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生态、农业空间的详细规划导控机制研究
2025-04-18摘要
研究生态、农业空间的详细规划导控机制，是完善国土空间规划治理体系和推进规划治理能力现代化的重要内容。生态、农业空间因生态敏感、规划治理薄弱、空间治理复杂程度高、规划与自组织活动交织等特点，面临着自然资源保护与经济发展失衡，发展不均衡、不充分，缺乏规划治理制度抓手等困局。研究认为，生态、农业空间详细规划导控的核心是强化规划技术方法的行政化；关键在于规划治理体制的制度化；前提是规划理念的乡村化。
作 者
李 晨 深圳市城市规划设计研究院副总规划师，教授级高级工程师，技术与科研管理中心（总师室）主任
赵广英 哈尔滨工业大学(深圳)，研究员（通信作者）
自2002年，党的十六大报告首次提出“生态良好文明发展”概念，到2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》印发，生态文明的内涵和建设路径逐步清晰，制度框架日臻完善。与此同时，始于“多规合一”探索的国土空间规划改革，也随着自然资源部的成立，2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》）的印发，逐步建立起“五级、三类”的国土空间规划体系。以“三区三线”为主体，面向全域、全要素的国土空间用途管制制度得以明确。截至2023年7月，主要城市的国土空间总体规划编制工作已基本完成，各地陆续进入详细规划编制阶段。
在以开发为导向的快速城镇化阶段，无论是城市规划、城乡规划，还是土地利用规划、主体功能区规划，关注的核心始终聚焦城镇空间的发展问题。随着国土空间规划体系的建立，规划的关注点逐步转向对全域国土空间的开发、保护和综合治理。由于生态、农业空间与城镇空间存在巨大差异，其规划问题得到了空前重视。在全面开启详细规划编制的新阶段，探索面向生态、农业空间的详细规划导控机制，有助于完善既有规划类型未覆盖地区的规划治理体系，对践行生态文明理念，健全全域、全要素国土空间用途管控制度具有重要意义。
01
生态、农业空间的研究综述
1.1 生态、农业空间的关系
“农业空间”首次出现在2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》中，并作为“三区三线”的重要内容。自然资源部2020年1月发布的《省级国土空间规划编制指南》（简称《指南》），明确其为“以农业生产和农村生活为主的功能空间”，包括各类农林用地、乡村居民点，以及各类乡村公共服务设施、基础设施等。而生态空间的概念始于2017年原国土资源部发布的《自然生态空间用途管制办法（试行）》，包括需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。《指南》将其概括为“以提供生态系统服务或生态产品为主的功能空间”。
尽管我国相关政策文件已经对生态、农业空间的概念进行了明确。但是，从客观上看，以农林用地为代表的用地功能类型，仍承担着重要的生态职能，是否将其算作生态空间，学界尚有争议。此外，各省、市改革试点中的生态、农业空间划分也不尽相同。在国土空间总体规划编制中，对生态空间内涵进行延展，将国家层面定义的生态空间、农业空间和城镇空间中的绿地纳入生态空间范畴，也是常见做法。
