国土空间治理是一项专业的科学技术，推动了现代法治和城市文明的发展。从国家治理的视角出发，在国土空间规划治理体系初步建立之后，进一步确立规划专业技术与法规制度的保障机制，明确覆盖全域的“三区三线”空间管控范围，并完善规划实施与管理的支撑体系，已成为健全国土空间治理体系的核心任务。面对以往规划编制、管理、实施脱节，规划行政管理人员不足、技术力量有限等问题，地方政府往往采用外聘规划顾问专家、采购社会第三方规划咨询服务等形式，针对具体的规划项目开展技术咨询。但这种片段式的咨询服务并未起到统领全局和指导落地的效果。

为满足新时代国土空间治理和城市高质量发展的要求，解决地方政府在国土空间治理领域缺乏全面、长期的技术支撑，规划难以实施落地等一系列问题，城市总规划师制度应运而生，并已在部分城市开展了创新实践。城市总规划师制度运用系统观念、系统方法，统筹城乡规划、建设、管理、运营、服务全生命周期，是政府行政管理和专业技术管理高度融合的创新探索，也是协助地方政府提升规划治理水平的有效手段，既能支撑国土空间治理的科学性、有效性和落地性，又有助于提升行业对新规划治理角色的认知。

1.1  国内外城市总规划师制度研究综述

1.1.1 国外相关研究概况

随着国际城市规划体系的发展，总规划师或总建筑师制度逐步演化并发挥了重要作用，确保规划的整体性、系统性，以及实施的有效性。早在1951年，美国建筑师瓦尔特 · 格罗皮乌斯（Walter Gropius）提出“建筑师协作”理念，为后来的总规划师制度奠定了理论基础。苏联在计划经济时期实行总建筑师负责制，并于1972年颁布《城市总建筑师工作条例》，明确了总建筑师在规划管理中的职责与权限，以加强对城市建设的统一领导。20世纪70年代以来，法国巴黎等城市在快速城镇化背景下推行协议开发区制度，确立了规划师在控制性规划编制及城市开发建设中的核心职能，以加强规划与实施的衔接。随着城市建设实践的深入，日本、德国等陆续推行主管总设计师和专家顾问团等制度，以促进城市设计成果的有效落地。这些经验表明，总规划师制度的演进不仅体现了不同国家在城市治理中的制度创新，也凸显了其在现代国土空间治理体系中的重要作用。

根据前期对外文文献的整理，筛选出国外关于“城市总规划师制度”的相关概念，在科学数据库（Web of Science,WOS）核心数据库中搜索“Chief Planner”（总规划师）、“Master Planner”（主规划师）、“Responsible Planner”（责任规划师）、“Chief Architect”（总建筑师）四个关键词，时间跨度为2000年至今，获得有效文献115篇。运用CiteSpace对英文文献进行关键词聚类分析，生成关键词共现网络图谱。网络共包含261个节点和555条连线，网络密度为0.0164。整体网络结构显示，英文文献的研究主题呈现出一定的分布广度，但核心关键词依然具有较强的聚合性与影响力，表明该领域的国际研究在主题延展与核心聚焦之间保持了相对平衡的特征。

通过对英文文献的关键词共现分析可知，全球范围内关于“Chief Planner”“Chief Architect”等相关概念的研究，尚未形成高中心性的核心话语体系，表明该制度在国际学术语境中的认知较为分散，缺乏明确的理论框架和系统研究。其原因可能在于，各国规划体系对相关概念的理解与制度设计存在较大差异，导致该议题在不同国家和研究背景下呈现多样化的发展路径。

1.1.2 国内相关研究概况

关于国内对城市总规划师制度的研究，本文以文献覆盖面广、数量较多的中国知网（CNKI）学术期刊为数据来源。输入主题或关键词“总规划师”“总规划师制度”进行检索，至2024年12月底，获得期刊论文共257篇。从结果上看，我国20世纪90年代出现对总规划师的论述及实践；进入21世纪，业界对总规划制度的关注逐年上升。吴良镛先生在2008年提出试行城市总规划师、城市总建筑师、城市总工程师制度，对城市发展进行整体研究、决策和管理，从宏观上把握城市的发展命脉，为城市政府决策提供规划、建筑和工程等方面的专业咨询，加强决策的科学性、继承性。在城市总规划师制度研究的初期，相关文献数量有限且议题分散；随着研究的持续推进，文献数量呈逐年增长的趋势。

运用CiteSpace进行关键词聚类，生成关键词共现网络图谱。通过关键词共现网络分析得到节点112个、连线174条，网络密度为0.028。节点大小与关键词频次呈正相关，连线粗细反映关键词间的关联强度。根据模块度（Q=0.8012）和轮廓值（S=0.9579）显示，关键词聚类结构显著且内部一致性极强，表明研究领域具有清晰的学科边界与主题聚焦。

