1.1  研究背景

党的二十届三中全会提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。在实施城市更新过程中，国有企业（简称“国企”）存量土地更新是一个重要领域。国有企业指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。2022年底，自然资源部、国务院国有资产监督管理委员会联合印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》，提出“积极稳妥推进国有企业存量土地资产更名和处置、支持国有企业优化存量土地利用方式、推进国有企业存量土地再开发”等要求。上海作为国有经济占重要地位的城市之一、同时是城市更新走在全国前列的城市之一，近年来高度重视国企存量土地更新工作。2021年《上海市城市更新条例》出台，标志着国企存量土地更新被纳入法治化范畴。此后，上海市规划和自然资源局、上海市国有资产监督管理委员会（简称“市国资委”）进一步制定了《市属国企存量土地资源盘活利用三年行动方案（2023年—2025年）》（2023）、《上海国资国企支持参与本市城市更新的实施意见》（2024）等。显然，研究如何推动国企存量土地更新，既有利于推进高质量的城市更新工作，又有利于促进国企自身的发展转型，激发国企的发展活力。需要注意的是，国企存量土地更新涉及政府、企业、公众等多方主体，其更新本身就是一个多元利益主体不断协调的治理过程。基于此，本文从治理视角出发，既探讨国企、政府、社会等多元主体在城市更新中的角色与定位，又探讨不同主体间相互作用的逻辑，从而为建立可持续的城市更新模式提供参考。

1.2  研究综述

近年来，伴随城市更新如火如荼地开展，相关理论研究方兴未艾。研究主要关注以下方面。

一是关注城市更新的治理机制。城市更新的开展依赖城市治理机制的搭建，有学者从治理目标、治理主体、治理过程出发，认为城市更新转型需要更加科学地引导“目标—主体—过程”匹配互促的系统性逻辑，强化建成环境培育的基本职能，培育居民主体自主更新的能力，探索从规划设计到实施的善治过程。此外，从治理主体、治理空间、治理资金的角度看，唐燕认为，需要建立国家和地方相互支撑的城市更新政策体系，针对城市更新项目的动力强弱实行差异化管控，建构“主体—空间—资金”相适配的系统化更新规则等。也有学者从“动力、路径、权责、机制与方法”五个维度提出城市更新的治理转型路径。在城市更新中，治理理论尤其关注多元参与机制，认为城市更新需关注居民的深度参与、多元诉求的沟通协商、行动实施的资金平衡等复杂的社会需求；公共增益优先的善治型城市更新路径包括对象扩展、增益共享、社会共治、目标综合四个方面。除了系统性的治理框架研究，相关治理工具如土地开发权弹性控制等和治理单元划分等，也是城市更新研究中的重要组成部分。

二是关注城市更新中的价值治理，主要是从价值捕获和财务理论等前沿方向展开，近年来受到广泛关注。价值捕获指政府利用政策机制，将公共投入或全社会创造的土地价值自然增值部分回收，通过新的投资或其他方式将价值返还社会公众的做法。公共利益（价值）捕获与耗散是产权界定、租差分配、政府干预的综合结果，其中，政府干预扮演核心角色。财务理论则认为，城市更新需建立规划用地平衡表和资产“负债—利润”表之间的关联。不同的城市用地可以根据其财务性质分为服务、收益和融资三大类。投资阶段实际上是构建资产负债表的过程，运营阶段则是维持利润表的过程。

上述研究为本文提供了治理框架上的参考，但从治理机制上来看，国企在上述研究中仅作为多元主体中的一个维度展开，还缺乏国企与政府、其他企业、公众等主体关系的深入研究；从价值治理来看，国企参与治理固然需要实现一定的价值，价值在城市更新中起到关键作用，但当前相关的实证研究还不多见。

1.3  研究思路

国企管理层通常由政府任命，企业管理受到政府较多的指导和监督，决策过程更加复杂。相较于民营企业，国企更容易获得政府的支持，如贷款、土地、优惠政策，在参与城市更新中可能更具优势。国企与政府关系复杂而微妙，就上海的市属国企而言，尽管主要受上海市国资委监管，但企业自身的独立性也较强，而功能性国企与其功能所对应的行业部门也有密切关系，受到国有资产监督管理部门和行业部门的共同监管。

