01

研究背景

2013年12日至13日，中央城镇化工作会议在北京举行，会议强调“在推进城镇化过程中，要遵循规律，一张蓝图干到底”，为城市规划从业人员提出终极规划理想。2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》）发布，“五级三类”国土空间规划体系正式建立，第一次实现规划层面的整合，打破原有各类规划在空间上“条块”分割的状态，建立规划的“一张蓝图”。

新的国土空间规划体系，从空间上明确“全国—省级—市县”三级国土空间规划传导体系，从类型上明确“总体规划—详细规划”的类型传导体系，以各层级规划为路径，实现规划体系内部的纵向传导。同时，《若干意见》提出，要建立健全国土空间规划动态评估预警和实施监管机制，但从详细规划到项目落地、从规划编制到实施管理仍有一段距离。因此，如何建立详细规划的规划实施体系，确定规划实施的路径并监督实施是“一张蓝图绘到底”的重要保障，也是本文探讨的核心。

02

传统详细规划实施上的问题

在传统城乡规划背景下，控制性详细规划（简称“控规”）是政府主导的法定规划中的最后一个层级。国土空间规划提出编制、实施、监督、评估、优化全流程管理要求，但在传统城乡规划中，较少涉及从规划向实施管理延伸的技术方法。从城市规划建设的实践来看，控规编制与实施脱节的现象屡见不鲜。规划实施率低、规划实施“走样”是不可回避的问题，具体可以总结为实施路径不明确、规划土地不衔接、资源任务不统筹、实施效果无反馈四类问题。

2.1 实施路径不明确

传统城乡规划方式强调政府导向，自上而下地落实空间发展目标，通过“总体规划—详细规划”，逐层落实空间边界、规划指标、功能布局，在空间上作出规划安排。但在控规之后，传统城乡规划缺乏时间上的安排和对实施路径、实施计划的掌控，没有细化分解实施任务。因此，无法对项目实施进行引导，也缺乏对实施主体的监督，导致规划编制与规划实施脱节。

2.2 规划土地不衔接

在传统城乡规划背景下，规划编制和土地储备、供应分属不同部门，经常出现规划编制、实施与土地征收、储备及供应管理环节脱节的情况。城乡规划编制中经常出现对土地权属、利益协调考虑不周等问题，而在土地储备、供应等环节，通常又缺乏规划的统筹思维，只管控总量，不管控空间，导致规划和土地之间出现土地供给与用地需求空间错配的问题。

2.3 资源任务不统筹

因传统城乡规划缺乏对实施计划、实施路径的掌控，以及对实施主体的监督，在实施过程中，经常出现“资源任务不统筹、吃了肉甩了骨头”的现象。一般来说，基础设施和公共服务设施实施比居住实施滞后，乡村实施比城市实施滞后。以北京城四区为例，2019年，北京市居住用地规划实施率达80%，而基础设施和公园绿地的实施率仅60%。实施滞后，导致剩下的“骨头”更加难以实施，需要城市付出极高成本来解决问题，严重影响人民的生活质量和城市发展。

2.4 实施效果无反馈

详细规划的实施过程一般要经历十几年甚至几十年，传统城乡规划在编制结束后，没有建立法定性的规划实施监督、反馈、调整机制，对规划实施的动态性认识不足，导致在漫长的规划实施过程中，面对经济社会快速发展产生的变化，传统城乡规划缺乏主动调整规划目标和实施路径的能力，从而对规划实施效果把控不足。

03

国土空间规划下

详细规划实施的北京市探索

在国土空间规划体系“多规合一”、部门联动的整体背景下，北京市进行规划体系改革，建立国土空间规划体系下的详细规划实施体系。在国家体系的基础上，2020年，北京市发布《中共北京市委北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，明确“三级三类四体系”的北京规划体系。“三级”为“市—区—乡镇”三级，在空间层面进行逐级传导；“三类”为总体规划、详细规划和专项规划，在规划类型层面进行逐级细化；通过“三级三类”的规划，将规划意图层层落实，形成北京规划的“一张蓝图”。

同时，北京规划体系改革践行国家治理要求，吸取过去在规划实施过程中的经验和教训，向过程性规划、行动性规划、治理型规划转型，从规划编制技术向实施管理环节延伸，建立规划编制、规划实施、规划监督、运行保障四个子体系，在“一张蓝图”的基础上拓展时间维度，通过国土空间近期规划、年度实施计划等计划性安排，形成规划编制、实施、监督、保障的闭环管理工作流程，在时空层面进行“多规合一”，具体表现在以下四个方面（图1）。