在频次前20位的关键词中，中心性高于0.1的关键词共8个，分别为总规划师制度（频次42、中心性0.36）、国土空间治理（频次38、中心性0.29）、制度设计（频次27、中心性0.23）、公众参与（频次21、中心性0.19）、城市更新（频次18、中心性0.15）、社区规划（频次15、中心性0.14）、空间规划体系（频次13、中心性0.11）、治理创新（频次11、中心性0.10）。

分析结果表明，在核心领域构成方面，上述关键词直接对应“城市总规划师制度”与“国土空间治理”的核心研究命题。其中，“总规划师制度”作为最高频次（42次）与最高中心性（0.36）关键词，在研究中占据核心地位；“制度设计”“治理创新”等关键词则指向制度建构的理论探索，构成基础研究的理论轴线。在时间维度特征方面，基础研究领域关键词最早集中于2003—2015年（如“公众参与”为2003年、“社区规划”为2013年），半衰期持续时间为2023—2025年，显示该领域研究兼具历史延续性与现实关注度。例如，“国土空间治理”自2018年成为高频词后持续活跃，与国家“多规合一”改革进程高度同步。在实践导向性方面，高中心性词“城市更新”“社区规划”等与空间治理实践紧密关联，表明研究扎根于城市发展的现实需求，形成“制度创新—技术支撑—在地实践”的逻辑链条。

1.2  城市总规划师制度的职能

城市总规划师是城市国土空间规划管理领域的首席智囊和技术核心，由地方政府聘任第三方技术力量，深度参与城市国土空间治理全过程。该制度的创新意义在于实现从“政府主导”到“政技协同”的转变，形成行政管理与技术管理“1+1”的新型治理模式。

从职能属性看，城市总规划师制度贯穿国土空间规划全过程。城市总规划师制度在实践中形成了五类核心职能：一是以其前瞻性聚焦战略研究与系统谋划，为政府提供决策参谋和发展方向上的技术引领；二是技术管理与实施把控，承担规划审查、过程监管与重点项目总控职能，确保规划落实的科学性与可操作性；三是多方集智，完善权力监督，强化把控；四是落实后评估，聚焦成效复盘与反馈优化，实现规划的动态调整与制度完善，推动治理体系的自我进化；五是文明宣贯与科普宣讲，促进全社会对城市发展的理解与支持。五项职能共同构成现代国土空间治理中“科学决策—协同实施—持续改进”的技术支撑体系，为提升城市治理现代化水平提供了重要的制度保障。

1.2.1 前瞻性战略研究

城市总规划师制度的核心职能之一是以前瞻性视野聚焦战略研究与系统谋划。现代国土空间治理既是一门非常复杂且与时俱进的科学技术，也是政府行使行政、执法权力的重要工作内容。城市决策者作出的方向性、战略性决定，因其重要程度极高、沉没成本极大，需要专业技术方面的决策建议。总规划师作为空间规划领域战略决策的“参谋”，与城市决策者形成“权智结合”的关系，通过对城市发展规律、区域协同关系、生态环境承载力等系统性因素的综合分析，提出具有战略引领性的空间发展框架。在嘉兴市的实践中，总规划师团队通过持续的“本底规划”研究，构建了城市发展的生态安全格局与文化保护体系，为国土空间资源保护、城乡功能分区指引、产业协同发展等提供全方位的技术支撑，确保城市发展战略的前瞻性与科学性。

1.2.2 技术管理与实施把控

技术管理是城市总规划师制度的基础性职能，贯穿于规划审查、过程监管与重点项目总控等关键环节。总规划师作为战术决策的“总管”，基于专业优势进行贯穿规划编制、实施全过程的技术管理，包括技术审查、组织专家论证、组织征求意见等内容。在规划审查阶段，总规划师依据法定规划与技术标准对各类空间方案进行技术性审核，其审查意见是行政审批的重要依据。在过程监管中，总规划师通过参与“技术协调会”、安排市级规划委员会议程等方式，对规划实施进行监督和指导。对于重点片区和项目，实行“设计总控”和“实施总控”模式，如嘉兴市基于整体性、人文性、原真性对建筑风貌提出管控，确保复杂项目的整体性与实施品质。

1.2.3 多方集智与权力监督

城市总规划师制度通过构建多方集智与权力监督机制，在复杂的治理结构中扮演协调者与制衡者的关键角色。在国土空间治理过程中，城市管理者、开发商、规划设计师、专家、民众等各方之间存在严重的信息不对等情况，需要专业的权威人士沟通、联络和协调社会各界利益。总规划师凭借政府赋予的“技术把关权”，以客观、公正的立场，对政府的城乡规划管理职能进行有效监督，实现行政决策权与技术决策权的相互制约和平衡。同时，总规划师通过组织专家论证、倾听民众意见、协调重大分歧，确保技术方案的全面性，提升民众对规划的接受度。基于工作性质的敏感性，总规划师及其团队也接受政府和社会各界的监督，接受年度履约评价与考核，形成双向制衡机制。