此外，与强调综合开发的城镇空间不同，生态、农业空间面向广袤的乡村地区，以非建设功能为主，承载着农业生产、生活、生态系统服务等职能，具有诸多共同特征。第一，生态、农业空间都具有规划治理薄弱，管理主体多元，生态敏感性高，他组织、自组织活动交织等特殊性，面临保护与发展失衡，发展不均衡、不充分等问题；第二，生态、农业空间占据我国98.78%的国土空间面积，其规划治理具有尺度大、管理力量薄弱等特征，且部分兼有生态服务和农业生产功能的用地类型往往不易区分；第三，生态、农业空间以农业生产活动为主，且管理主体以集体自治组织为主；第四，我国在城镇空间的规划治理中，无论是在规划立法、规划许可等制度层面，房地产、城市管理等运营层面，还是在工程开发建设、城市更新等实施层面，都陆续建立了相对完善的空间规划治理体系。然而，生态、农业空间均长期被识别为以非建设空间为主的区域，是限制开发的“管制”区域，在规划治理途径方面具有很高的相似性。因此，本研究将生态、农业空间放在同一个语境下展开探讨。
1.2 相关研究进展
国外关于生态、农业空间规划管控的研究，可追溯到1935年英国的《绿带法案》（Green Belt Act）。1949年《国家公园与乡村进入法》（National Parks and Acess to the Countryside Act）颁布后，英国陆续建立起自然保护区（Nature Reserves）及特别科学价值场地（Site of Special Scientific Interest）体系。1955年，英国住房和地方管理局（Ministry of Housing and Local Government）正式确立绿带政策的规划控制手段，并稳定执行至今。英国的生态空间管控经验，体现出刚性约束和立法结合的特点，生态空间一旦被划入绿带，便很难再转化为建设用地，并能得到长期的管控。与之相似的是，美国、加拿大同样注重自然保护区制度，但更突出环境敏感区（Environmentally Sensitive Area）的管控，通过对各类环境敏感区的治安权、征地权和开发权的约束，实现对生态、农业空间的分区用途管制。日本城市管理局发布的《区线规划》（Line-Drawing/Area Division）指出，在城市化控制区，一般除农、渔、林业等设施外，禁止任何类型的土地开发和分割“留白区”。而在加拿大的政府规划与区域规划中，城市和农村地区的区分主要体现在尺度方面，内容彼此交叉，并纳入环境敏感区，实行用途管制。新加坡也同样不区分城、乡边界，概念规划中的农业空间、开敞空间、休闲场所的范畴，大致与总体规划阶段的非建设性元素（如开敞空间、公园、海滩、水域、农业保留用地及其包围的区域性基础设施、交通设施等）相似，但还包括乡村的建设用地及为之配套服务的基础设施等。整体而言，西方国家对生态、农业空间的规划管控集中在对开发建设、污染物排入、生态破坏活动的约束上，以及对生态保护、维护居民基本生活外人类活动的限制等方面，同步加强对各类空间的敏感区识别、分区准入机制及用途管制制度的探索，对我国建立全域、全要素的国土空间规划用途管制制度和分区准入机制具有积极的借鉴意义。
我国学者也就生态、农业空间的管控开展过大量研究。生态空间方面，主要从生态基础设施、空间格局、生态红线、生态功能分区、区域绿地管控等视角，研究生态要素保护与空间管控。农业空间方面，主要关注居民点规划，包括研究中心村、新农村、城乡规划区内的乡村、生态村等各类规划建设实践中遇到的问题与对策；也关注永久基本农田的划定、核查、识别、占补平衡等技术方法。此外，上海地区还探索建立了以土地整治为特色的郊野单元规划制度。近两年，有关生态空间、农业空间详细规划的研究相继出现。范晓东等对城镇开发边界外空间的管控内容与管控方式展开研究；刘维超等对郊野单元详细规划编制经验进行介绍。此外，还有单独针对生态空间、农业空间详细规划编制的研究。
总之，当前生态空间规划导控研究，主要集中在生态基础设施、生态功能区、生态格局、生态控制线和生态功能分区等领域，多通过GIS、RS等技术，结合调查、评估和监测等手段，研究生态要素的保护与利用。而农业空间的研究仍然集中在乡村居民点的规划设计与（永久）基本农田的划定、核查、识别、占补平衡等技术方法层面。
