在国土空间规划存量用地与城乡精细化治理的语境下，“责任规划师”这一制度的出现旨在填补城市规划设计与城市管控与治理之间的空隙。其本质上是规划服务产业链的延伸，从仅在规划设计阶段提供服务，延伸到从设计到实施持续性地提供规划服务。城市规划行业开始从针对土地开发的方案设计，进入利益格局锁定的社会环境，学科基础从工学、经济学进入社会学、公共管理学领域。

狭义的“责任规划师”是北京市在2004年提出的一种地区规划管控制度，但广义的“责任规划师”远不止如此，还包括：深圳市提出的“总规划师+总建筑师”双师模式；广州市提出的“总规划师”“城市总设计师”“地区规划师”“社区规划师”“乡村规划师”，以及“顾问设计师+专家委员会+运营策划师”复合型规划咨询团队等模式；上海市提出的“社区规划师”；重庆市提出的“乡村规划师”；等等。本文以此为背景，深度解析“责任规划师”制度的由来、各地政府基于该制度的实践，以及未来“责任规划师”制度将走向何方。

2021年，我国常住人口城镇化率达到64.72%，建成区面积为6.2万平方千米。随着国家发展进入生态文明建设阶段，国土空间规划体系改革直接开启了城镇化的“下半场”，一线城市基本已进入存量规划阶段。在城市规划“上半场”起到重要功能作用的土地财政已经成为“下半场”的负担，中国的城市发展已经从原本扩展式、无序蔓延的阶段转入内涵式、更新式发展的阶段。

1.1  应对国土空间规划改革带来的挑战

2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》提出，要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。将空间规划体系构建纳入《生态文明体制改革方案》，显示了国家层面基于生态保护进行空间规划体系改革的决心。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）提出建立国土空间规划体系，规划体制的转换面临两个明显的挑战。

一是与增量扩张型规划相比，存量调整型规划需要平衡现有土地所有权及使用权人的利益，往往面临较为复杂的土地产权问题。建设用地增减挂钩是保证城市建设用地节约集约的一项重要政策，也是盘活城市低效用地的抓手。只有要求规划师不仅仅提供空间使用规划，还要把规划作为平衡各方利益的工作平台，平衡城市发展规划“自上而下”的理想与利益相关方“自下而上”的利益博弈，才有可能在存量用地上推动城市更新。

二是政府部门进行职能重组。自2019年国家提出“国土空间规划”概念后，原先的多个部门统一并入自然资源部门，统一规划制定及实施的业务流程，避免各项规划彼此冲突。一方面，把多个部门的职能合一，即将规划、国土、农村社会养老保险事业管理局、林业、矿产、海洋等业务“熔于一炉”，使彼此之间的协调完全内部化，这导致工作量剧增；另一方面，公务员的数量有限，专业能力方面也难以胜任同时处理多类型规划的编制、协调、实施、监管和审批工作。

正是国土空间规划改革推动了规划服务方式的转变：一方面，要求规划设计单位延伸服务，从单纯的项目方案编制扩展到平衡多方利益的经济测算，从提供技术服务扩展到派驻技术人员协助规划实施和管控；另一方面，各地根据自身面临的难点、痛点，适度让渡规划管理的“自由裁量权”，开始向第三方购买服务，借力相关专业院士、大师的技术力量来确立规划实施和管控的权威性。

1.2  重视城市设计对空间品质提升的作用

2013年，中央城镇化工作会议指出要“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。以生态为核心，全域、全要素的管控突破了城市总体规划的研究范围，以总体城市设计为代表的规划模式开始成为协调全域、全要素，提升城市品质的重要手段。2015年，住房城乡建设部、国家发展和改革委员会联合出台《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》。2016年，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确，“城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段”。2017年，住房城乡建设部制定了《城市设计管理办法》，特别指出“总体城市设计应当确定城市风貌特色，保护自然山水格局，优化城市形态格局，明确公共空间”，从国家政策层面赋予城市设计定义，将城市设计融入城市建设管理体系，明确城市设计在我国法定规划体系中的技术地位。

2020年，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》正式印发，特别提出“将城市设计贯穿规划编制全过程”，指出需要充分考虑人与自然的关系，研究全域、全要素总体布局关系，指导管控边界划定，塑造具有城市特色的总体格局与空间形态，提升国土空间品质与价值。2021年，《国土空间规划城市设计指南》颁布，进一步厘清城市设计与国土空间规划“五级三类”体系的对应关系，明确编制成果要求，以及对规划编制工作的支撑作用，为提升城市品质、重塑城市公共性奠定制度基础。

