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“跨域统筹”视角下市级景观风貌规划编制与实施路径探索——以杭州市为例
2025-04-16摘要
针对城乡景观风貌品质差异大、特色不强、建设管控不足等问题，浙江省全面开展城乡风貌整治提升行动。文章基于此背景，在市域范围内建立了“市—区县”两级城乡风貌整治提升行动体系，提出“跨域统筹”是市级景观风貌规划编制及实施的重要视角，应以跨域控制实现规划内容传导、以建设统筹实现规划实施联动。同时，以杭州市为例，构建“以杭州意向统特色、以分级分类强传导、以四维协同保实施”的景观风貌规划编制框架，实现风貌的有效提升及长效管控。
作 者
孔维颖 浙江省建筑设计研究院有限公司工程师
胡适人 浙江省建筑设计研究院有限公司规划设计院院长，高级工程师
新时代背景下，城乡建设发展的重点已逐渐由追求“量”转向追求“质”，人民日益增长的物质文化需求对人居环境品质提出更高要求，不仅希望城乡风貌环境和谐美丽，更期待其能融入本地特色，做到各美其美、美美与共。二十年来，浙江省通过“千万工程”“美丽乡村”“美丽城镇”等美丽浙江系列工程，聚焦城乡建设高质量发展，促使城乡面貌得到显著改善。但同时仍存在城乡景观风貌品质差异大、协调性不够、特色不强、受管控不足等问题。因此，浙江省于2021年开始全面实施城乡风貌整治提升行动，旨在引导各地从“局部美丽”到“全域美丽”，打造整体大美、具有浙江气质的“新时代富春山居图”。基于此次行动号召，浙江省内各地市、县（市、区）相继开展城乡风貌整治提升相关规划编制工作。
01
建立市域城乡风貌整治提升行动体系
2017年，浙江省出台全国第一部省级景观风貌立法条例——《浙江省城市景观风貌条例》，界定“城市景观风貌是指由自然山水格局、历史文化遗存、建筑形态与容貌、公共开放空间、街道界面、园林绿化、公共环境艺术品等要素相互协调、有机融合构成的城市形象”，明确以城市设计为主导的城市景观风貌规划设计和管理制度。在市域层面，总体城市设计作为国土空间总体规划的专项补充，往往涵盖风貌管控的大部分内容，景观风貌规划的编制方法也常常沿用总体城市设计的方法，但在规划有效性和可操作性上仍存在诸多问题。究其原因，一是系统性规划导致的实施重点模糊，“风貌”涉及的要素甚多，既包含影响城乡面貌的所有物质空间，又包括体现当地气质的文化内核，若过于强调成果覆盖面的系统性与完整性，可能导致规划内容过于庞杂，规划成果难以使用；二是蓝图式规划导致的实施抓手不明，总体城市设计强调对规划期内所有层面关系的总体控制，描绘的是城市未来的发展图景，是多元建设主体影响的最终结果，而较少涉及实现图景的过程抓手，导致规划久久不能落地。
因此，编制行动规划和确保组织管理是切实推进本次市域城乡风貌整治提升行动的核心抓手，应结合《浙江省城乡风貌整治提升行动实施方案》（2021），在市域范围内建立“市—区县”两级城乡风貌整治提升行动体系（图1）。行动规划属于主动实施型规划，具有聚焦单一目标、注重现实需求、合理布局对应各级政府事权的行动任务等特点，能较好地解决当前主要问题，常采用“资源—目标—行动—实施”的技术框架。
图1 市域城乡风貌整治提升行动体系
Fig.1 Action system for improving urban and rural landscape in the city
资料来源：笔者自绘
两种尺度下的规划侧重点不同。市级景观风貌规划的核心应关注两个方面：一是基于统一的城市风貌定位，明确全市风貌建设内容，即回答“做什么”的问题；二是基于风貌本身的不可割裂性，要跨空间、跨专业、跨行政边界做好整体统筹，即回答“怎么做”的问题。因此，“跨域统筹”是市级规划实现风貌有效提升及长效管控的重要视角。