尽管郊野单元规划已经对生态、农业空间的用途管控展开探索和实践，但并未得到广泛推广。无论是西方国家探索的自然保护区、环境敏感区制度，还是我国探索的生态保护红线、永久基本农田保护区制度，生态、农业空间的规划导控仍以限制性的“负面清单”管控方式为主。生态、农业空间中的非建设用地管控仍主要延续城镇空间的规划和行政许可管理方法，对其自身的生长机理、发展需求与生态文明建设的内在联系关注不足，生态、农业空间缺少完善的分区准入机制，过于强调严格管控，客观上阻碍了城镇开发边界外的发展。而生态、农业空间规划导控机制层面的研究仍十分匮乏，如何进一步识别生态、农业空间的特征，破除规划治理的困局，探索规划治理机制，仍是当前完善国土空间规划体系的重要内容。
02
生态、农业空间详细规划治理的困局
生态、农业空间具有生态敏感、规划制度治理薄弱、空间治理复杂程度高、规划与自组织活动交织等特殊性。一定程度上加剧了自然资源保护与经济发展失衡，发展不均衡、不充分，以及规划治理缺乏制度抓手等问题。
首先，生态、农业空间的规划问题本质上是发展和保护理念的矛盾，表现为自然资源保护与经济发展博弈过程中的失衡；其次，生态、农业空间发展的滞后性毋庸置疑，这种滞后表现为城乡地域结构的差异，即城镇边缘区到远郊乡村出现的不均衡，远郊乡村区域的发展往往严重依赖区域资源、交通、物流网络，难以支撑生态、农业空间的充分发展，且发展经验多难以复制；最后，作为生态、农业空间开发建设，整治更新，保护修复活动和核发规划许可的法定依据，详细规划在编制中也存在现状基础不准确、规划单元划分不严谨、管控制度不完善等困局，制约着生态、农业空间规划治理能力的提升。而在广袤的生态、农业空间，现有的各类规划许可制度，均未对相应领域自然资源的保护作出约束或权利保障等要求。生态、农业空间的治理仍有赖于市县、乡镇专项工程资金的投入，未形成制度化的保障机制。
因此，在建立从国土空间总体规划到详细规划全域、全要素用途管制体系的框架下，完善详细规划治理途径，深化详细规划导控要素体系，探索规划导控机制，是立足生态、农业空间的特殊性，破解发展困局的先决条件。
03
生态、农业空间详细规划导控实践历程
渐进式改革是中国式现代化进程中逐步积累的成熟经验。特别是步入生态文明时代后，我国新型城镇化阶段的城乡空间治理出现诸多问题和矛盾，且无成熟的经验可供借鉴。因此，需要地方先行探索，不断试点、总结经验，再进行推广，形成渐进式制度完善过程。从生态、农业空间详细规划的发展历程来看，大致经历了从消极“划线”到积极治理，从单纯的用地性质、规模控制，到底线、格局、用途、功能等多维度约束的转变过程。整体呈现从限制、约束性管控到以底线管控为主、发展引导为辅的过程，以及规划导控要素逐步增多、导控手段趋于多元化等特点。
我国早期的生态、农业空间详细规划，多以用地性质和总量指标等刚性管控的方式开展。如深圳地区2004年制定的法定图则，将大片的生态、农业空间合并为一个地块（不体现图斑权属边界），以禁止、限制性条款为主进行通则式管控（图1）。2005年，国内首个生态红线管理规章（《深圳市基本生态控制线管理规定》）颁布，依然延续了总量控制和刚性管控的划线逻辑。
图1 深圳市生态、农业空间的法定图则
Fig.1 Statutory plan of ecological and agricultural apace in Shenzhen
资料来源：深圳市规划和自然资源局《深圳市宝安BA103-T8&303-T5号片区（铁岗—石岩水库地区）法定图则》
伴随着生态文明体制改革的深入，生态、农业空间的精细化管控逐步得到重视，多地都曾结合法定规划编制，转变单一的“划线”刚性管控方式，探索刚性、弹性相结合的管控机制。如2008年在武汉地区探索的生态单元控制性详细规划实践，以图则化的方式，对生态空间整体的功能定位、蓝线、绿线、黄线、紫线和公共服务设施提出控制要求，制定通则化的管理准则。同时，结合虚线、虚位、实线和指标控制，分别对生态空间的指标和坐标进行管控。实线控制部分为生态保护红线、基本农田保护红线等，一般不得调整；虚线部分可结合具体情况，经论证后进行落地性调整；虚位表示在规模不减少的前提下，地块形状可结合具体情况进行改变、切割、合并或置换；指标控制为总量控制（图2）。
