等，政策管控需要和主导的单一资源紧密挂钩。因此，可根据单一资源属性的主导情况进行细分。例如，重点生态功能区按照占比最高的生态用地类型确定，划分为草原生态型、森林生态型、湿地生态型、海洋生态型等；农产品主产区按照占比最高的农业生产用地类型确定，划分为粮食主产区、重要经济作物主产区、水产养殖集中区等；城市化地区结合重点产业平台分布、增存空间资源等，分为城镇优化发展区（即新增建设用地趋紧、重点推动存量土地挖潜改造的地区）和城镇功能拓展区（即重点平台分布地区且新增建设用地充裕、重点推动城市功能拓展的地区）。

应注意的是，细分类型应基于重点生态功能区、农产品主产区、城市化地区三类基础类型进行划分。基础类型是确保细分的主体功能区类型符合国家、省级层面划定的要求，是对国家确定的主体功能区类型的继承和延续。细分类型是对地域空间更精准的划分，国家应赋权地方，对新细化的主体功能区类型赋予法定地位，允许地方针对细分类型制定市级政策，在不违反基础功能的前提下探索新的发展模式，从而使利用价值最大化。

3.2  功能传导

以对生态、农业和城镇三类空间的比例管控来保障主体功能的定位，衔接规划分区，落实功能管控。

3.2.1 用途传导：以三类空间比例衔接传导主体功能

设定“三区三线”的阈值参数是实现主体功能区向国土空间功能分区降尺度传导的核心一环。市级国土空间总体规划中“三区三线”的比例，将在不同的主体功能定位指导下予以明确（图2）。同时，建立“主体功能分区—一级规划分区—二级规划分区—功能区块—地块地类”的传导和实操路径（图3）。

图2 “三区三线”划定比例与主体功能定位一致

Fig.2 The proportion of the “Three Zones and Three Lines” delineation is consistent with the positioning of main functional areas

资料来源：笔者自绘

图3  市级主体功能区传导路径示意图

Fig.3 Schematic diagram of the transmission path of municipal-level main functional areas

资料来源：笔者自绘

在“市—区（县）”层面，通过生态、农业、城镇三类空间的比例要求，限制一级规划分区中相应的功能比例，从而保证主体功能用途的传导。例如，广州市规定主体功能为重点生态功能区的镇街，属于生态功能的生态保护区、生态控制区这两类一级规划分区的空间占比不低于50%；二级规划分区可在一级规划分区的范围内进行分区类型的细化，但空间占比仍应满足相应的要求。

在区（县）级以下层面，由于一级、二级规划分区已经通过用途占比的形式落实了主体功能区的功能意图，主体功能区的镇街级单元可重点结合地方实际情况，在二级规划分区的基础上，通过镇级规划或单元规划细化用地功能安排。例如，广州市通过设置单元规划这一层级，通过用途准入和用途禁止清单的方式，引导二级规划分区向地块详细规划的用地类型传导。例如，对于单元内涉及二级规划分区为居住生活区的，规定居住生活区内的主导地类为城镇住宅用地、城镇社区服务设施用地，且住宅用地不低于50%。此外，单元规划允许用途为公共管理与公共服务用地、绿地与开敞空间用地、商业服务业用地等准入，禁止各类工业及物流仓储用地准入。地块详细规划在单元规划的用途准入规则下，结合实际项目开发需求，确定地块的具体用地类型，指导地块的最终开发与建设。

3.2.2管控传导：以二级规划分区落实主导管控要求

目前，主体功能区与“大三线”（生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界）均对各自范围内的建设活动提出管控要求，鉴于主体功能区已经通过三类空间比例要求进行降尺度细化传导，建议将主体功能区的管控意图和思路嵌入市级国土空间总体规划的二级规划分区管控中。这样既可提高管控范围的颗粒度，确保管控要求在要素相对单一的国土空间范围内落实，又可避免重复管控的弊端。例如，将重点生态功能区的管控要求融入生态保护区、生态控制区；将农产品主产区的管控要求融入农田保护区和乡村发展区；将城市化地区的管控要求融入城镇发展区。同时，出台国土空间规划二级规划分区的相关管控要求指引（表3），统一二级分区的管控思路，推进主体功能管控传导的落地实施。

表3 二级规划分区的功能用途管控建议

Tab.3 Suggestions for functional use control of secondary planning zoning

资料来源：笔者根据参考文献整理

3.3  要素调控

保持主体功能区作为“政策性分区”的本源职能，以指标调节、绩效考核和政策引导精准调控“人、地、业、境”要素实现有序配置。

3.3.1指标调节：以调“地”统筹发展，以调“境”优化保护

指标调节的目标是实现主体功能各尽其用，即城镇区域提升效率、农业区域提升质量、生态产品凸显价值、欠发达地区协调发展。因此，核心应关注“地”和“境”两个要素，以调节土地指标统筹发展，以调节环境指标优化保护。

一是政府意图下的总量指标分解。通过土地资源的直接分解，落实主体功能区的功能特征与发展导向。主要分解的指标包括新增建设用地规模、复垦耕地面积、生态修复面积等。思路是基于主体功能定位设置分解调节系数，确定各主体功能单元的规模（图4）。