区县级景观风貌规划则更具有针对性，应制定全域风貌建设方案和风貌样板区申报计划，做好特色凸显与普适管控的具体操作。在制度保障上，市和区县均成立城乡风貌专班办公室，以实体化运作保障规划内容的有效实施。市级专班负责提供技术培训和定期调研督导，区县专班负责监督落实相关项目及风貌样板区建设。此外，从风貌管控的长效性来看，各专班应积极推进规划内容与国土空间规划的融合与对接，参与后续风貌相关规划（如风貌管控通则、详细城市设计、村庄规划与设计等）的编制与审批，制定资金、用地等要素保障政策。
02
“跨域统筹”视角下市级景观风貌
规划编制要点
2.1 强化跨域控制，实现有效传导
针对传统市级规划因尺度过大、内容过杂、条块各自为政而导致的规划内容无法落地的问题，在此提出从宏观目标、中观结构和微观行动三个方面强化风貌跨域控制的策略，从而实现规划目标的有效传导。
一是统一风貌定位。“风”与“貌”两者互为因果，是基于地域自然文化本底、城乡建设形态、未来发展趋势等因素的集成，在更大区域范围内进行比较，提炼出地方核心特色，从而确定风貌定位、统一城市在风貌方面的认知。
二是细化风貌结构。如果说“核心—廊道”的空间结构是基于全域整体性的考虑，在中观、宏观层面提出风貌塑造重点，那么，分区细化则是在关注各地区风貌个性的基础上，将整体结构向下传导，鼓励打破行政边界，根据资源禀赋、顺应城市发展演进进行分区、分类，充分展示内部风貌的差异化特质。
三是界定风貌要素。与总体城市设计关注城市结构、色彩、建筑设计、开敞空间、社区建设等系统性的技术框架不同，景观风貌规划更为灵活。应在市级层面统一界定近期影响风貌感知的核心要素标准，明确风貌整治提升行动的具体内涵，即确定一个或多个“主题”，该主题往往以空间形态类建设行动为主，同时兼顾统筹功能及文化、服务等衍生项目，要求主题分类不重复、不遗漏，提高管理效率，减少重复引导。
2.2 统筹多元建设，促进联动管理
规划实施是行动规划落地的关键一环，本文提出“清单化推进”和“片区化推进”两种主要实施类型，以便市级城乡风貌专班办公室进行统筹管理。
清单化推进，指在规划实施过程中，各项行动往往涉及多元建设主体，如街道（乡镇）、城市建设投资公司、管理委员会等，并非局限于某一职能部门。因此，行动最终转译为建设项目，以项目化、清单化形式推进管理。在此过程中，需明确责任主体、监督主体，并对重大项目的实施时序、建设内容、资金估算和使用情况作出明确安排。同时，建议市级提供智慧化管理平台，强化可视化手段，以便进行常态化管理、监督跟进和统筹服务。
片区化推进，指选择集中连片的风貌重点管控区域进行近期建设。选择片区时注意三项原则。一是结合整体景观风貌格局，统筹风貌建设的重点空间，以达到事半功倍的效果。二是结合当地已有工作成果和近期工作计划，提高后续规划成果的落地性。三是优先选择“文化同源、山水同根、建设同频”的强关联片区，鼓励跨区县、跨乡镇联动建设。市级城乡风貌专班办公室应统筹建设时序与建设内容，避免产生风貌差异明显、视线廊道断裂、优质资源点隐匿等问题，展现连续、优质、创新的景观风貌空间，实现全域大美的最终目标。
03
杭州市景观风貌专项规划实践
杭州市是浙江省省会，经济、文化、科教中心，国家历史文化名城和重要的风景旅游城市，自古就有“人间天堂”的美誉。近年来，杭州不断跃升城市能级，持续迸发创新活力，不断强化交通链接，彰显山水人文特色，不断完善民生设施，全面彰显历史文化名城、创新活力之城、生态文明之都的城市定位。
杭州市的景观风貌规划通过划分“统特色、强传导、保实施”三大板块进行编制（图2），作为城乡风貌整治提升行动的顶层设计，确保本次行动的统一性、创新性及落地性。