1.2.4 后评估与动态优化

后评估职能是城市总规划师制度实现持续改进的关键环节，聚焦规划实施成效的复盘、反馈与系统性优化。总规划师及其团队建立常态化的监测评估机制，定期对规划落地情况进行检查和调整，通过对建成环境使用绩效、规划政策实施效果等进行定量与定性相结合的追踪评估，形成客观的评估结论。这些结论不仅用于判断规划目标的实现程度，还可以识别实施过程中的问题与成因，为规划的动态调整和制度的自我完善提供实证依据。在嘉兴市的实践中，总规划师团队基于后评估结果，对建筑风貌管控等实施策略进行持续优化，使规划管理从静态的“编制—审批”模式，转向动态的“编制—实施—评估—反馈”模式，显著提升了国土空间治理体系的适应性与精细化水平。

1.2.5 文明宣贯与科普宣讲

城市总规划师制度承担着文明宣贯与社会动员的重要职能，旨在提升全社会对空间规划与城市文明的认知水平和参与能力。作为城市规划建设领域的带头人，总规划师不仅要实现向上、向下的宣贯，还要兼顾向左、向右的宣贯。通过在政府内部开展组织引导，强化行政决策层尊重科学、尊重规划的理念；通过对地方专业从业者的技术培训，为地方培养规划编制和管理后备人才；通过组织面向公众的科普宣讲，对国土资源价值、空间规划思想和原则进行持续宣贯。这种多层次、多形式的传播与互动，将专业规划知识转化为人们易于理解的内容，不仅培养了地方人才，营造了共建、共治、共享的社会氛围，还为规划实施赢得了广泛的社会支持与合法性基础。

1.3  城市总规划师制度的技术特征

技术管理是城市总规划师的核心工作（图1），城市总规划师制度应配套地构建持续的规划研究平台、动态的管理实施平台、整体的空间技术支撑平台及开放的资源整合平台，以更科学地支撑规划管理决策。

图1  城市总规划师制度的技术内容

Fig.1 Technical content of the chief urban planner system 

注：不同底色表明不同管理方式下工作侧重点不同。

资料来源：笔者自绘

1.3.1 以“本底规划”为技术决策基础

城市总规划师的技术把关，必须以持续性的“本底规划”研究为先导，从而指导和支撑其对政府决策的技术判断。“本底规划”包括宏观层面的市域总体城市设计或总体层面的规划研究，中观层面的“一控规、三导则”，微观层面的城市设计指引等内容，必须连续跟踪研究和深化，强调过程的连贯性。城市总规划师团队发挥驻地优势，设有专门负责研究规划的专业人才，进行连续作业。已经编制的规划在实施中往往会出现与实施要求的偏差，这就需要依据“本底规划”研究结果，不断对已编和在编规划进行跟踪、反馈和修编。这种长期持续、调整纠偏式的规划研究方法，引导城市规划编制管理方法从间断性地编制，转向不断地跟踪反馈，极大地提升了规划的科学性和适应性。

1.3.2 “两端着力、中间管控”的规划管理方式

“两端着力”，即在对“战略端”深入调研、广泛征求公众意见的基础上，立足长远，结合实际，做好城市发展的顶层设计和全面谋划；在“实施端”以重点建设项目为抓手，进行具体项目的技术总控，保障规划的顺利落地。“中间管控”，即在长远谋划的基础上，结合城市治理体系，协助政府制定日常技术管理机制和措施，运用技术标准审核、技术审查把关等方法，充分保障规划目标在日常管理中的持续性，以及城市建设效果的稳定性。

1.3.3 “横向到边、纵向到底”的建设实施过程

“横向到边”，即在具体项目技术总控过程中，形成重点片区、重点项目的规划、建筑、景观、交通、市政、生态等多专项、全覆盖的整合性管控，保障技术实现以“最优目标”为导向的有效选择和集成，促进技术效能的整体性发挥。“纵向到底”，即协助政府和项目主体制定全生命周期的工作路径和计划，以“最优结果”为导向构建全技术链条，实现“规划、建设、管理、运营、服务”全生命周期的有效资源配置和建设实施技术管理。