随着大开发时代的结束，城市重点片区开发项目锐减，为塑造有特色的城市风貌，规划管控必须从二维的土地使用转向三维的城市设计。我国的城市设计实践一直处于无法可依的状态，虽然可以将城市设计导则纳入法定的控制性详细规划（简称“控规”），但规划管理部门往往受制于既有城市规划管理规定和人员素质，难以处理普适性的规则与具体项目的城市设计导则之间的关系，在实施过程中难免走样。而通过“城市规划委员会”的讨论及对城市设计方案进行投票表决等方式，也只适用于少数重点项目。

各地开始探索“总师”制度，试图通过规划管理程序的优化来落实城市设计意图，即由规划管理部门（或要求城市重点片区开发项目业主）聘请建筑、城市规划等工程领域的院士、大师领衔团队，依据专家评审通过的城市设计，对具体建设项目进行规划方案和建筑设计方案的审查。“总设计师担任着搭建规划设计与开发实施平台的职能，协调不同空间尺度的设计，保证重点项目的建设质量，以高端技术研究作为城市建设管理的支撑。”以“总师”在行业中的技术威望和人格品质，保证城市设计的原则能够落实，保障地区开发的质量，因此对地块内的工程项目具有较高的“自由裁量权”。

1.3  存量规划阶段空间治理范式转变

回溯世界城市规划的发展历程，在城市化还未启动时，往往通过公序良俗、乡规民约就足以管控城镇建设，通过行政权就可以组织和调配空间资源。工业革命后城市化快速发展，增量规划强调“自上而下”的规划管控模式，以提升开发效率为目标，以政府意志为主导。规划师主要担任“执行者”的角色，落实上层次的政策，对区域资源进行管理与分配，形成精英规划体系，此时规划师的作用多为针对土地开发进行方案设计。随着城市开发阶段结束，基于产权的利益格局逐渐形成，利益多元化带来公众参与的需求，存量规划将“自上而下”与“自下而上”两种类型的模式相结合，强调人地关系协调发展。规划师承担“协调者”的角色，搭建各方参与规划、理念协商及信息交换的平台。规划师的作用是通过协调各方利益，维护城市建设的良好秩序和保证公众拥有参与规划的渠道。

城市规划行业从提供土地开发的方案设计，进入利益格局锁定的社会环境，学科基础从工学、经济学进入社会学、公共管理学领域。因此，规划产业链条在第三阶段从“方案设计”延伸到“城市管理”，政府对城市建设的管控不得不逐渐从“管理”思维转变为“治理”思维。正是规划治理范式的转变，推动“共同缔造”等规划工作方式的产生，出现了社区规划师、乡村规划师等责任规划师制度。

责任规划师其实是对现有法定规划的补充，通过制度建设落实法定规划，通过政府授权进行规划审批，协调规划实施。“责任规划师”制度在各地方的实践主要可以归纳为四种模式：一是社区规划师，引导社区和镇街更新，保证治理方向正确，打通“自下而上”的协商沟通渠道；二是乡村规划师，协助编制乡村规划，提供规划技术支持；三是责任（地区）规划师，作为规划管理部门向下治理的抓手，维持规划管理单元控规及相关规划的实施；四是总设计师，作为重点片区建设项目总体管控统筹协调的总规划师或总设计师。

深圳市自2000年起经过十多年的探索，从2012年起陆续出台与责任规划师制度相关的政策与法规，“建立责任规划师和责任建筑师制度，完善建筑设计评估决策机制，提高规划及建筑设计水平”，力求将责任规划师制度的职责与权力、义务进行明确化、规范化，建立系统性的规划管控与公众全过程参与的规划机制。

重庆、上海、北京、厦门、武汉、成都、广州等城市也纷纷出台地方性法规与政策（图1），因地制宜地根据自身面临的问题和要求，建立责任规划师、社区规划师、乡村规划师、总设计师等的管理体系、招聘体系、职权体系、责任范围、考核标准等，明确责任规划师的主管单位、选聘模式与主要工作内容。

图1 各城市颁布责任规划师相关政策时序图 

Fig.1 Timeline of responsible planners policies issued by various cities

资料来源：笔者自绘

2.1  破解城市设计非法定化困局的“总师”制度

随着我国城市化从数量扩张转向质量提升，“自下而上”出现的“总师”制度初衷是填补城市规划设计与实施之间的空隙，提升规划实施品质，将规划设计的产业链从规划设计阶段延伸到实施阶段，既有在规划设计合同中约定后续服务的做法，也有延聘第三方提供技术咨询服务的做法。例如，2004年，上海市世博园区建设采用“总规划师”制度；2009年，天津市北塘经济区采用“总规划师负责制”；2013年，北京市中关村科学城采用“协作规划管理”制度；2014年，广州市国际金融采用“规划设计总顾问团队”；2015年，广州市琶洲西区采用“城市总设计师”；2017年，成都市天府新区采用“总规划师”制度等。“总规划师”以第三方专家团队的身份介入城市规划管理，与政府签订正式合同，承担规划的编制、审批和实施工作。