图2 武汉地区探索的生态区控规图则
Fig.2 Regulatory plan of ecological areas explored in Wuhan
资料来源：武汉市自然资源和规划局《江夏区新型工业化示范园控制性详细规划导则》
2015年，《生态文明体制改革总体方案》出台后，生态、农业空间的规划导控逐步进入严格控制、积极引导、协同治理阶段。如2015年湖南地区生态、农业空间控制性详细规划实践中，在刚性、弹性管控相结合的基础上，又增加了海绵城市、雨洪调蓄、绿量控制等指标，同时引入绿道、停车设施等建设要求（图3）。此外，一些地方还结合“多规合一”工作，探索全域生态、农业空间管控与土地整治问题，从整体性、生态修复、村镇整治等方面强化对生态、农业空间的积极干预和引导。如泉州地区生态连绵带的统筹规划，根据特色提升、风貌整治、迁并清退等不同类型的建设空间提出差异化导控要求，增加绿道、旅游服务设施建设，通过廊道强化生态、农业空间的整体联系（图4）。
图3 湖南地区编制的绿地系统控规图则
Fig.3 Regulatory plan of green space system in Hunan
资料来源：深圳市城市规划设计研究院股份有限公司《长沙星沙新城绿地系统规划》
图4 泉州市生态连绵带统筹实施规划图则
Fig.4 Regulatory plan of Quanzhou ecological continuous belt
资料来源：深圳市城市规划设计研究院股份有限公司《泉州市生态连绵带统筹实施规划》
2019年《若干意见》颁布后，面向全域、全要素的国土空间规划体系建立，我国进入规划体系重构时期。国土空间用途管制的对象也全面覆盖生态空间、农业空间，并注重制度化建设。如上海探索的郊野单元规划实践，除了提出生态保护红线、永久基本农田保护红线、文化保护控制线等底线控制内容外，还明确提出建设用地减量控制要求，生态、农业空间的土地整治要求，明确农业、林业空间生产设施、附属设施等配套建设要求，强化村庄扩建、改建、清退的管控要求，明确乡村建筑风貌管控要点等。
虽然郊野单元规划开始对生态、农业空间的旅游休闲功能区进行项目建设指引，具有“约束指标+分区准入”的特点，但制度化的准入机制并未成型，通则条文、图则中的管控信息在规划许可过程中仍依赖地方强大的技术管理力量，可复制性较差（图5）。在《天津市双城中间绿色生态屏障区生态环境保护专项规划（2018—2035年）》《天津市津南区绿色生态屏障区空间规划（2018—2035年）》实践中，生态空间从强到弱被划分为三个管控分区，实现差异化的分区、分类准入，对林地建设模式、不同的生态功能区实施分类管控，带有鲜明的“分级管控+结构控制+指标指引”特色。2023年《北京城市副中心（通州区）非建设空间规划及镇村实施指引（2021年—2035年）》和《北京市非建设空间管控指南》（征求意见稿）发布，两份文件具有全域、全要素国土空间用途管制的特点，是当前对生态、农业空间实施分区、分类用途管控，“指标约束+分区准入”机制探索的最新实践。北京市的非建设空间管控实践，强化了对底线、格局、功能、用途等维度的立体化管控框架。通过规模控制，正、负面清单，天窗分类处理，分区、分类管控等方式，深化耕地、生态管控底线；加强了对生态、农业空间在战略引领、生态修复和减量提质方面的格局引导；继承了对生物多样性、固碳增汇、安全韧性、生态价值实现、农田收益、休闲游憩等多功能协同治理的经验；完善了非建设空间建设用地减量发展、非建设空间内部用途的转化调整机制，是多年生态、农业空间规划治理经验的集成，带有鲜明的积极治理特征（图6）。
