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国土空间规划体系下详细规划机制创新研究
2025-04-25摘要
详细规划在国土空间规划体系中扮演着落实总体规划战略意图、衔接相关规划特定要求及面向开发实施的重要角色，是国土空间开发保护的重要法定依据。在国土空间规划体系重构的背景下，详细规划机制的创新迫在眉睫。文章从详细规划在新时期面临的编制困境入手，借鉴近年来我国主要城市在相关领域探索的经验，提出确立刚性底线、留足发展弹性、差异化编制管控、规划引领实施的核心转型路径，以期为我国国土空间治理的创新实践提供理论参考。
作 者
詹立宇 北京市规划展览馆研究员，高级工程师，注册城乡规划师
详细规划作为国土空间规划“五级三类”体系中的重要组成部分，不仅是落实国土空间总体规划战略意图、衔接相关专项规划的特定要求、面向管理开发实施的重要途径，还是国家治理体系与治理能力现代化提升的重要抓手。我国详细规划体系特别是控制性详细规划（简称“控规”），缘起于20世纪80年代，是城市规划管理领域为适应不断发展的市场化环境，借鉴西方国家在城市开发控制层面的规划经验（如美国的“区划”等）而创立的规划工具。我国控规从早期的摸索阶段到逐步规范化与制度化的发展过程中，在过去几十年的快速城镇化阶段，对城市的开发建设与规范化管理起到重要作用，在理论与实践方面积累很多宝贵经验。
在新时期国土空间规划体系背景下，详细规划更是从城乡建设、管理、开发的工具，蜕变成为全域国土空间保护、修复、利用与开发的治理工具。为适应新时期“多规合一”的国土空间规划体系，详细规划既要延续过去优秀的经验，又要关注规划编制技术的革新；既要适应深化国家空间治理的改革目标，又要适配新时期国土空间规划的运行体系。本文试图从新时期详细规划体系面临的困境入手，审视并探讨详细规划编制和运行体系建构中遇到的一些关键问题及实践路径。
01
现行详细规划机制面临的困境
尽管原先的详细规划体系，特别是控规，较好地服务了快速城镇化时期实施开发控制的需求，但在编制与运行过程中也存在诸多长期未得到有效解决的矛盾。一是编制体系难以传导。现有详细规划体系划分无法明确并传导落实国土空间总体规划的指标，总体规划向详细规划传导的机制、详细规划自身调整的统筹机制不明确。二是规划实施有待改进。详细规划单元边界的划定与行政管理边界、地籍权属边界衔接不够，管理制度不健全，管理能力欠缺并有待调整。三是管理监督缺乏弹性。管控刚性指标过多，弹性不足，微小变化就需要启动繁琐的修改程序；针对存量地区，产业单元缺乏有效的差异化管控方法和手段。四是标准接口缺少协同。用地分类标准与数据库标准不统一，给“一张图”管理造成较大隐患；“多规合一”（专项、保护与更新、整治）的整合协调存在困难。因此，如何在保证详细规划的刚性管控与建设管理的功能特质下，积极应对社会与市场的需求变化，实现国土空间的精准、高效供给，是目前详细规划编制系统提质升级面临的重要挑战。
02
详细规划机制转型路径探索
结合前文国土空间规划体系对未来详细规划提出的新要求与四个核心问题，建议从核心定位、体系内容、实施程序等方面作出适应性调整，提出未来详细规划机制改革的新方向。
2.1 确立刚性底线
根据国土空间规划全域、全要素管理的特质，以及新时期安全发展的时代要求，对待上位规划的底线性内容，如“大三线”（生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界），“小四线”（绿线、黄线、蓝线、紫线），以及各类自然资源保护线和灾害风险管控线，需结合实际发展需求予以充分尊重。同时，在确保各类底线规模总量不变的情况下，刚性底线的传导，建议可分为“永久型”控制线与“预控型”控制线两类（表1）。
表1 刚性底线要素传导机制建议
Tab.1 Suggestions for the transmission mechanism of rigid bottom line elements
资料来源：笔者自绘
“永久型”控制线（“定量+定界”传导）：严格传导国家及省、市层面的管控与规模总量要求，确保各类刚性底线的规模和坐标在详细规划中逐级落实。
“预控型”控制线（“定量+划示边界”传导）：除上述底线性要素外涉及的具体开发建设行为，往往因用地性质调整等需要进行弹性管控。如城镇开发边界具有较强的“开发主导”属性，受制于地方政府事权，建议在市级层面确定大致边界，在县（区）级规划中进一步明确集中建设区、特别用途区、弹性发展区、战略留白区的规模与大致边界，并在镇（街道）级规划中确定具体边界。同时，在详细规划层面，建议明确开发强度与建设容量，与人口、用地规模一起成为城市资源分配政策的重要技术支撑，确保详细规划层面的规模、容量有据可依，保障城市开发容量的上限不被突破。