图4 总量指标分解调节示意图

Fig.4 Schematic diagram for decomposition and adjustment of total indicators

资料来源：笔者自绘

二是市场机制下的流量指标交易。通过市场机制弥补部分指标难以直接分解的实施瓶颈。主要交易的指标包括建设用地增减挂钩、垦造水田、碳排放量、排污量等。建立市场交易路径，允许指标在不同主体功能区之间交易，基于主体功能定位确定交易规则。以建设用地增减挂钩为例，重点生态功能区仅允许腾退建设用地，腾退结余的建设用地指标可入市交易，城市化地区允许购买其他主体功能区结余的用地指标。此外，可探索扩大目前自然资源仅有垦造水田指标交易的情况，新增其他自然资源指标流动机制，在推动良田成方的基础上，进一步推动散林归山、水域增效。

3.3.2 绩效考核：构建“导向—指标—权重”的差异化考核体系

考核导向应参照市级层面主体功能区细化分类的发展意图和功能定位确定，其是后续考核指标和考核权重确定的前提。例如，对于重点生态功能区中的生态功能核心区，应重点考核生态保护的成效和生态产品供给能力；对于生态功能复合区，可重点考核生态价值转化能力。又如，对于城市化地区中已进入存量阶段的城镇优化发展区，可重点考核集约增效和创新转型能力；对于增量空间相对充裕的城镇功能拓展区，可重点考核经济发展成效和资源供给能力。

指标体系设计是绩效考核的关键内容，应包括“通用指标+差异指标”。其中，“差异指标”是指在差异化考核导向的指导下，以“人、地、业、境”为基础设计不同的考核指标。例如，农业增加值仅在农产品主产区考核，森林覆盖率仅在重点生态功能区考核，工业增加值仅在城市化地区考核。需要注意的是，一方面考核指标设置要考虑镇街的实际行政事权能力，避免考核镇街政府“不可为”的内容，导致权责不一致的情况；另一方面，为确保考核易于操作，指标体系必须简洁，数据收集要容易，计算方法要简练，同时要有横向可对比性。

差异化权重是针对各主体功能区细分类型的“通用指标”设定不同数值，反映各项考核内容在各类细分主体功能单元之间的重要性区别，是对差异化指标的有效修正。例如，城镇优化发展区和城镇功能拓展区均要考核单位建设用地产出指标。但城镇优化发展区增量发展空间相对有限，重点应考核其推进创新转型和产业升级成效，更加突出“提质增效”，因此，对其单位建设用地产出指标的权重赋值高于城镇功能拓展区。

3.3.3 政策引导：“人”和“业”有序流动

“人”和“业”作为“用脚投票”的要素，需要重点通过政策进行引导，实现科学、合理、高效的流动和配置。

一是统筹“集聚”与“疏解”，引导人口科学流动。对于城市化地区，应以优化城镇空间结构、实现均衡发展为导向，在人口过于集中的主体功能单元（如城镇优化发展区），重点探索人口疏解的创新政策。例如，北京市核心区的申请式退租、广州市的房票等，引导人口重点向增量空间相对充裕的主体功能单元（如城镇功能拓展区）集聚。对于重点生态功能区和农产品主产区，可借鉴上海市推动农民相对集中居住的经验，出台政策引导零散村庄归并、宅基地退出，通过“进镇上楼”和“平移归并”等差异化方式，引导农村人口集中居住。

二是统筹“效率”与“公平”，引导产业协调发展。首先，应“因地置业”，明确不同功能单元的产业导向。例如，重点生态功能区应以生态型、绿色型、低碳型产业为主；农产品主产区则应大力推进现代特色农业、生态休闲农业等新产业、新业态发展；以存量空间为主的城镇优化发展区，应重点引入都市工业、科技创新型产业等。其次，应针对不同功能单元的发展导向，形成产业招商准入清单，明确鼓励类、限制类、禁止类产业的具体类型，作为管控的实施抓手。最后，可创新“飞地”机制，推进不同功能单元的经济协同发展。例如，产业发展强势但增量空间不足的地区，可提供资金、管理和技术；生态、农业地区可以土地规模作价入股；增量空间充裕的地区可提供实体“飞地”。重点完善“飞出地”与“飞入地”在GDP核算、土地出让金、工业产值、所得税地方留成部分的收益分配机制。

主体功能区战略作为优化空间总体格局的基础性研究，需要为落实市级国土空间总体规划确定的规划目标、规划分区等内容提出规划指引。市级国土空间总体规划是主体功能区向基层延伸、实现降尺度细化实施的重要一环。因此，需全面探索主体功能区制度在市级国土空间总体规划中的细化思路。本文通过探究主体功能区制度设计的本源，分析其在市级国土空间规划层面的实践困境，从空间划定、功能传导、要素调控三大维度，构建市级主体功能区细化和传导体系，以期为各地开展实际提供参考。

诚然，本文对市级国土空间总体规划主体功能区细化与传导的路径仍处于初步理论探索阶段，对实际操作层面的探讨仍显不足。各地市级国土空间总体规划相继得到正式批复并进入规划实施阶段，后续可结合更多城市的国土空间总体规划主体功能区细化与传导实践，进一步分析与总结相关经验，丰富国土空间规划层面主体功能区的理论与实践研究体系。

致谢

感谢中国城市规划学会城市感知学术专班对本工作的支持。