本研究从治理视角出发，搭建“目标—主体—流程—政策”的分析框架，结合上海市不同国企存量土地城市更新实践和政策历程，分析国企存量土地更新过程中存在的治理困境。同时，基于上海市“真新南四块”这一成功实践案例，提出相应的治理对策（图1）。

图1 本研究思路与分析框架

Fig.1 Research approach and analytical framework

资料来源：笔者自绘

2.1  上海市国企相关土地政策的历史演进

综观上海市国企存量土地更新相关土地政策的演进，可以分为以下四个阶段。

第一阶段：改革开放、先行先试。改革开放初期，上海国有土地的使用实行行政调拨和征用制度。1987年，《上海市土地使用权有偿转让办法》颁布，明确土地使用权有偿出让、转让、抵押，以及出让最高年限等相关规定。伴随浦东新区开发开放，为吸引外资、盘活国有土地资源，国有企业将存量土地纳入土地有偿使用制度范畴，施行使用土地统一“征收土地使用费”、土地批租等政策。

第二阶段：产业调整、“退二进三”。《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》明确提出中心城区功能转型、工业向中外环迁移的产业布局优化导向。结合产业结构调整，上海市在中心城区实施低效、闲置土地的“退二进三”用地方式调整；实施土地利用的“双增双减”、存量土地再利用；通过清理、整顿开发区，淘汰、归并、整合零星低效的产业用地。自2006年起，上海市土地节约集约利用重心转向存量土地挖潜，上海市经济委员会、上海市发展和改革委员会、上海市国资委等九部门联合发布《关于加快本市产业结构调整盘活存量资源若干意见的通知》（2006），明确“各国有企业集团要根据企业发展战略和所在区域发展规划，加强与区县联手，主动调整产业结构、盘活存量资源”，并需要“研究提出调整淘汰的企业名单和存量资源盘活重点”。

第三阶段：市场运作、存量更新。2013年起，《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（2014）指出，按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”（“五量”调控）的基本要求，通过实施城市更新促进存量建设用地盘活。同期还发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（2013），提出“完善土地资产管理的配套政策，探索企业参与土地二次开发利益分配的机制”等，配套《关于进一步完善国有企业空转土地管理的若干规定》（2013）、《关于推进市属国有企业改制重组和清理调整中划拨土地使用权处置的意见》（2016）等相关政策，指出“对列入市政府重大重组事项及本市国资布局结构调整计划的空转土地，符合文件规定情形的，可继续保留空转用地性质，同时也鼓励国有企业按照有关规定，按用途补缴土地出让金，办理有偿使用手续”。通过完善国有企业划拨和空转土地管理政策，明确国有企业资产存量盘活的实施路径，增强国企改革动力。

第四阶段：法治支撑、系统推进。2021年《上海市城市更新条例》颁布，指出“国有企业土地权利人应当带头承担国家、本市重点功能区开发任务，实施自主更新”“国有企业应当积极向市场释放存量土地，促进存量资产盘活”；此后，陆续颁布了《上海市城市更新规划土地实施细则》（2022）、《上海市城市更新指引》（2022）、《上海市城市更新操作规程（试行）》（2022）、《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法》（2023）、《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》（2023）等一系列配套文件。2023年以后，上海市进一步发布《关于深化实施城市更新行动 加快推动高质量发展的意见》（2023），并出台“1+10+X”系列政策，其中包括《市属国企积极推动“工业上楼”打造“智造空间”三年行动方案》（2023）、《上海国资国企支持参与本市城市更新的实施意见》（2024）等。至此，国企存量土地更新工作已纳入全市城市更新大局进行系统推进。