图1 北京市国土空间规划体系

Fig.1 Beijing territorial spatial planning system

资料来源：北京规划自然资源公众号《一张图带您读懂北京国土空间规划体系》

3.1 建立规划计划联动的规划实施路径

北京市自规划、土地部门合并后，从部门职责层面实现规划编制、实施与土地储备、供应的联动。在规划编制过程中预先加强对规划实施的研究，通过计算“空间账、时间账、规划账、历史账”，摸清规划底数和利益关系，综合制订规划策略，形成规划蓝图，为规划实施打好基础。在土地储备、供应过程中，加强对规划空间和时间的引导，通过编制与实施详细规划，实现对土地开发利用的管控、引导和推动，由原来土地管理“只管数量”的方式，向“空间数量综合统筹”优化，引导土地供应与城市发展方向、城市投资计划相协同，实现科学规划、有序实施。

3.2 建立时间空间联动的实施任务分解机制

详细规划在时间期限上与北京总体规划保持一致，在空间规划中加入时间管控，通过实施计划、近期规划，将发展目标、实施任务进行多维度细化分解。空间上，结合区域发展特征，细化各分区发展目标；时间上，结合发展规划，以五年为基本单位进行分解，形成年度实施任务，建立时空联动的实施任务分解机制，并进一步通过土地储备、供应、政策制定予以落实。

3.3 建立部门联动的实施权责制度体系

详细规划强调部门联动，在规划编制过程中纳入各专项规划内容，《北京市控制性详细规划编制技术标准与成果规范》（2020）明确规划编制需包括住房、公共服务、市政、交通、安全、物流等13个大项和34个小项的专项内容，涉及住房和城乡建设委、教育委员会、卫生健康委、民政局等14个部门。在实施阶段，在规划的基础上分解形成各专项实施任务，将实施任务与实施主体、部门工作挂钩，建立部门联动的实施权责制度体系，通过城市体检评估，对部门规划实施工作进行年度考核，共同推动规划实施（图2）。

图2 北京市控制性详细规划要求专项内容及对应部门

Fig.2 Special contents and corresponding departments of Beijing’s detailed regulatory planning

资料来源：笔者自绘

3.4 建立编制、实施、评估、调整的长效反馈更新机制

北京市详细规划建立闭环管理工作流程，从传统城乡规划主要关注规划编制技术，优化为建立编制、实施、评估、调整一体的长效反馈机制。根据《北京市规划和自然资源委员会关于开展北京市已批街区控规实施评估工作的函》（京规自函〔2023〕120号），在规划编制完成后，每年对规划实施情况进行监督评估，具体包括指标投放、实施进展、空间布局、民生保障、重点任务、完成情况、工作方法、推进力度等方面的内容。根据实施评估结果，及时调整方向、解决问题。在面对重大发展变化时，对规划进行修编，实现对规划实施全过程的实时监控，确保规划实施不缺项、不“走样”，保障规划实施质量（图3）。

图3 北京市已批控规实施评估要求内容

Fig.3 Content of implementation assessment requirements of Beijing’s approved detailed regulatory planning

资料来源：笔者自绘

04

详细规划实施路径实践

《北京大兴区生物医药基地DX00—0501 ～ 0510街区控制性详细规划（2020年—2035年）（街区层面）》（简称《大兴生物医药基地街区控规》）是北京市详细规划改革后第一个获批的新街区控规。在北京市详细规划实施的总体要求下，落实2023年北京市人民政府工作报告提出的“全面深化改革开放，大力提振市场信心，启动重点园区（组团）发展建设三年行动”的要求，率先开始国土空间体系下“统筹联动”的详细规划实施探索。

4.1 园区基本情况

大兴生物医药基地位于北京市大兴区大兴新城西南，园区成立于2002年，属于中关村“一区十六园”中的大兴园，2015年成为国家新型工业化示范基地，是北京市重点功能区之一。

产业类型上，生物医药产业对北京市的产业发展尤为重要，是重点培育的高精尖产业之一。大兴生物医药产业基地承担着北京市生物技术自主创新、产品研究开发、项目孵化、技术成果产业化、研发与生产性服务等产业发展职能。

空间分布上，园区现状范围约14km²，以永兴河为界，西部产业承载区面积11km²，规划以工业用地为主，内部包含中检院、病原所、中医研究院等9家国家级科研机构。东部服务配套区面积3km²，规划以居住用地和商住混合用地为主，地铁4号线穿过该区，并设有生物医药基地和天宫院站（图4）。