1.3.4 建立开放多元的资源平台

作为陪伴式服务模式的代表，城市总规划师及其团队必须具备一定的社会影响力和一定规模的专业资源圈，在技术甄别上具有全面的视野，在资源统筹方面要有足够的号召力和调动能力。基于城市发展需要，针对重点片区、重大项目牵头组织方案的国际征集和比选，在规划设计实施过程中组织顶尖专家集智研讨和论证，基于城市总规划师角色的中立性，保障技术在更开阔的资源统筹下形成集合创新，避免“一家之言”。在日常管理中，城市总规划师要引领、统筹本地专家咨询委员会等机构。在尚不具备专家咨询委员会的地区，城市总规划师要在团队内部自建各专业齐备的专家团队，以支撑城市管理中的技术决策。

1.4  城市总规划师及其团队选聘要求

1.4.1 专业技术力量

城市总规划师作为城市规划管理的最高技术顾问，应由具有行业影响力且兼具学术水准和行政协调能力的领军人物领衔，具有多学科交叉的专业背景和优秀的专业素养。为更好地落实规划管理工作，由城市总规划师牵头组织规划、产业、交通、建筑、景观、水利、环境等多学科专业技术人员，集合各专业顶级专家，共同形成城市总规划师团队，为城市总规划师的技术决策提供强有力的技术支撑。

1.4.2 规划管理经验

国土空间治理本质上是一种针对问题导向、以落地为目标的实践，城市总规划师作为技术把关人，不仅需要深厚的专业能力，还需要具备丰富的城市管理和规划治理经验，从而避免规划的“纸上谈兵”。城市总规划师要具备良好的合作精神和全领域工作组织的协同能力，不仅能够与行政官员、规划部门负责领导合作，还善于组织不同学科的专家、学者共同工作，需要熟练的行政沟通技巧和专业组织能力。城市总规划师不仅应掌握规划治理和实施的方法和技巧，还应熟悉规划面临的问题与社会主导力量之间的关系，这是城市总规划师和一般学者型专家的重要区别。

1.4.3 长期驻地服务

以往由地方政府聘任的规划专家顾问，由于不能够长期驻地服务，往往是片段式地参与规划项目技术审查和专家咨询会，不能够全面、深入地参与城市的规划管理工作，对政府项目管控的落地与提升规划治理能力的贡献有限。城市总规划师对地方政府的技术陪伴并非一朝一夕，只有长期驻地服务，才能逐渐积累对城市自然、历史、现状、发展沿革、建设得失的理解，熟悉政府及规划建设主体的动态需求，进而对城市建设发展作出战略性判断，对具体项目作出快速、准确的决策，全面融入规划管理流程、参与具体的编制实施和项目管控，保证规划及其实施的一致性和连续性，较为长期地把握城市发展命脉，有利于城市可持续发展。

1.4.4职业道德和社会责任感

国土空间治理是社会公平性的重要保障，需要城市总规划师具有高度的职业自治力和公共利益至上的社会责任感，保障空间规划建设的正确价值取向。城市总规划师应作为支撑政府决策的社会第三方，不是以城市决策者的任期目标和近期局部的利益作为选择取舍的标准，而是要始终保持客观、公正的立场，坚持科学技术，尊重历史文化，以人民的切实生活需求和城乡可持续发展为根本的价值取向，以此确定对城市规划建设诸多问题的是非判断。

2.1城市总规划师制度实施中的问题

2.1.1 权责边界不清与技术决策独立性缺位

在当前国土空间治理体系中，城市总规划师的权责边界尚未完全明确，部分地区在实际执行过程中存在行政权力与技术权力交叉重叠的情况，导致城市总规划师的技术决策权难以有效发挥。此外，部分地方政府仍习惯于传统的行政决策模式，使城市总规划师难以真正嵌入决策流程，影响其独立性，甚至其可能沦为技术咨询角色，难以形成实质性的规划管理闭环。

2.1.2 公众参与不足与多方协同机制缺失

在规划实施过程中，由于公众缺乏对城市总规划师制度的认知，公众的参与度较低，影响规划的社会接受度和实施效果。此外，规划体系涉及政府部门、专业机构、社会资本和市民等多个主体，当前各方在信息共享、权责分配和协同合作方面尚未形成高效的合作机制，导致城市总规划师在推动规划落地时面临阻力。

2.1.3规划落地执行力不足与监督机制缺乏

尽管城市总规划师在规划编制过程中发挥了重要作用，但在规划落地阶段，行政部门、开发主体及实施机构之间缺乏有效的协调机制，部分规划方案在执行过程中被弱化或调整，导致规划落地难、执行力不足。此外，缺乏专门的监督机制，使得规划实施的反馈与调整环节无法形成闭环，影响规划目标的实现。