2.2  当前国企存量土地更新的政策特点

当前，上海市国企存量土地更新的政策体系正逐步完善，从治理的视角来看，主要有以下四方面特点。

一是在治理目标上，强调“提高站位、战略引领”导向。《关于印发上海国资国企支持参与本市城市更新的实施意见的通知》（2023）明确指出：“着力盘活国有企业存量土地及房屋资源，着力发挥国有企业区域开发建设优势……推动国资国企在服务上海加快城市更新、构建现代化产业体系、实现高质量发展中作出新的更大贡献。”后续相关实施方案也进一步指出，存量土地更新需要“服务本市重大战略实施”等，要求国企更新目标与城市发展目标相结合，特别是服务于上海“五个中心”的建设大局。

二是在治理主体上，突出“考核创新、正向激励”导向。考核激励机制的创新有助于更好地鼓励国企在城市更新中发挥更大作用。《关于深化实施城市更新行动 加快推动高质量发展的意见》（2023）提出“建立国资国企存量用地绩效考核机制，激发国有企业开展更新的内在动力”，不仅如此，《关于推动“工业上楼” 打造“智造空间”的若干措施》也提出，将国有企业和集体企业盘活利用存量土地建设成效纳入国有企业考核正向激励事项范围。这有助于激发国企主体在推进城市更新和自身存量更新中的积极性。

三是在治理流程上，突出“聚焦低效、系统谋划”导向。主要关注国企既有低效用地的盘活工作，要求从资源调查、方案编制、研判备案、细化实施、检测考核等环节系统性展开。2022年，市规划和自然资源局、市国资委按照市委、市政府的工作要求，在“三区三企”（杨浦区—上海电气、闵行区—华谊集团、宝山区—光明集团）试点开展国企存量土地资源盘活任务，在实践中构建了“四个一批”（“更新一批、减量一批、收储一批、保留一批”）统筹实施机制，并取得积极的成效。2023年，《市属国企存量土地资源盘活利用三年行动方案（2023年—2025年）》颁布，通过编制年度盘活利用实施方案来落实推进。与此同时，相关文件从完善资产信息录入、规范租赁管理、开展城市更新、配合收储减量、加强激励约束等方面搭建国企存量土地更新系统的框架。

四是在治理政策上，突出“降低成本、统筹联动”导向。针对降低成本的政策，如《上海市城市更新指引》规定：依法取得土地使用权的自有闲置土地，经相关部门联合认定并在符合相关规定的前提下建设保障性租赁住房的，可变更土地用途为四类住宅组团用地，签订土地出让补充合同，不补缴土地价款；又如，《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》提出，存量工业和仓储用地经批准提高容积率和增加地下空间的，不再增收土地价款，切实降低用地成本。针对统筹联动的政策，如2024 年召开的“全市城市更新推进大会”要求“加强更新任务、更新模式、更新资源、更新政策、更新力量的统筹”；又如，《2024年上海市市属国企存量土地资源盘活利用实施方案》进一步提出，探索国企内地块联动、国企间地块联动、跨区联动等资源统筹机制，加强规划土地、国有资产、税务、产业、财政等多方面综合性政策联动协同，推动资源配置、税费征管、联合更新、区域联动等方面的政策创新。目前，政策间的统筹联动仍在探索之中，且国企存量土地更新主要关注低效产业用地更新，对其他用地（如交通用地、商业商办用地）尚未有系统性的政策支撑。 

尽管当前全市宏观层面已经搭建了国企存量土地更新的治理框架，但笔者通过梳理参与的各类国企土地存量更新实践发现，当下的治理框架中仍潜藏着不少治理困境。

3.1  治理目标：企业目标与城市目标有待整合

治理目标的设定是国企存量土地更新中的首要环节。就更新涉及的利益主体而言，企业目标与城市目标显著不同。从国企角度来看，企业更关注主业发展。例如，与公共交通相关的国企通常专注于确保城市交通的畅通和运营效率；与环卫相关的国企则关注城市环境的卫生与整洁。此外，各类国企还会从事一些副业，但无论主业还是副业，均需要考虑企业整体盈利性的目标。事实上，国有资产管理部门对国企各类项目收益率也会有一定的考核要求，从而导致国企存量土地更新更倾向于先满足自身的经济利益诉求。而从城市角度来看，城市发展的目标更加多元化，尽管土地出让收入是地方政府在更新中的重要考量依据，但地方政府更倾向于通过更新来实现多方面提升，如提高经济活力、优化城市功能、改善环境质量和增强居民的幸福感等。以青浦区“蟠龙天地”城中村改造项目为例，通过城市更新，实现城市功能完善、民生需求改善、企业经营提升和文化氛围营造等多方面的发展，成为近期极具口碑的成功案例之一。