图5 上海地区实践的郊野单元规划图则
Fig.5 Regulatory plan of countryside unit planning practiced in Shanghai area
资料来源：上海市松江区规划和规划自然资源局《上海市松江区泖港郊野单元（村庄）规划（2017—2035年）》黄桥乡村单元（SJMGJY09）图则（修订）
图6 北京市非建设空间规划导控体系框架
Fig.6 Framework of non-construction spatial planning control system in Beijing
资料来源：笔者自绘
04
生态、农业空间详细规划治理的导控机制
4.1 规划理念乡村化，制订地域差异化的规划治理路径
中国几千年的传统社会治理模式中，生态、农业空间多是通过自组织方式逐步演变而来，乡村居民点亦如是。乡村建设与农业、林业的经济发展同步，且有相对稳定的规则。这种规则一方面来自封建社会积累下的堪舆、风水等理论；另一方面来自于宗族式社会组织结构对聚落形成的影响。生态、农业空间与居民点共同形成协调的乡村风貌，在服务农业生产的同时，形成长期的文化认同，成为原风景的一部分。
4.1.1 乡村治理理念“固本清源”，摒弃乡村建设的城镇化
在生态、农业空间的详细规划导控中，筑牢乡村化规划理念，避免走城镇化的风貌导控路径，是详细规划治理的核心内容。应从文化基因修复的角度，研究乡村风貌的核心特征。生态、农业空间呈现的大地景观是在乡村社会经济、文化认同的基础上长期形成的特色风貌，是“乡愁”的载体，应通过土地功能用途管制制度，有意识地恢复具有地域特色的郊野景观风貌，保护原风景。避免直接照搬其他地区的经验，“硬套”城镇空间直接服务于开发建设的规划导控技术。
4.1.2 强化自然资源优势，务实制定发展策略
我国国土幅员辽阔，生态、农业空间存在广泛的发展阶段、地域、文化差异，且自然资源特色多样，需要结合各地的自然资源优势和发展环境，在规划编制中务实地制定发展策略，明确差异化的生态、农业空间治理目标。其一，对都市近郊区的生态、农业空间，应预留规划用途的弹性，确保规划用途与城乡发展协调。在杜绝农地“非农化”的前提下，建立农用地内部地类的兼容、调节机制；同时，加强林地、水域等生态空间的基础设施建设，完善防火、防洪排涝及作业设施等的建设标准，注重农林生产与生态供给的兼容性引导。其二，强化旅游型城镇附近生态、农业空间的“农旅化”建设。鼓励在地类用途不变的情况下，将农业空间的作物种植与旅游体系融合发展，完善生态空间内的配套设施建设。其三，强化对一般区域生态、农业空间的经济发展引导。结合地域乡村经济发展的阶段、环境和自然资源特点，制定耕地、园地等农业空间的经济作物种植指引，明确林地、草地、湿地等生态空间的景观、生态保育、设施建设准则，规范农业设施建设用地的规划管控细则等。
4.2 规划技术方法行政化
4.2.1 引导、管控并重，实现详细规划全域、全要素覆盖
探索建立全域、全要素覆盖的详细规划治理机制，形成弹性引导和刚性管控并重的协同治理措施。一方面，强化对生态、农业空间的刚性管控。明确正、负面项目准入清单，严格制定永久基本农田保护区、生态保护红线、自然保护地内部的刚性管控机制；另一方面，注重对非核心管控区域的弹性引导，允许林地、农用地内部的土地用途多样化利用，探索二级地类之间的功能转化机制。此外，深化规划编制单元与行政村、乡镇等政府治理主体的对应关系，强化林场、风景名胜区等特殊区域详细规划编制与管理主体的空间匹配性，严格执行地类边界与用地权属坐标的一致性。结合国家、省、市层面建立的基本农田、生态红线、自然保护地等制度准则，优化详细规划文本，提高详细规划技术成果向行政管理体制的转化效率。
4.2.2 编、审分离，强化核心要素管控