图2 杭州市景观风貌专项规划技术框架
Fig.2 Technical framework for special planning of Hangzhou landscape and scenery
注：“1131”指一批基础设施整治提升、一套城乡风貌数智服务体系、三大类智慧场景应用和一个保障机制。
资料来源：笔者自绘
3.1 以“杭州意向”统特色
规划基于杭州市的自然、建设和人文风貌特征，构建一个以“湿地水城、诗画江南、风雅钱塘、创新天堂”为核心风貌特色的“杭州意向”，并提出“自然、传统、未来、和谐”的行动理念，将自然生态作为风貌建设的基础，将杭派传统作为风貌建设的灵魂，将未来发展品质作为风貌建设的要义，将城乡和谐共富作为风貌建设的根本。
3.1.1 强调“三跨”：一个总体格局
在市域范围内，景观风貌应是一个不受任何行政管理、城乡发展、大型设施等要素割裂的整体，其空间特征、人文特色、发展建设应在同一目标下连续且统一。但目前杭州市内仍面临因各区县分管导致的风貌界面不连续、因城乡发展不均衡导致的风貌品质差异较大等问题。因此，规划强调“跨流域、跨城乡、跨区县”的跨域统筹建设，提出“一廊两带、三圈联动、都市一体、大美杭州”的总体格局（图3）。一廊两带即以钱塘江、大运河、湿地湖链三大流域为基础，打造拥江城景交融廊、湿地湖链特色带、运河文化风情带。三圈联动是为避免城乡过度分割，以杭州绕城高速、杭州都市区中环为界，建立“大都市+大花园+城乡融合”三级风貌圈，并区分不同的建设重点：大都市核心圈应做好城市有机更新、保护生态廊道、文化名片彰显等工作；城乡融合圈展现自然与城乡建设交融的未来城市实践，尤其要做好城市开发边界控制、生态廊道控制、城绿格局保护等工作；大花园山水圈则展示大山、大水、乡间中的秀丽格局，鼓励建设“美镇集群”和“浙派民居”，塑造充满韵味的“杭州后花园”。都市一体则聚焦杭州对外面貌，实现跨市统筹，加快周边省、市、区的“深度融杭”，共同打造各级风貌展示窗口，最终实现大美杭州的风貌整治美好远景。
图3 杭州市城乡风貌总体格局
Fig.3 The overall pattern of urban and rural landscape in Hangzhou
资料来源：笔者自绘
3.1.2 强调“三个一”：十大魅力分区
为细化落实“跨流域、跨城乡、跨区县”的总体格局，规划根据不同区域的自然人文底蕴、产城建设基础和未来发展目标，将市域范围划分为十大风貌区（图4），实现各分区“一景一貌”（表1）。即依托一类特定的自然风景，塑造一种对应的城乡风貌，突破现有行政区划束缚，展现完整统一的画卷意象，以统筹指导各个区县的风貌样板区建设。具体的边界划分依据可分为三个方面：一是县（市、区）级行政边界和重要的道路边界；二是重点发展平台边界，如三江汇未来城市实践区、城西科创大走廊等；三是自然流域边界，如将富春江流域内文化相近且气质相同的富阳、桐庐、建德整合为一个魅力分区，共同展现“富春山水、秀城慢居”的风貌意象。
图4 杭州市城乡风貌十大魅力分区
Fig.4 Ten charming districts for urban and rural scenery in Hangzhou
资料来源：笔者自绘
表1 十大魅力分区“一景一貌”建设指引
Tab.1 Guidelines for the construction of "one scenery, one appearance, one zone" in ten charming districts
资料来源：笔者自绘
3.2 以“分级分类”强传导
统筹“杭州意向”风貌特色后，规划通过“城乡全域—魅力分区—风貌样板区”三级传导，实现景观风貌整治提升的层层落实，针对每级的工作重点进一步细化分类，力求有效打造兼具杭州地域特色、历史文化内涵和新时代特征的城乡景观风貌。