然而，近年来，在不少国企存量土地更新过程中，部分国企仍然局限于自身的“一亩三分地”，仅考虑自身利益的最大化，并未在城市整体的发展目标下实现企业利益与城市整体利益的平衡。例如，某国企在更新过程中为实现利益最大化，在保留原有存量公共交通功能的基础上，希望配建一定的商品房来实现资金平衡。但事实上，配建商品房既不符合上位规划的要求，又因为该存量土地区位不佳、空间有限，周围缺乏必要的公共服务设施，如果更新成商品房，其品质难以满足市场预期。在与政府的多轮协调沟通中，该国企考虑结合公共交通枢纽等建设租赁住房、社区商业等，以便更好地促进区域的职住平衡。但这些业态的收益率较低，很难符合企业本身的投资回报需求，导致项目历经多年协调却难以有实质性进展。 

3.2  治理主体：国企更新治理能力有待提升

治理主体在推动城市更新中的作用至关重要。尽管当前政策将城市更新纳入国企正向考核激励范畴，但国企开展存量土地更新的动力仍然不足。这是因为，在国企存量土地尚有收益的前提下，更新本身就需要支付较高的成本，而更新后的功能和业态是否符合市场需求又存在变数，企业更新动力必然不足。更重要的是，存量土地更新所需要的业务能力与企业自身长期形成的治理能力之间往往也有一定落差。首先，部分国企对不同产业业态的收益率评估能力有限、经验不足。由于缺乏深入的市场操作经验，企业往往难以准确预测和计算不同类型地产项目（如商业、住宅、租赁、研发、混合用途）的潜在经济回报。这种对收益率敏感性的不足，导致在项目策划和财务决策时可能出现偏差，进而影响整个项目的经济可行性和投资吸引力。其次，部分国企对规划、土地使用、开发运营等方面相对陌生，在土地获取、规划审批、项目立项等过程中缺乏必要的规划知识和土地获取路径研判，容易“走弯路”。最后，部分国企往往熟知自身的业务领域，但在更新类项目推进中相关统筹能力存在不足，缺乏应对各类跨部门协调、资源整合及复杂市场和政策环境研判的能力，难以有效整合内外部资源，推动项目全面有效发展。事实上，上述问题在以公共事业运作为核心（如交通、市政、食品类）的国有企业中尤为突出，而一些地产类、园区平台类相关国企（如地产集团、临港集团等），由于本身就具备商品住宅、商业地产、产业园区等专业化运营经验，相较而言，其更新能力更强。

3.3  治理流程：主体内外协商过程有待统筹

治理流程的顺畅与否对更新实施至关重要。目前，上海市国企存量土地更新需要经历复杂的治理流程。一是更新主体的外部协商。更新本身需要遵循相关条例和政策文件规定的流程，上海市的大多数国企存量土地更新主要采用零星更新的路径，零星更新所涉及的公共要素提供与容积率奖励等，需要经过对应的行业主管部门审核，而更新所涉及的各类增益政策（如财税、金融）等，也需要征询其他行业部门的意见，这个征询过程相较于传统空间规划编制流程更为复杂。不仅如此，更新方案也需要充分征询相关利益主体、社区居民等的意见，这些意见会对项目进程产生影响。二是更新主体的内部协商。对国企而言，城市更新项目的决策通常由国企内部的业务部门（通常是规划建设部门）发起，经过其他部门（如投资部、财务部等）层层决策，最后交由集团领导及母公司的业务部门作最终决策。相较于民营企业，国企由于自身政府监管的属性，内部流程更为冗长与复杂（图2）。