2.2 留足发展弹性
详细规划特别是控规中的建设用地布局、容积率等主要刚性管控内容，在面对市场经济的建设活动时，往往会出现治理弹性不足、开发权转移、公益性设施保障机制不完善、博弈规则模糊等问题。总结其原由，主要表现在以下两方面：一是现行成果的“一刚到底”。单元层面的详细规划没有承接、分解总体规划的各项人、地、房指标，缺少街区层面的详细规划，面对市场的变化缺乏弹性化应对。二是调整规划过程较为复杂。国内诸多城市现行控规调整程序一般分为修改、深化、修正，深化与修正主要聚焦土地兼容性问题，修改审批事项较多，审理流程较复杂，无明确时间保障。针对这两个核心问题，建议形成分层、分级的编制管控体系。
2.2.1 策略一：构建分层编制管控体系
目前国土空间规划背景下，一些重点城市针对第一个核心问题提出有效的应对措施，即构建分层编制的管控体系。例如，北京市将规划层面的编制工作分解为“街区指引—街区控规—规划综合实施方案”三个层级，在总量控制的前提下，实现各项指标和建设要求在详细规划层面的弹性传导，增强规划的实施性与弹性（表2）；上海市则是在分层编制的基础上，聚焦“四条控制线”、规划指标、城市设计三类核心管控要素，结合空间规划体系分层逐级落实，兼顾刚性与弹性（图1）。
表2 北京市各级规划层面编制工作内容简述
Tab.2 Brief description of the work content of planning at all levels in Beijing
资料来源：笔者自绘
图1 北京市与上海市国土空间规划分层编制体系
Fig.1 Layered compilation system of territorial spatial planning in Beijing and Shanghai
资料来源：笔者自绘
不难看出，相较于原先“毕其功于一役”的传统控规管理方式，分层、分级的编制体系能够在规划层面将诸多控制任务与控制要素予以缓冲传导与分解。因此，具体地块的详细规划编制要求和指引，只要不突破上一层级规划的总体性要求，可根据具体情况对具体地块的规划要求进行调整和控制。例如，“单元—街区”两级分层编制控规体系（图2），就比原先只有单元层级的控规体系更具精准性与可适性，单元层面承接总体规划各项指标，对总量及底线刚性内容进行控制，为街区留有发展弹性；街区层面则能够深化（细化/优化）单元各项指标与要求，实现地块级别的精准管控（参考北京“单元—街区”层面的容积率统筹）。
图2 “单元—街区”两个层面的编制体系示意
Fig.2 Schematic diagram of the two-level organization system of "unit and block"
资料来源：笔者自绘
针对两个层面的编制体系，建议明确批复与备案事项，留足各层级指标的统筹与分配弹性，结合分层体系逐级落实指标，在总量控制的基础下细化功能与精细拆解指标（图3）。例如，在街区详细规划编制过程中，可对编制范围内涉及的街区指标进行统筹和再分配，但指标总量在编制范围内封闭管理，不能突破各街区的指标总和，兼顾刚性与弹性。
图3 “单元—街区”两个层面的批复与备案事项
Fig.3 Approval and filing matters at the two levels of "unit and block"
资料来源：笔者自绘
2.2.2 策略二：探索分级调整规划机制
现行的详细规划编制特别是控规编制，在实际城市管理操作中，往往出现以下四个核心问题。一是分类体系模糊。由于重大调整、一般性调整、微调之间并没有明确的界定，很多微小的正向调整也需要经过冗长的调规程序。二是调整事项不明。控规调整对调整事项并没有明确指示，事项不够简洁明了。三是负面清单不定。现行调整系统缺乏底线思维，缺乏明确不予调整的“负面清单”，难以减少市场不合理的预期。四是审批时间过长。控规调整周期为3~6个月，无法满足经济发展的弹性化要求，对城市发展造成一定制约。