2.1.4 专业支撑体系不足与技术平台建设滞后

城市总规划师制度的有效运作依赖于强大的技术支撑体系，但目前部分地区在专业团队建设、数据支撑与技术平台搭建方面尚存在不足，难以满足现代国土空间治理的需求。此外，由于信息共享机制不健全，规划编制、审批、实施等环节的数据衔接存在断点，影响规划的科学性和时效性。

2.2  解决方案

2.2.1 明确权责边界与保障技术决策的独立性

一是制定法定化的权责清单与决策流程。建议通过制定地方性法规或部门规章，明确城市总规划师的法定职责范围；通过制定《城市总规划师权责清单》，界定其在规划编制、审批、实施及监督全流程中的核心权限。同时，建立“行政决策与技术决策双轨并行”机制，规定涉及国土空间规划的行政决策需经总规划师技术审查并签署意见后方可生效，避免技术权力被行政干预弱化。二是构建独立性保障机制。借鉴国际经验，设立独立于地方行政系统的总规划师委员会，并实行任期制与轮换制，通过财政专项拨款保障其工作经费，减少地方行政干预对技术独立性的影响。

2.2.2 强化公众参与与协同治理机制

一是建立多方主体协同平台。搭建“政府—总规划师—公众—市场”四方协同平台，整合规划信息共享系统，定期召开规划联席会，明确各主体的权责边界。例如，总规划师负责技术统筹，政府负责政策协调，公众代表参与方案审议，市场主体反馈实施需求，形成“共编共管”的规划治理模式。二是创新公众参与形式与技术工具，设计“规划科普—意见征集—方案共议”三级参与路径。规划科普通过VR城市模型、短视频等新媒体普及规划知识；依托“城市码”小程序实现公众意见实时反馈；选取典型社区试点“参与式规划工作坊”，邀请公众代表与总规划师直接对话，形成方案共议。

2.2.3 健全规划执行监督与反馈闭环

一是构建全生命周期监督体系。制定国土空间规划实施的相关监督办法，明确总规划师在规划落地阶段的监督权，建立“季度评估—年度考核—动态修正”机制。引入第三方评估机构对规划执行效果进行量化评价，结果纳入地方政府绩效考核体系。二是强化跨部门执行联动。由总规划师牵头成立“规划实施协调专班”，整合自然资源、住房城乡建设、交通等部门资源，制定《规划实施任务分解表》，明确各部门的责任节点与完成时限。对于重大争议问题，可启动省级自然资源部门仲裁程序，确保规划的刚性约束力。

2.2.4完善技术支撑体系与数据平台建设

一是构建“一库一平台”智慧系统。整合地质、生态、人口等14类基础数据，实现多源数据动态更新与共享，集成空间分析、情景模拟、冲突检测等功能，为总规划师提供实时技术支撑。二是加强专业化团队建设。建议省级自然资源部门设立“总规划师培训中心”，联合高校与科研机构开设定制化课程，并实施总规划师资格认证制度。同时，建立“规划专家库”，吸纳城乡规划、生态保护、公共政策等多领域专家参与技术咨询。

3.1  编制层面：整体性、系统性的编制方法

3.1.1 整体性：多层级统筹规划，确保战略的一致性

城市总规划师制度的编制，需强调“区域整合、城乡统筹”的整体性原则[8]，以保证城市发展战略的连续性与一致性。在不同的空间尺度上，编制要求明确以下三点：一是宏观层面，立足国家和区域发展战略，确定城市总体发展格局，保障空间资源的合理配置；二是中观层面，细化至各功能片区和城市设计单元，明确土地利用、生态保护、基础设施布局等关键要素的协调方式；三是微观层面，落实到具体地块，形成可操作的规划指引，确保建设活动符合整体规划目标，同时兼顾城市肌理、生态韧性和文化特色。

3.1.2系统性：构建多维度管控体系，提升规划执行力

系统性编制要求强调规划的全周期管理和跨部门协同，通过建立多维度的内容管控体系，确保规划的科学性与执行落地（图2）。本底分析：依托城市独特的蓝绿生态基底和聚落特色，通过战略研判、生态识别和多维评价等对自然生态资源与历史文化资源进行本底分析，确定整体空间结构规划方案。结构优化：明确城市总体空间蓝图，建立蓝绿管控体系、形态管控体系、综合交通体系、公共空间体系等，形成清晰的布局结构与高度结构。特色营造：构筑蓝绿生态韧性基底、打造绿色联运交通体系、凸显地方文化风貌特色，确保城市空间的整体协调性与空间肌理延续性。片区实施：通过板块功能定位与分类管理，推动重点区域协调发展，实现“整体协调、板块互动”的发展模式，提高规划执行的精准度。

图2  国土空间规划背景下总体城市设计的系统性框架

Fig.2 Systematic framework for overall urban design under the context of territorial spatial planning