图2  国企存量土地更新的协调流程（以某市属国企一级子公司为例）

Fig.2 Coordination process for renewal of state-owned enterprises stock land (taking municipal state-owned enterprise subsidiaries as an example)

资料来源：笔者自绘

在上海相关国企的更新案例中，在正式与区级、市级部门协商之前，更新项目通常已经经过企业内部多轮讨论，并向企业其他部门、母公司等征询意见。这种多层次的内部审核虽有助于提升项目的全面性和严谨性，但增加了时间成本和复杂性。当区级、市级部门给出有针对性的修改意见后，对应国企的主导部门不得不再次与集团其他业务部门和母公司等重新协商项目的可行性。最终，每一轮的意见征询和重新协商都需要大量的时间和资源，这些重复和冗长的流程导致整个项目的推进异常缓慢。尤其是在面对紧迫的城市发展需求和政策调整时，这种内外部协调的低效率成为国企城市更新推进的一大障碍。此外，流程的复杂性还易造成多方之间信息的不对称，增加了项目的时间成本和不确定性。

3.4  治理政策：城市更新治理工具有待创新

众所周知，传统的城市开发模式是“收储再出让”，但是在城市更新中，这一模式不能保证原企业能够重新拿地进行建设开发。为此，政府部门制定了一些带条件的城市更新政策，如《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》（2022）规定，对于零星更新项目，在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。然而，在实际操作过程中，公共要素的贡献比例、存量补地价金额，以及项目公司作为更新主体的资格等，都有严格的限制条件。因此，在目前的政策环境下，企业选择城市更新路径的相对优势仅在于“拿地的可控性”。除此之外，城市更新路径推进的效率均不如传统的“收储再出让”模式。在这种情况下，进一步优化政策，提高城市更新的灵活性和经济的可行性，显得尤为重要。

需要注意的是，城市更新的核心动力是财务可持续。然而，当前城市更新项目的经济可行性普遍不足（图3），特别是在一级土地开发中，土地收储与出让价格之间的“级差”逐步减小，甚至部分用地还出现两者“倒挂”现象，导致政府面临巨大的财政压力。具体来看，上海市国企存量用地多数为历史划拨的功能性土地，在既有的城市更新政策下需要补缴的土地价格高昂，难以保障经济平衡。尽管部分国企力求争取一些土地价格优惠政策，以保障项目收益率，反哺其功能性事业，但由于缺乏明确的、可操作的政策路径，相关工作难以推进。更重要的是，由于城市更新工作刚刚起步，不少既有的增量开发政策无法直接套用。例如，尽管政府部门出台关于交通设施上盖综合开发的政策，但在相关国企交通设施更新项目中，上盖开发的消防安全、避让轨道交通、土地路径获取等问题仍需“一事一议”，这在很大程度上制约了地块更新的进度。显然，围绕保障国企存量土地更新可持续和项目可实施，相关供地、财税、金融、消防等政策工具、规划建设标准等亟待系统性创新。

图3  存量土地更新财务难以可持续的主要原因

Fig.3 Main reasons for the financial un-sustainability of stock land renewal

资料来源：笔者自绘

近年来，上海市国企存量土地更新领域的典型案例之一莫过于嘉定区“真新南四块”项目。该区域位于嘉定、普陀、长宁三区交界，是苏州河进入上海市中心城区的西部源头，也是“一江一河”亟须转型提升的区域。该区域土地权属复杂，国有宗地分属上海纺织运输公司、上海交运和上海电气三家大型市属国企，集体土地为真新街道所有（图4）。更新前，该区域主要承担仓储、物流、社会停车、创意办公等功能。已批控制性详细规划将该区域规划为四块大的绿化用地，但由于项目存在土地权属复杂、调整因素众多、更新诉求与规划不匹配、现有政策支撑力不足、整体项目资金无法平衡等问题，城市更新工作一直难以推进。2017年起，由相关国企、各级政府、第三方技术团队等多方参与的城市更新工作正式启动，有力地推动存量用地更新盘活，打造高品质的公共空间，同步编制的法定规划也于2019年获批，推进项目的实施落地。该区域更新后，已作为“航空智谷”企业总部和“苏河源”公园，是苏州河畔面积较大且功能完整的滨水绿地开放空间之一。从更新研究到更新实施，该项目中积累的诸多经验可以为高质量推进国企存量土地更新提供借鉴。