针对这些问题，首先建议适度优化控规调整流程，探索“适应弹性发展—管控内容明细—底线思维强”的三级调规机制。本着功能优化（在保护自然生态环境的前提下提升优化城市品质），公共优先（优先保障城市基础设施、公益性设施），强化产业（提高用地集约性、优化产业生产空间），促进实施（推动规划整体实施）四大原则，建议将“调整规划”划分为重大修改、一般修改、控规微调三大类型。重大修改，即对发展目标、功能定位、空间结构、主导属性、路网结构、绿地和景观结构进行修改；一般修改，即对用地性质、容积率（公益性除外）、基础设施、公共服务设施及公共安全设施的配套要求，规划“五线”及规划注明的其他强制性内容进行修改；控规微调，即对六大类18项控规的细微调整。
其次，针对三大类型的控规调整，建议按调整等级简化编审流程、设立局部微调审批快车道（图4），优化创新控规管理方法。
Fig.4 Schematic diagram of optimizing the regulatory planning and review process
资料来源：笔者自绘
最后，建议建立规则细致、落实性强的刚性与弹性管控机制，保障规划体系的传导效率。尊重刚性：设立不予调整的负面清单，维护规划刚性底线。一般来说可以归纳为五点，即不符合上位规划的强制性内容、不符合公共设施和市政基础设施承载力的内容、不符合技术标准规范而减少或取消的内容、不符合国家政策或违背社会发展规律的内容，以及不符合国家、省级法律法规和相关技术管理规定的内容。留存弹性：划定六大类控规微调清单，明确控规微调的六大类适用范围（图5）。参考东莞、成都等发达城市控规调整流程的审批程序，最大限度地将属于控规正向调整的情形纳入微调序列，简化审批流程。
图5 六大类18项控规微调适用范围示意
Fig.5 Schematic diagram of the scope of use for fine-tuning 18 regulatory planning in six categories
资料来源：笔者自绘
2.3 差异化编制管控
传统详细规划对城市不同区域采用“一刀切”的管控方式，往往导致城市特色不足，实施度不高。究其原因，主要体现在两个方面：一是城市设计未发挥风貌提升的作用。城市设计成果在编制时缺乏与详细规划的衔接，详细规划管理工作无法直接使用，如层次错位（缺乏分层匹配的城市设计体系）、方式不合（缺乏根据地区重要性因地制宜的解决策略）、机制不全（缺乏核心规划保障机制）。二是存量地区面临“一地一义”的实施挑战。当前更新实践尚未形成共识性指导，并且面临与各领域之间的协同性挑战。新建街区与存量地区的差异化明显。针对这两个核心问题，建议形成“分区分类”的编制管控体系。
2.3.1 策略一：增加分区城市设计导则
参考广州市的差异化分类编制体系，建议在衔接前文“单元—街区”层面的详细规划体系下，从两个层面对城市设计的管控方式、管控内容、管控力度进行区分，注重管控传导的刚性与弹性兼具。其中，单元层面的城市设计注重对上位规划的深化分解，建议以城市设计条文形式出现，涵盖特色定位、总体结构、空间形态、公共空间与景观系统、建筑风貌与秩序系统。在管控方式上划分城市一般单元与重点控制单元；在管控内容上定性、定域、定界；在管控力度上采取引导性与强制性兼具的方式。
值得注意的是，上述重点控制单元或片区的划定，建议根据不同城市重点地区的类型特征和核心问题进行划定，以强化精细化管控，提高城市空间品质。一般来说，城市重点片区一般为四大类型空间，即商务商业中心地区（重要的商务商业街区或产业园区）、公共活动中心街区（承载公共活力的重要空间）、综合交通枢纽地区（重要快速和轨道交通接驳地区）及沿山或滨水地区（沿山、滨水等重要景观资源地区）。
街区层面注重落实、细化单元层面城市设计要点，协调统筹街区内的开发诉求与城市公共空间环境要求，建议以城市设计图则形式出现，涵盖历史文化、蓝绿空间、建筑空间、地下空间等元素。在管控方式上以“图则+管控说明”的形式出现；在管控内容上定量、定界；在管控力度上采取引导性与强制性兼具的方式。同时，与单元层面的城市设计条文全覆盖方式不同，为避免对城市发展带来过多束缚，建议街区层面聚焦近期拟出让地块或重要意图区段，按需编制街区城市设计导则（图6）。
图6 “分区”城市设计导则示意
Fig.6 Schematic diagram of "zoning" urban design guidelines
资料来源：笔者自绘
2.3.2 策略二：增加分类实施指引导则
伴随城镇化的高速发展，实施城市更新行动已经成为国家层面进一步推动城市转型升级的重大决策部署，存量地区的差异化管控需求日益凸显。一些重点城市也尝试从各个维度去解决城市更新的难点。例如，北京市就将更新规划管理与现行规划体系进行充分衔接，依据街区控规，科学编制更新地区规划综合实施方案和更新项目实施方案；上海市建立了三层编制体系、三层组织管理架构、“2+N”的法律法规体系，开展城市更新工作；广州市建立了“1+3+N”的规划政策体系，力求实现从土地更新到综合城市空间提升的转变；深圳市则是不断在实践中创新改造模式，完善相关政策，强化规划统筹保障。