面对高品质城市设计因缺少法定地位，且与地方普适性规划（如控规等）相冲突而难以落实的困境，政府通过聘请具有极高专业技术素质能力和社会声望的院士、大师以及相关专业专家、学者作为“总师”来解决困局。“通过多次实践证明，总师技术服务能够推动城市重点片区的开发建设，满足重点片区的发展目标，引入总师制度是提升城市建设水平的重要手段。” 

“总师”制度把规划管理的自由裁量权让渡给技术专家，让他们以专业能力把握规划动态过程，搭建利益协调平台，并通过政府赋予的权力，以“会议”或“会办”的形式对城市设计成果进行审查，主要工作内容包括技术协调、技术审查与专业咨询，通过地方特定的程序，对城市重点片区进行整体调控，将对地区具有推动作用的非法定化的城市设计方案及其导则替代法定化的普适性规划并加以实施，从而推动重点地区的发展，提升城市重点片区的建设质量。

2.2  弥补公务员技能和人员短缺的“责任规划师”制度

2004年，北京市首次提出“责任规划师”概念。2007年，北京市中心城区控规开始实行动态维护工作机制。“一个责任规划师负责一个规划区域”概念的提出，体现了规划师角色的变化，从政府职员向社会工作者转变，是政府规划工作向着科学性、人性化前进的一种尝试。“责任规划师”制度要求规划师面向管理部门开展服务，对规划行业主管部门进行专业技术咨询服务，并对地区规划进行长期跟踪，辅助规划管理。北京市的“责任规划师”、厦门市的“责任规划师”、广州市的“地区规划师”、重庆市的“区域首席规划师”就属于此种类型（表1）。

表1  各地区规划动态维护“责任规划师”制度汇总表 

Tab.1 Summary table of dynamic maintenance of “responsible planners” system in various regions

资料来源：根据各地区责任规划师相关政策法规汇总编写

“责任规划师”制度的出现，旨在弥补规划主管部门在技术管理审查和规划实施层面的不足。管理部门主动让渡自由裁量权，实事求是地通过采购服务弥补公务员技能和人员短缺带来的不足，由地区政府部门或规划院根据地区需求聘用规划专业人员作为“责任规划师”。责任（地区）规划师需要为规划管理部门提供行政审批及设计审查的技术咨询服务，对城市公共空间、建筑、景观等设计提出审查意见和建议，通过对规划各阶段的把控和监管，提升城市建设品质，构建城市管理平台 。

2.3  克服乡村规划人才短缺的“乡村规划师”制度

面对市域范围内数量较多的中心村和基层村，乡村规划的编制人员缺口较大，多地政府采用乡村规划师为乡村规划编制及审批提供协助和技术支持（表2），其中以中部成渝片区的“乡村规划师”制度较有代表性。地方政府部门主要采用内部选派和社会招募的方式进行乡村规划师的聘用，同时以机构志愿者、个人志愿者等方式进行补充。成都市的乡村规划师已基本形成成熟的管理制度体系，政府使用定期财政拨款的方式支付乡村规划师的工资，这对政府财政造成较大压力。采用社会招聘、志愿者服务等方式可以适当减轻政府的财政压力。重庆市在组织管理、人员保障激励和规划服务要求方面需要向成都市学习，建立长效机制。

表2 各地区乡村规划师制度汇总表

Tab.2 Summary table of the “rural planners” system in various regions

资料来源：根据各地区乡村规划师相关政策法规汇总编写

为保证乡村规划编制的质量，以及乡村规划师人员分配的合理性，在地方实践中，“成都市建立了覆盖全市的乡村规划师制度，每个重点乡镇配备1名乡村规划师，一般乡镇每2~3个乡镇配备1名乡村规划师。乡村规划师由地方政府统一选拔、选派任命，为乡镇政府提供专业的业务指导和技术支持，保证村庄规划编制的质量和实施效果”。

2.4  满足社区微改造协商式要求的“社区规划师”制度

社区规划师主要面向城市基层社区提供规划服务，以及采集居民意见，打通“自下而上”的规划反馈通道。其中以住房城乡建设部推动的“共同缔造”中的社区规划师和上海地区的社区规划师最具代表性（表3）。

表3  各地区社区规划师制度汇总表

Tab.3 Summary table of “community planners” system in various regions

资料来源：根据各地区社区规划师相关政策法规汇总编写

社区规划师一般由政府自然资源局或区政府指派，属于政府内部在职人员调派。规划师通常在规划编制阶段就进行把控，如在社区规划、城市社区微更新、“三旧”改造等项目中，与设计单位进行对接与协调，收集和整理居民意愿，引导社区居民、职能部门负责人、其他相关利益者共同组成“社会治理共同体”，对社区改造方案进行表决，全程参与社区相关规划编制协调，参与后续有关规划审批，在规划公示阶段参与听证会、论证会等，保证规划的实施质量、实施效果，提升居民满意度。