资料来源：笔者自绘

3.2  技术层面：强化数字化与智能化规划管理

在编制过程中，技术支撑体系的完善是提升规划的科学性和执行力的关键，主要体现在三个方面。一是数据驱动规划。利用大数据、人工智能等技术进行规划分析，提高规划编制的科学性与前瞻性。二是动态监测与评估。建立数字化监测系统，实时评估规划执行情况，并根据数据反馈进行动态调整。三是“规划、建设、运营、管理、服务”一体化管理。通过宏观决策，构建城市运行管理服务综合评价指标体系，从城市运行、管理、服务三个层面进行评价，并通过城市信息模型基础平台响应落位，提升城市基础设施的运行效率，实现规划、建设、运营、管理与服务的高效衔接（图3）。

图3 “规划—建设—运营—管理—服务”全流程服务平台

Fig.3 Full-process service platform for “planning, construction, operation, management and services”

资料来源：笔者自绘

3.3  落地层面：城市总规划师制度分阶段、分区域推广实施路径

3.3.1 分阶段推广路径：从试点探索到全国推广

试点阶段：探索机制，积累经验。在规划体系较完善、治理需求迫切的超大城市（如北京市、上海市、深圳市）和重点特大城市（如南京市、杭州市、成都市）率先试点。试点内容包括明晰总规划师的职责、优化决策机制、探索跨部门协同模式，并结合不同城市特点开展差异化实践，如深圳市侧重产业空间优化，北京市聚焦非首都功能疏解。

推广阶段：分类推进，完善体系。在总结试点经验的基础上，分类推进制度推广。对于规划体系成熟的城市，强化总规划师在城市更新、产业优化、生态治理等方面的作用；对于基础薄弱的城市，重点加强空间统筹和规划执行力。此阶段需配套政策法规，确保总规划师制度在地方治理体系中的权威性和稳定性。

深化阶段：制度固化，提升治理能效。建立考核评价体系，以规划实施成效为导向，优化治理模式；推动总规划师与智慧城市管理工具（如CIM城市信息模型）深度融合；加强国际交流，借鉴先进经验，完善符合我国城市治理需求的总规划师制度体系，使其成为国土空间治理的重要支撑。

3.3.2 分区域推广策略：因地制宜的实施模式

东部发达地区：强化精细化管理，促进城市更新。东部沿海城市化水平高，空间资源紧张，宜通过总规划师制度优化存量用地，推动城市更新。例如，上海市可依托该制度强化旧城改造、产业升级、生态修复；杭州市则聚焦历史文化街区保护与现代化更新。

中部地区：优化城乡统筹，推动协调发展。中部城市处于快速城镇化阶段，城乡融合发展需求迫切。例如，武汉市可利用总规划师制度统筹长江主轴布局；郑州市可借助总规划师制度优化产业新城规划，确保产城融合发展。

西部及东北地区：强化生态保护，推动可持续发展。西部城市生态环境脆弱，东北地区面临产业调整和人口流失挑战。例如，成都市可通过总规划师统筹“公园城市”建设；西安市可重点优化历史文化资源利用；沈阳、大连等东北城市则需依托总规划师制度推动老工业基地转型升级。

县域及小城市：探索轻量化模式，提升规划执行力。县域和小城市的规划能力相对薄弱，可探索“区域总规划师”模式，以跨县域或都市圈为单元，提升规划协同水平。例如，嘉兴市可借助总规划师制度优化都市圈的空间治理；福建沿海县城可结合海洋生态保护要求，制定更具弹性的规划管理机制。

为了建立城市规划建设的行政管理和技术管理“1+1”管理模式，同时健全城乡规划建设管理委员会（简称“规划委员会”）技术审查、技术组织、技术总控、专家论证、公众参与等工作机制，2021年6月，嘉兴市人民政府办公室颁发《关于建立城市总规划师制度的若干意见（试行）》，明确城市总规划师为政府特聘专家团队，其领衔人可聘任为当地国土空间规划委员会副主任。城市总规划师根据合同约定，向委托方提供技术协调、专业咨询、技术审查等服务。嘉兴市的核心目的是通过三年左右时间，基本形成覆盖全市域的城市总规划师体系；进一步探索完善工作机制，形成工作手册；在城市顶层设计、规划实施传导、过程管控等方面基本形成在全国范围内可复制、可推广的嘉兴模式。嘉兴市城市总规划师模式通过近三年的规划实践，充分体现了“前瞻谋划—实施统筹—后评估反馈”的全过程治理特征。