图4 真新南四块区位图

Fig.4 Location map of four parcels to the south in Zhenxin

资料来源：笔者所在团队绘制

4.1  目标整合：加强谋划策划与多元统筹

“真新南四块”更新成功的首要原因在于坚持谋划策划。在项目开展之初，联合团队就坚持高点站位，搭建“目标定位与产业研究、概念城市设计、更新路径研究及资金平衡测算、法定成果编制”的工作框架，通过业态研究、资金平衡、规划方案的不断优化，平衡多方利益，实现企业目标与城市高质量发展目标的整合。一方面，该规划牢牢把握该区域的区位特征，在产业定位上力求借势虹桥、对接国企产业资源，打造高端航空配套产业基地，形成生态办公新模式。另一方面，落实全市“一江一河”贯通要求，通过城市设计方案，在土地使用、开发强度、建筑规模、建筑高度、道路交通、河道蓝线和其他设施等方面对空间布局进行整体优化，提升公共空间的品质，最大化地保留公共绿地面积，融入体育、文化、休闲游憩等功能；通过慢行通道串联苏州河两岸全线贯通的滨水步道体系，注重生态与景观的整体协调、休闲与文化的多元融合，以及特色与活力的魅力塑造。保留、保护部分工业遗存，植入社区公共服务配套功能，补齐地区短板，满足“十五分钟生活圈”的要求。同时，围绕轨道交通站点布局产业研发功能，提升地区服务能级。需要注意的是，通过严格的资金平衡测算，规划调整方案兼顾税收落地与绿地指标落实，尊重国有企业在土地资产保有与开发中的合理诉求，增加研发用地规模与容积率，提升了财务可持续水平。同时，进一步编制附加图则，加强对公共要素和建设方案的合理管控（图5）。

图5 现状土地利用与控制性详细规划调整方案

Fig.5 Current land use and detailed regulatory planning adjustment proposal

资料来源：笔者自绘

显然，对于国企存量土地更新来说，不能仅仅关注原权利人范围内的事项，还要注重整体策划，讲述区域的整体故事，确保其发展目标融入城市区域发展的整体蓝图，与城市长远目标保持一致。需要注意的是，整合企业的营利性目标与城市的综合性目标，尤其需要发挥国有资产管理部门的统筹作用。一方面，应站在全市战略发展的高度，制定明确的政策框架和指引，帮助国企发展融入城市发展的长远规划，确保企业在推进存量土地更新时能够与城市总体规划目标相吻合；另一方面，通过政策引导和监督考核制度改革，推动国企将社会责任与经济效益相结合，实现功能性与营利性的平衡。更重要的是，国有资产管理部门也应发挥必要的协调作用，在国企、地方政府、社区居民等各方之间搭建协作平台，协调利益冲突，促进沟通与合作。通过加强与规划、住房城乡建设、财政等部门的协作，为国企的土地更新提供综合性支撑。