综合上述各个城市的更新经验，建议首先按规划实施程度对详细规划单元进行初步划分，将其分为存量更新单元或新增建设单元，作为划分依据的规划实施比例可根据各个城市的实际情况进行拟定。
其次按照城市更新“四步走”的实施路径统筹更新工作。第一步，识别更新要素，梳理问题和资源。将更新对象划分为居住类（即老旧小区、危旧楼房等居住类建筑空间及周边环境），产业类（老旧厂房与园区、低效楼宇等存量商业及产业类建筑），三大设施类（老旧存量三大设施类建筑及周边环境空间），公共空间类（滨水空间、慢行空间、绿色空间等公共空间）。从城市功能、使用效率、配套服务、建筑年代、建筑质量、建筑风貌及特色问题方面评估区域的核心问题，初步判断更新的类型，将区域划分为保护传承类（针对历史风貌区及特殊功能区），保留整治类（针对安全隐患较小、居住条件较好、环境品质较高的区域），改造提升类（针对需要消除安全隐患、补齐民生短板、完善相关设施、改善空间环境的区域），拆除重建类（针对隐患房屋集中、土地利用低效、历史资源较少的区域），并仔细梳理区域的空间资源（涵盖环境资源与建筑资源）。
第二步，搭建多方平台，了解需求与愿景。充分发挥街道乡镇与社区的组织引领作用，寻求多方参与，摸底居民与辖区单位等各级主体的核心需求和愿景；以大数据与调研数据为核心，充分盘点在地人口、空间、设施等资源，为更新地区画像。
第三步，开展更新研究，确定策略与重点。居住类更新对象，建议依法拆除违章建筑，整治提升小区环境，开展住宅抗震加固等综合改造，健全物业管理长效机制，引导各方主体筹资参与，改善区域居住品质；产业类更新对象，建议发展与区域功能定位相协调的产业业态，推动新产业、高精尖产业落位，优化楼宇建筑安全与使用功能，满足现代化商务办公需求；三大设施类更新对象，建议按照民生需求优化功能，织补短板，完善配给体系，推进基础设施向绿色低碳功能转型，综合提升设施的服务能力与品质；公共空间类更新对象，建议提升精细化治理水平，改善环境品质和风貌特色，实施居住类及产业类更新项目时，可以将公共空间同步纳入更新计划组织实施。
第四步，编制更新规划，引导项目实施。参考北京、上海等地的更新实施经验，按需编制规划实施导则，明确任务清单（计划拆迁用地、需要建设的三大设施用地），资源清单（未实施城乡建设用地、存量建筑规模、未实施建筑规模）及项目清单（时序引导、入市地块、近期建设项目），引导开发时序。
2.4 规划引领实施
在国土空间规划背景下，现行详细规划体系在运行过程中往往会出现“三调”数据与实际情况有偏差、实施难度大、发展时序与各部门衔接深度不足、无法真正做到规划引领的情况。究其原因，主要体现在两个方面。一是规划与主体事权衔接不足。国土空间规划与原详细规划体系对用地权属等属性判断有冲突，造成用地边界不清晰、管控难度大的情况屡有发生。二是规划与发展和土地储备规划衔接不足。原有详细规划体系与发展规划、各部门实施计划衔接不足，导致城市建设以项目为核心，规划并未真正发挥统筹协调作用。围绕这两个核心问题，建议强调与主体事权和实施时间的对接。
2.4.1 策略一：规划强调与主体事权的对接
综合考量行政区划、快速干道、河湖水线、重大项目等重要线性要素，统筹划定街区边界；以用地审批、管理权属等数据为基础，对接“三调”数据，按照用地分类绘制现状分析图，真正有效地支撑规划审批管理，保障国土空间规划在详细规划层面的传导实施。
2.4.2 策略二：规划强调与实施时间的对接
参考厦门市的陆海统筹理念，通过详细规划策划生成项目，衔接“531”体系，确保城市建设集聚成片，统筹规划谋划、项目策划、项目储备生Z实施系统，确保项目的落地实施，形成可实施的滚动开发良性成长（图7）。
图7 厦门市“531”规划实施保障体系示意
Fig.7 Schematic diagram of the implementation guarantee system for the “531” plan
资料来源：笔者自绘
03
结语
伴随城市治理水平的不断提升，作为地方治理重要工具的详细规划，需要在国土空间规划新时期，在体系内容、传导方式、治理机制等方面做出适应性调整，以满足日益精细化的建设需求。总体而言，只有在遵循国土空间规划的传导要求、兼顾刚性管控与弹性引导、差异化编制管控、保障规划实施、不断根据社会与市场变化革新机制的前提下，才能更好地实现详细规划治理效率与编制体系的全面提升。