4.1  嘉兴市城市总规划师制度实施过程

4.1.1 总规划师制度实施前期：权责法定与标准先行

总规划师团队首先参与城市发展战略和重要目标的设定，并主导将战略目标转化为涵盖功能、高度、风貌等可量化管控指标的制定，为全过程管理提供清晰的技术支撑。地方政府规章明确总规划师在规划编制、技术审查、部门协调和项目实施四个关键环节的“技术否决权”。凡涉及空间布局的重大决策，未经总规划师技术审定不得进入行政审批流程。此权力并非咨询建议，而是刚性约束，此举在制度层面确立了“行政决策与技术决策双轨并行”的机制，为总规划师独立履职提供了法定依据。 

4.1.2 总规划师制度实施中期：嵌入流程与协同决策

为解决“规划落地执行力不足”与“多方协同机制缺失”的难题，嘉兴市的制度将总规划师深度嵌入现有的行政决策流程。在具体项目规划落地过程中，由总规划师主持“技术协调会”，该会议所得结论是后续规划委员会审议的必备前提。面对分歧，总规划师并非调和、妥协，而是依据“本底规划”研究成果行使“技术仲裁权”。例如，在某片区开发中，针对交通部门拓宽道路与园林部门保留古树的矛盾，总规划师基于交通模拟数据和生态价值评估，作出“道路线位局部避让并整合古树打造街头公园”的裁定，该裁定被市政府采纳并强制执行，体现了技术决策在协同治理中的权威性。

4.1.3 总规划师制度实施后期：动态监督与成效反馈

为确保规划意图在实施中不走样，嘉兴市建立了以总规划师为核心的后评估与监督闭环。制度规定，总规划师团队对获批项目拥有“规划核实”的签署权。项目竣工后，须经总规划师团队现场核验，确认其符合审定的空间布局、建筑形态和景观环境要求，核验报告为项目竣工验收备案的必要文件。此外，总规划师团队每年需向市政府提交《城市空间发展年度评估报告》，系统总结本年度规划实施的成效、存在的问题并提出动态优化建议，形成“规划—实施—评估—反馈”的良性循环，真正实现贯穿全生命周期的技术管理。

4.2  嘉兴市城市总规划师制度在其规划成果中的具体体现与治理价值

4.2.1 本底分析：识别生境功能基底，解读文化多层内涵

（1）生境分析：自然生态资源梳理

在生态本底分析中，总规划师主导提出具有前瞻性的规划研究框架，以生态系统与文化遗产为切入点，构建了嘉兴市“生境—史境”双层识别体系，以系统化分析引导后续空间格局优化。在规划过程中，总规划师团队通过高清遥感影像识别、生态分级评价与GIS叠加分析等方法，对全域生态要素进行综合研判，形成对生态特征、核心要素及功能的系统认知。同时，结合污染防控、自然保育、农业保障、休闲游憩及河口生态等要素，逐步识别并界定核心生态单元，重点对河流两侧200m缓冲区进行精细化分级分析，提炼出“河流水网、湖荡湿地、美丽林田、活力海湾”四大生境基因单元。发挥总规划师制度的核心管理作用，将生态要素提升为空间治理的刚性约束。总规划师通过系统诊断区域的生态承载力与敏感性，主导生态安全格局的构建，将分析结论转化为可量化的管控指标与“正、负面清单”，并嵌入项目全周期审批流程（图4）。这一过程确立了生态保护在多元目标中的优先序，通过跨专业协同与权责集中的决策机制，确保生态底线不被突破，最终实现从被动保护到主动修复的治理范式转变。

图4  嘉兴市生态功能网络分析示意图

Fig.4 Schematic diagram of ecological function network analysis in Jiaxing

资料来源：笔者自绘

（2）史境分析：历史文化资源解析

在史境分析方面，嘉兴市具有丰富的文化遗存且历史脉络清晰，形成了“都市+生态+海洋+历史”多元文化融合的特征。总规划师团队将嘉兴市的文化体系划分为“表层—中层—深层”三重结构：表层关注物质文化遗产，中层涵盖非物质文化遗产，深层聚焦红色文化与名人文化。通过系统解读历史层积与场所精神，总规划师主导构建历史文化遗产保护体系，将史境价值转译为空间管控的定性原则与设计导则，并植入项目全流程审查环节。这一过程赋予历史保护在开发决策中的法定权威性，通过跨学科整合与总规划师决策权，确保历史语境不被建设性破坏，最终实现从符号拼贴到文脉续写的治理范式转型。在规划实施中，总规划师团队以文化体系识别为基础，建立文化空间的多层解读框架，系统分析文化资源的空间分布与价值体系。总规划师模式的核心管理作用在于将文脉传承确立为空间发展的决策基础。