4.2  主体赋能：注重专业服务与跨域协作

在国企存量土地更新过程中，国企作为实施主体，是项目成败的关键要素。由于“真新南四块”更新涉及多个国企主体，如何实现多个更新主体之间的利益平衡，是保障更新可操作性的重要前提。为此，该项目构建多主体合作开发的统筹机制，由上述三家国有企业根据权属面积占比换算成股权比例，成立平台公司，共同承担更新项目的开发与建设。而集体经济组织则利用产权归集的方式置换部分开发建设用地，保障其利益的长效增收。更重要的是，实施主体与地方政府、技术团队一起组建一体化的工作小组，汇聚规划策划团队、产业团队、设计团队、评估团队等多领域专业人士，为项目各环节的顺利推进提供全方位的技术支持，显著提升国企主体自身对项目的操盘能力和整体建设质量，保障最终的更新方案符合大部分利益主体的需求。其中，规划策划团队负责区域研判、功能业态分析、用地方案设计等；产业团队对产业功能进行论证并编制法定规划；设计团队主要负责城市设计和落实空间方案；评估团队负责更新路径研究及资金平衡测算，对项目的经济可行性进行系统评估。通过对项目进行合理的经济测算，得出最有利于资金平衡的规划指标，是决定更新项目是否可行的重要依据，也是土地原权利人更新意愿的重要参考，从而确保建设实施与后续运营之间的无缝衔接。同时，为增强公众参与度和集思广益，上海市于2018年针对“真新南四块”区域举办了城市设计挑战赛。该竞赛不仅广泛征集了市民和专业设计师的意见，还通过公众投票和专家评审机制，有效提升了项目的社会认可度与公众参与感，进一步增强了规划与设计方案的社会价值和实践意义。

显然，如何赋能主体，提升国企对城市更新工作的操盘能力，是实现高效、优质更新的关键。为此，一方面，在方案编制中，国企应当搭建具备高专业性的专业服务团队，除了结合“三师联创”要求，组建责任规划师、建筑师和评估师团队，还需要根据更新项目的特点，引入景观师、策划师、运营师等其他团队，确保从方案制订到实施每个环节都有专业团队支撑；另一方面，还应积极与外部具备房地产开发、产业园区运营、商业地产运营、金融资本运作等相关经验的市场主体合作，吸收其在方案编制、开发建设、项目运营方面的成功经验与资源优势，在合作中培育相关人才，从而提升项目的整体质量和效果。在此过程中，地方政府应当起到政策协调、技术指导、专项培训、成果宣介的平台作用，通过国企、政府的共同协作，为国企存量土地更新提供能力保障（图6）。

图6  国企主体赋能的基本框架

Fig.6 Basic framework for empowering state-owned enterprise

资料来源：笔者自绘

4.3  流程优化：强调主动作为与共商共治

在国企存量土地更新过程中，如何优化国企内部、政府内部、国企与政府之间的治理流程是实现更新项目高效推进的重要保障。“真新南四块”更新项目得以有效推进和实施，就得益于实施主体能充分发挥统筹作用，通过与市、区各级管理部门的积极协调，高效推进更新工作。一方面，为确保整体地块建设的顺利推进，在规划阶段，针对用地调整、公共绿地、水面率、道路面积、市政设施等关键内容，实施主体积极与绿化和市容管理局、水务局、规划和自然资源局、住房和城乡建设管理委员会、交通委员会等市、区两级职能部门保持紧密沟通，严格按照既定时间节点开展工作，确保各类规划要素的落地；另一方面，项目团队高度重视跨区域协作，针对涉及跨区交界的用地、内外道路和桥梁连接等问题，加强与长宁、普陀等相邻区部门的沟通与合作，保障项目的公益性设施建设和高品质公共空间塑造。

虽然发挥实施主体自身的主观能动性很重要，但在更新过程中各级政府的治理流程优化更为关键。一方面，应加强对当前规划资源、住房建设、房屋管理等主要城市更新行业管理部门的更新流程梳理与统筹，简化不必要的环节或并联重复的环节。另一方面，还需要积极探索共商、共治的治理机制。例如，针对某一市属国企所有纳入计划存量土地更新的项目，政府部门与国企应设立更新“专班”进行集中指导，通过规划、土地、消防、环保、财政、税务、金融等各相关部门的协同合作，形成一个高效的工作机制，批量对国企所有更新项目方案进行合议，形成集中意见，提升决策效率，避免出现各方之间信息不对称的问题。