3.2.1 一级传导：针对城乡全域的八大行动
传统景观风貌规划通过凯文·林奇的城市意向五要素（路径、边界、区域、节点、标志物）进行管控，但该分类方式仅关注“景”的建成，并未将人的“观”景过程作为重点，导致规划重点过多而使得建设无序、无效，或导致建成景观无人气、空间利用率低等情况。因此，作为主体的人的感知才是风貌建设的出发点。塑造景观风貌应是人与城市空间互相界定的过程，是感知与创造相互影响的过程。
感知人群可分为访客与市民。访客对风貌的感知从到达城市起即开始产生，且特别注重感知游线、特色景观空间、最佳观景点及整体的氛围感受，对风貌中“风”的部分更加敏感，如历史文化遗存、公共环境艺术、文化体育活动等。因此，规划应特别注重识别及塑造城市特色资源点，确保景观与观景空间的可达性、连续性，统筹策划游览动线与IP营建。市民对风貌的感知往往更为日常且广泛，在与访客共享特色空间的基础上，对生活、生产、生态空间也提出更高的风貌品质要求。基于此，规划将风貌提升工作概括为四类感知、八大行动（表2），以感知方式界定规划对象。例如，到达性感知重点关注门户与中心，为彰显区域门户形象，需优化公路到达入口、高速服务区、铁路航空枢纽等空间的形象与功能；游览性感知则指向完善风景链接体系，以人的出行序列为导向来建设城乡交通网，串联城乡绿道网，建立感知的连续路径。
表2 八大行动主要内容
Tab.2 The main contents of the eight major actions
资料来源：笔者自绘
3.2.2 二级传导：针对魅力分区的“N个一”建设重点
十大魅力分区各有风貌建设的特色和侧重点，八大行动需进一步细化，规划提出每个分区的“N个一”建设重点（表3），以便统筹指导各区县风貌样板区建设方案。以“湿地湖链·科创智城”分区为例，规划打造“湿地湖链 · 千年古韵 · 科创长廊”特色品牌，对标全球创新策源地、“科产城人文”融合典范，引领在风景中创新的“城西模式”。因此，“N个一”建设重点包括一条湿地湖链绿带、一批科创智城名片、一个西站枢纽门户、一条千年文脉走廊等。
表3 魅力分区“N个一”建设
Tab.3 Construction of "N-in-One" in charming districts
资料来源：笔者自绘
为确保建设重点落实，规划明确了工程项目建议、责任主体与涉及样板区试点（表4）。工程项目可分为三类：空间建设型、保护利用型和公众参与型，分别从直接塑造物质空间、植入特色气质神韵和提升服务能力三个方面营造优质人居环境。空间建设型项目主要为加强公共服务设施与市政基础设施建设，营造优质、高效的人居空间环境，如西站枢纽门户建设项目、创新趣街建设项目、轨道站点与地下空间项目等；保护利用型项目针对自然、文化资源的保护与适当开发利用，深入挖掘风貌特色，如滨水绿道建设项目、湿地修复工程、良渚文化遗产保护工程等；公众参与型项目以活动、科普和智慧化服务为主，如科技知识普及活动、休闲文化活动、交通数字化一张图工程等。
表4 湿地湖链·科创智城“六个一”建设内容 Tab.4 The "Six-in-One" construction content of wetland lake chain and science and technology innovation smart city 资料来源：笔者自绘
3.2.3 三级传导：针对风貌样板区的市级统筹
风貌样板区建设为此次规划落地的核心抓手，由区县自主申报，市级根据“凸显魅力分区特色和流域优先”原则进行甄选，并在创建时序、城乡均衡上统筹协调。最终确定未来五年内杭州市样板区创建数量为125个（以最终样板区试点建设名单上报为准），创建数量、创建成效预计远超省内其他地市。