社区规划师本质上承载了城乡管理部门在社区治理中的部分职责和权力，搭建各方利益博弈平台，弥补增量建设时期社区规划协商反馈机制中的空白。

3.1  升维地方实践

责任规划师实践活动涉及城市的方方面面，从重点地区的建设到老旧小区的微改造，具有较广的覆盖面，对城市建设管理的影响日益增强。目前虽然责任规划师的覆盖面较广，但缺少统一的、体系化的规范制度，角色定位还存在模糊之处，“在国家层面上，责任规划师尚未取得法定地位，也缺少制度性的安排”。

社区规划中常常出现规划师责任不明确、规划难以推进落地、重复规划设计等问题，历史文化街区的责任规划师也面临后续街区规划设计与已有的历史文化街区保护规划相冲突且难以协调的问题，“要形成成熟的责任规划师制度，就需要中央政府进行顶层设计，加强对各地的引导作用。一是政府需要制定相关的公共政策或法规，明确各类责任规划师责权，适应各地需求；二是责任规划师的规划成果，需要通过相关程序审批后纳入现有法定规划体系”。

面对目前缺少国家顶层法定文件或政策文件引导的情况，自然资源部可基于各地市的实践成效，制定相关的公共政策或法规，明确责任规划师的相关职责、权力与“可裁量范围”；出台支持责任规划师的政策性文件，规范政府与规划设计师之间的责任与义务，明确双方权益，确定收费标准；明确责任规划师所推行的“自下而上”的参与式规划与各类原有法定规划之间的衔接关系，最终形成能够应对地方多样化需求的责任规划师制度。

3.2  优化规划管理程序

在法定规划刚性约束难以调整与规划部门动态维护人员有限的双重制约下，存量规划时期的规划治理难度陡然增大。政府管理部门通过让渡部分管理权力，以适应新时期规划动态调整的压力，由此催生了责任规划师制度。

责任规划师承担了政府管理部门的部分权限与职责，其所掌握的“自由裁量权”将推动城市治理的程序化思维，即避开原先法定规划较为复杂的修改程序，通过简化后的规定程序即可完成相关规划的调整，提高城市更新建设的效率。

“责任规划师”制度未来将在城市重点片区、城市社区、乡村等多个层面进一步优化规划修改程序，满足规划动态维护管理需求；同时，“责任规划师”制度也应与现有国土空间规划体系建立联系（图2），明确每个阶段责任规划师的“自由裁量范围”。责任规划师经过数十年的摸索，逐步形成服务体系完善、工作责权明晰的治理模式，未来将进一步优化工作程序，做到工作留痕、规划调整可溯源。未来在建立完善的责任规划师规章制度、提升规划行政效率的同时，也要让责任规划师的“自由裁量权”受到多方制约，保证其在规划调整过程中程序的公平性和公正性。

图2  责任规划师制度与国土空间规划体系对应关系 

Fig.2 Correspondence between the responsible planners system and the territorial spatial planning system

资料来源：笔者自绘

3.3  推动面向多元利益的空间治理

在社区更新治理方面，各地因地制宜地探索多种创新治理路径，如厦门市的“共同缔造”实践活动形成了全新的社区治理模式，主要包括以社区为基础、人居环境建设整治为载体的工作方式，以群众为主体、多方共同参与的“一核多元”的参与机制，以及以问题为导向，“纵向到底、横向到边、协商共治”的治理体系，探索了多元共治的社区治理方式。居民是小区改造的主体，参与规划的全过程。

未来的社区规划师“可能不再是一个由职业规划师承担的岗位，更有可能是将权力下放给基层的居民、社区委员会、物业管理处等多个主体形成的社区治理团体”，“进行规划治理的创新，设置完善的奖励制度，激发居民对社区治理的积极性，鼓励大众参与治理工作，提升社区治理效率”。

对于社区规划师、乡村规划师等面向基层的责任规划师而言，多主体参与是未来的一个发展趋势，由政府派出的基层驻场规划师在一定程度上代表了政府的治理意志，有时会与社区居民的利益有所冲突。在此基础上，采用多方治理的方式，将政府部门赋予基层责任规划师的权力进行多主体分配，由社区治理多元主体进行内部的协调和统一，以达到保证各方利益的目的。

“责任规划师”制度是基于各地实践，在目前国土空间规划、城市存量精细化治理语境下形成的一个行之有效的制度。但是，实践中也存在顶层制度、法规和政策缺失导致责任规划师责权模糊等问题。业界有必要探讨责任规划师在我国国土空间规划体系中的地位，为后续国家、省、自治区层面责任规划师相关法律法规和政策的制定提供参考。