生态、农业空间的规划技术，应化繁为简，强化规划编制和审批内容适度分离。在详细规划的编制中，生态、农业空间应通过“图则+文本”的方式，深化市、县、乡镇国土空间规划的传导要求，形成符合管理需求的通则文本，结合图则明确各类空间的用途、坐标、项目准入和管控要求，纳入“一张图”规划信息管理平台，解决政策落实、底线管控和规划协调的问题。同时，逐步将技术图纸、规划说明、专题研究等辅助性、支撑性内容进行简化，不纳入审批（其结论可体现在文本和图则中），作为地方因地制宜，弹性管理的技术补充依据。此外，还应建立以“指标统筹、许可要点、通则管控、准入要点”相结合的管控决策、规划留白机制，提高规划的可操作性。
4.3 规划治理制度化
4.3.1完善详细规划管控制度体系建设
改革开放四十多年来，规划面临诸多问题，如管控内容日趋繁冗，规划成果体系逐步扩大，管理人员无法对其进行有效取舍，规划实际操作困难，法律、法规体系建设中的技术性立法集中等，归根结底是规划治理技术制度化转化导致的问题。因此，对生态、农业空间而言，建立“约束指标+分区准入”相结合的用途管制制度，客观上要求改变以往静态的、判例式为主的规划管理模式，将规划成果转换成精炼、可操作性强、易于实施的通则性条文，是提高政府规划治理能力和效率的关键环节。
生态、农业空间的规划应解决三方面问题。第一，基本准入规则。明确“能做什么”“在什么样的条件下可做什么”等问题，需要充分考虑规划技术条款与许可制度的有效衔接。第二，规划底线管理。加强指标和底线约束，确保区域协调和生态保护底线的约束性条件。第三，空间规划刚性、弹性和预留。明确“做成什么样”“在什么条件下能够调整”的问题。
4.3.2 强化以“乡约”为主体的规划自治机制建设
生态、农业空间多属于以集体经济为主的区域，村民委员会作为该区域主要的管理组织，本身具有高度的自治性。详细规划治理应强化自治群体的作用，建立以“乡约”为载体的集体决策机制。详细规划成果应立足“村民看得懂、干部用得了、政府管得住”，形成不同层次的规划成果文件，依托集体经济自治的特点，形成有效的规划实施机制。首先，就生态、农业空间而言，建立在乡党、乡贤等长者、望族基础上的协商机制，主导着乡村地区治理过程。其次，利益群体之间的矛盾，本质上是发展机会、资源分配的矛盾，其公平性往往取决于社会契约的缔结。如公序良俗在乡村地区远比诉讼法律程序更直接、有效。最后，随着返乡就业人口（部分受教育良好、掌握先进技术和管理经验的知识型群体，如大学生、新兴产业工人）的回流，必然促进乡村生活方式、发展观念的城镇化，需要通过合理的自治机制，将其先进的治理经验上升为集体意志。
05
结语
研究通过对生态、农业空间治理困局及详细规划导控实践历程的梳理，着重探讨生态、农业空间详细规划治理的导控机制。应分别从规划理念、规划技术和治理机制等层面，制订地域差异化的规划治理路径，强化规划技术的行政化转化，加强自治制度下的规划治理制度建设，完善生态、农业空间详细规划治理的导控机制。不断强化永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线约束性内容，优化全域、全要素国土空间功能布局、格局，协同安全韧性、绿色低碳、生态宜居、可持续发展等治理目标要素，建立刚性、弹性相结合的功能用途管制制度。
研究认为，生态、农业空间详细规划治理的导控机制建设，首先应坚持规划理念乡村化，制订地域差异化的规划治理路径，摒弃乡村建设城镇化路线，“固本清源”，坚持乡村特色的治理理念；强化自然资源优势，务实制订发展策略。其次，应强化规划技术方法的行政化，通过弹性引导和刚性管控并重的规划治理措施，实现详细规划全域、全要素覆盖；编、审分离，强化对自然资源核心要素的管控。最后，强化自治制度下规划治理制度建设，推进规划治理体制制度化。不断完善详细规划管控制度体系建设，强化以“乡约”为主体的规划自治机制，为规划的科学决策和实施提供保障。