4.2.2 空间管控：整合空间、优化结构和精细化管控，塑造完善的空间布局体系

（1）整合空间

总规划师团队以“水绿珠连、园林化品质城市”为目标导向，统筹自然生态格局与城市景观系统，构建蓝绿交织的生态韧性空间。规划通过生态底线划定与分级、分类设计，形成“三楔、九水、十湖、百园、千泾”的蓝绿网络体系。在城市风貌塑造方面，规划以传承江南水乡文脉、塑造多元风貌格局为主线，指导形成七大特色风貌分区：历史文化风貌区注重人文遗产保护与空间肌理延续；九水景观风貌区围绕“九水”水系塑造主题滨水景观；枢纽都市风貌区突出现代城市形象；科创湖荡风貌区展现创新活力；品质宜居风貌区强调高品质生活环境；产城融合风貌区实现工业文化与城市功能共融；生态宜居风貌区依托密布水网构建典型江南生态景观。

（2）优化结构

总规划师模式通过功能布局与高度管控两大抓手，建立刚性与弹性相结合的空间治理体系。总规划师统筹制定功能混合比例与开发强度分区，将战略目标转化为可操作的用地指标和高度控制要求。通过将管控要求纳入土地出让条件和方案审查要点，确保空间结构的整体性和开发建设的合理性。在总规划师制度的技术统筹与协调下，嘉兴市规划团队通过跨部门协同与多专业集成，构建“九水空间结构”与“7框架+17控导”的分级管控体系，实现从生态格局到城市形态的全过程管控。依托嘉兴市独特的水网格局，规划以“水”为媒，提出“九水连心”的空间结构，通过多轮空间叠加分析与地形水文模型模拟，确定“一心、两城、九水、八片、十湖”的总体布局。

（3）精细化管控

嘉兴市以“7框架+17控导”为技术抓手，构建分级、分类的精细化管控体系。蓝绿空间管控体系注重风貌形胜、生境网络与水网空间的整体塑造；形态管控体系通过“一心、五城、两轴、三廊、多节点”的框架引导城市形态塑造；交通管控体系聚焦客货联运、轨道网络与慢行分区的综合衔接；公共空间管控体系以“以人为本”的场所营造理念强化水乡特色体验；门户地标管控体系形成组团式结构布局引导；人文管控体系构建城市眺望廊道与视域保护机制。通过多维管控体系的集成与协同，嘉兴市逐步构建从结构优化到形态塑造、从要素协调到系统管控的全过程空间治理模式（图5）。

图5  嘉兴市空间结构分级、分类管控措施

Fig.5 Hierarchical and classified control measures for the spatial structure of Jiaxing

资料来源：笔者自绘

4.2.3 特色营造：构建蓝绿网络体系，凸显江南景观风貌 

在特色营造方面，总规划师通过制定蓝绿网络建设标准和水乡风貌管控准则，将江南景观特征转化为可实施的驳岸生态化比例、公共空间贯通度、建筑形式和色彩等刚性指标。将上述标准纳入规划条件、方案审查和竣工核验等管理环节，建立全过程管控机制。这一管理模式通过标准制定、流程嵌入和成果核验，确保江南水乡特色在建设中得以传承和彰显。

4.2.4 片区实施：明确分区指引重点，统筹“板块—项目”布局

在实施路径方面，总规划师团队以“生态文明、城乡融合、产业兴旺、文化传承、区域统筹、人民幸福”为总体导向，组织多部门协同编制分区指引，围绕“九水连心、慢享古城、革命轴线、重走一大路、南湖周边风貌提升、人居环境整治、湘家荡科创园、北部湖荡融合、高铁新城”九大重点板块，构建系统化、分层次的落地实施框架。在片区实施中，总规划师通过制定分区建设指引和项目布局导则，将总体规划目标分解为各板块差异化的发展重点和实施要求。通过建立“重点板块—核心项目”联动机制，明确各片区的主导功能、建设时序和项目准入标准，将战略意图落实到具体项目布局中。这一管理模式通过分级管控、资源统筹和动态评估，确保片区开发与整体战略保持一致，实现从宏观规划到微观实施的有效传导。

通过总规划师制度的过程统筹、技术把关与动态评估，嘉兴市逐步形成从规划引导到项目实施，再到成效反馈的系统化更新机制，实现片区开发的科学决策、精细实施与持续优化，推动国土空间治理高质量落地。

城市总规划师像乐队的总指挥，是城市规划建设管理技术引领、统筹、协调、把控的重要力量。城市总规划师制度是探索实现战略协同、资源统筹的良策。在新时期以人为本、科学发展的理念下，国土空间规划治理创新需要更多的实践探讨与思索，建议对城市总规划师制度进行更大范围的推广，形成覆盖城市、片区、社区、乡村全体系的城市总规划师体系，推动多专业共同参与规划治理转型，促进规划行业职业发展方向从编制向管理升级，提升政府的规划治理能力，促进人居环境的高质量建设，实现城乡健康、和谐与可持续发展。