4.4  政策创新：强化顶层设计与试点推进

在国企存量土地更新过程中，政策创新是城市更新得以推进的核心。“真新南四块”更新项目作为《上海城市更新条例》颁布之前的试点区域更新项目，在实践中采用的规划设计方法、团队工作模式、产权归集方式、统筹主体产生、集体经济保障等，为条例在区域更新的相关条款制定上提供了重要参考，进一步指导了同类型更新项目的推进。因此，一方面，应跳出传统城市规划和开发的思维模式，完善国企土地更新政策的顶层设计，特别是针对国企在实践中反映的各类诉求。例如，国企主体赋权包括国企资产划转与置换登记、土地供应机制优化、司法保障等相关政策，降本增效包括加快实施周期、财政支持、金融支持等相关政策，管治“松绑”包括规划优化调整、历史建筑活化利用、区域资源统筹等，应当形成系统性的治理工具箱，并明确相关政策诉求的主管部门、解决流程、发起方式等。另一方面，在形成政策体系基本框架的基础上，应加快推行政策的试点完善，通过试点各类灵活多样的增益政策，检验政策在实际操作中存在的问题，不断完善政策的具体条文，甚至探索推出“一事一议”的更新议事机制，最终在实践中逐步健全完善框架明晰、条文有效、流程清晰、弹性灵活的城市更新政策体系和政策工具。

通过上述研究不难发现，在当前的城市更新背景下，国企应当承担双重角色和枢纽性作用。就双重角色而言，国企既是参与各类土地更新（包括“城中村”改造、旧住房、旧区改造等）的重要主体，也是推进自身存量低效土地更新的主体，尤其是国企资金优势和政策优势等为城市更新工作提供了充足保障。就枢纽性作用而言，国企的天然优势有利于撬动市场投资，更好地与市场功能性企业进行合作，推动更新水平全面提升，同时有利于获得公众的认可等。因此，建立可持续的城市更新模式和政策法规，尤其需要发挥国企的作用。

事实上，尽管得益于政府的各类支持，国有企业在存量土地更新过程中具有独特的优势，但国企更新也面临多重困境。由于需要平衡经济效益和社会功能需求，国企常常在项目推进中面临多重目标冲突；同时，部分国企缺乏地产开发和商业、园区运营等的经验和能力，内部和外部的治理协商流程又较为复杂和冗长，增加了更新项目的不确定性。为应对这些挑战，“真新南四块”的更新经验值得进一步借鉴。对国企而言，应进一步加强战略谋划与规划统筹，注重专业服务与跨域协作，强调主动作为与共商、共治等；对政府而言，除了需要加强国有资产管理部门对国企存量土地更新的指导和统筹外，还需要加强政策顶层设计与试点推进，从而推动可持续的城市更新模式和体制机制构建。

从长远看，高质量地推进国企参与城市更新，需要准确把握国企在更新中的行动逻辑，即“一个核心、两个诉求、三个关键”。“一个核心”指收益平衡，确保国企和城市整体成本收益基本平衡。这既有经济账问题，也有社会账问题，是一个十分复杂的多元函数问题。尽管内部收益率很重要，但是更新产品的社会影响也需要关注。“两个诉求”指政策诉求与方案诉求，从根本上来说，这些诉求也服务于经济社会收益的平衡。其中，政策诉求包括主体赋权、降本增效和管治“松绑”等；方案诉求强调通过更优质的规划策划、建筑设计和产品设计，实现产品与社会服务的高质量发展。事实上，国企作为投资者，需要认识到，城市更新不仅是一个资本运作的过程，还是一个通过设计和运营提升项目价值的过程。“三个关键”指激发动力、提升能力、简化流程。首先，在存量资产具有稳定收益的基础上，进一步激发国企更新的动力；其次，大多数国企以非地产开发为主业，提升其自主更新能力势在必行；最后，国企参与城市更新既有内部流程的复杂性，又有外部部门协调的复杂性，如何推进流程简化与并联，值得政府、企业、社会等共同努力。显然，准确把握上述国企参与城市更新的行动逻辑，在复杂的内外部环境中寻求高效、优质的解决方案，将是城市更新得以推进实施的重要基础。期冀本研究能为更好地推进国企存量土地更新和城市更新全局提供助力。

致谢

感谢城市测量师行詹运洲、王磊、张莉等为本文提供的宝贵建议。