同时，规划提出“两型三类”共创模式，基于风貌本身的不可割裂性，建设跨区型市级统筹样板区、谋划跨市型省级统筹样板区（两型），积极推动同流域、同主题、同平台（三类）的风貌区统筹建设，真正实现“跨域”联动打造。第一种模式是“流域共创”。落实“一廊两带”的风貌格局，以钱塘江、大运河、湿地湖链三大流域为基础，建设特色鲜明、风貌连续的世界级滨水区。如拱墅区初次上报的沿运河样板区，数量多且单个特色不突出，规划建议共创一个大运河风貌样板区。第二种模式是“主题共创”。充分挖掘杭州市的特色文化名片，重点围绕钱塘文化、运河文化、西湖西溪文化、亚运文化、宋韵文化、良渚文化等，共塑文旅魅力空间。如西湖上城区湖滨商业街区风貌样板区和拱墅区繁华武林风貌样板区，均为西湖文化商圈，规划建议共创一个湖滨—武林国际消费中心风貌样板区，并提出建设方向指引（表5）。第三种模式是“平台共创”。以钱江新城、城西科创大走廊、三江汇等重要发展平台为基础，加快建成城乡品质中心。如滨江区奥体中心门户风貌样板区和萧山区亚运未来城—钱江城市级公共活动中心（Central Activity Zone, CAZ）风貌样板区，均为亚运建设平台，规划建议跨区共创一个滨江—萧山“心相融达未来”亚运风貌样板区。
表5 湖滨—武林国际消费中心风貌样板区建设指引
Tab.5 Construction guidelines for the model area of Hubin Wulin international consumer center
资料来源：笔者自绘
3.3 以“四维协同”保实施
规划通过组织保障、管理保障、长效管控、支撑平台四个方面的协同，打通实施路径，贯彻管理要求。如本文第一部分所述，实体化运作的市级城乡风貌工作专班是规划实施的组织保障；而管理保障涉及项目库考核、风貌样板区考核和对下级城乡风貌专班办公室的定期调研督导等。为统筹市域风貌精细化、长效化管控，市专班牵头编制《杭州市城乡风貌魅力分区建设技术导则》（2022），构建“目标导向—结构管控—要素引导”多尺度传导视角下的风貌管控模式，通过行动规划与技术规程的协同，实现规划成果向政府管理规范转化和落地。
此外，数字文明新时代背景下，智慧管控是未来规划管理的必然方向，能显著提升管理的效率与水平。杭州市作为数字治理的模范城市，在本次规划中构建了“1131”数智赋能的顶层设计，核心抓手为“一体、两翼、三生、四统一”。一体是打造“风貌智汇通”平台（图5）；两翼是数智超市与乡村小脑；三生即生产、生态、生活；四统一就是要统一体系、统一语言、统一标准、统一接口。“1131”顶层设计涵盖市、区、镇、村四级使用场景，市级层面重点支撑全市和十大魅力分区风貌管控，区县级及以下重点打造风貌样板区的内部特色功能。
图5 “风貌智汇通”平台框架
Fig.5 Framework of the "Fengmao Zhihuitong" platform
资料来源：笔者自绘
04
结语
城乡建设虽已从“扩量”转向“提质”，发展的步伐逐渐变慢，但不论是对未建的人居环境，还是已建成的人居环境，公众对景观美学的要求和功能使用需求日益增长。因此，精细化的规划管理经验值得不断探索与总结。浙江省在二十年“美丽”建设实践经验的基础上，开展了本次城乡风貌整治提升行动，以期“美丽”环境再次升级。而风貌形象塑造与治理非一朝一夕之功，本研究仅阐述了以“行动体系编制”为实施路径的景观风貌跨域控制、多元统筹与有效传导，城乡景观风貌的建设、治理和长效管理仍有待从跨空间、跨专业、跨行政壁垒等维度继续研究，突出管用、实用、好用，为提升空间综合利用效益提供思路。