图4 园区重点企业空间分布图

Fig.4 Spatial distribution map of key enterprises in the industrial park

资料来源：笔者自绘

4.2 规划实施问题

园区上一轮街区控规编制于2008年，在之后15年的规划实施中取得显著成效。目前，园区规划已供土地12.62km²，土地供应率达90%；已实施用地约11.25km²，占比达80%。伴随用地的高实施率，规划实施过程中却出现建成率低、实施走样、时序混乱、质量不佳等一系列问题。

4.2.1 规划建成率低

尽管从土地出让的角度看园区规划的实施率较高，但是从建筑规模使用的角度看，园区的规划建成率较低。根据地理国情普查数据，目前，园区地上工业建筑规模约为332万平方米，地块平均容积率为0.67，已建设用地中约有60%未达到1.2的规划平均容积率，土地的集约利用程度有待加强（图5）。

图5 园区建成分析图

Fig.5 Analysis of park construction

资料来源：笔者自绘

4.2.2 规划实施走样

在上一轮控规中，东配套区定位为园区配套居住空间，居住用地约0.88km²，用于解决园区人才居住配套问题，平衡职住关系。后续规划实施过程中发现，东配套区居住用地均用于商品房建设，缺少对园区工作人员的定向住房保障。同时，地铁4号线建设增强了东配套区与北京市中心城的交通连接，根据百度慧眼大数据判断，东配套区50%的居住人口在中心城海淀、西城工作，仅有5%的居住人口在生物医药基地工作。

4.2.3 设施实施滞后

实施时序上，园区存在各类项目时序不匹配问题，公共服务设施实施时序明显滞后于工业项目建设。根据百度慧眼数据，区域内共有餐饮设施213个、超市便利店16个、体育设施1个（内部体育设施2个）、医疗设施4个（小型诊所），但95%以上均位于东配套区，工业区内部服务设施数量严重不足（图6）。

图6 园区现状公共服务设施设施配套分布图

Fig.6 Distribution map of current public service facilities

资料来源：笔者自绘

4.2.4 实施质量不佳

园区景观环境方面呈现实施质量不佳的情况。园区西侧的生态绿楔地区为控规规划的景观核心，但在实际实施中，成为平原造林的场地，植物种植以大规格的乔木为主，植被单一，观赏性较差，游览体验感较弱。

总体上看，在上一轮生物医药基地控规确定规划蓝图后，如何实施蓝图，确保不丢项、不走样是规划实施的难点。在规划实施的15年里，传统空间规划方式缺乏时间维度的统筹，难以有效控制规划实施的过程。同时，缺乏反馈修正机制，导致规划目标和实施结果脱节，出现“建成率低、实施走样、时序混乱、质量不佳”等实施问题。

4.3 规划实施路径探索

2019年作为北京市新总体规划后控规试点，大兴生物医药基地编制《大兴生物医药基地街区控规》，并于2021年3月获批，标志着园区进入规划实施阶段。

本轮规划在北京市国土空间规划体系的指导下，吸取上一轮规划实施的经验与教训，在规划蓝图的基础上，建立“分解发展目标—确定发展策略—制定工作方案—形成近期项目库—联动土地计划—建立维护机制”规划实施流程，进行规划计划联动、时间空间联动、部门联动的实施实践探索（图7）。

图7 “规划—计划”联动的详细规划实施路径

Fig.7 Implementation path of detailed planning through “planning-plan” linkage

资料来源：笔者自绘

4.3.1 分解发展目标

本次《大兴生物医药基地街区控规》提出园区发展目标为“突出高端生产制造环节，完善科教功能，建设生态环境优美、服务配套设施完善、具有国际影响力的中国药谷”。为实现最终目标，首先进行时间、类型两个维度的目标分解。

时间维度，对接五年计划，分别划定2023—2025年起步期、2026—2030年发展期、2031—2035年腾飞期三个时期，细化发展目标。起步期，聚焦重点项目、重点区域，从迫切、重要、有效的节点入手，提出“龙头”项目落地、重点环境提升、重点设施建设、规划政策研究四个阶段发展目标，打造高质量发展示范项目；发展期，在起步期节点打造的基础上，以点带面，向园区整体扩展，提出产学研一体化、整体环境提升、整体设施提质、政策体系创新四个阶段发展目标，初步实现园区高质量发展；腾飞期，在硬件实现的基础上，聚焦软实力，实现产城融合发展，提升园区影响力，建成“产业实力雄厚、生态环境优美、服务配套设施完善、具有国际影响力的中国药谷”。

类型维度，细化为产业发展、服务配套、景观风貌、基础设施、品牌塑造五个方面。产业发展上，构建“科技+医药+金融”产业融合发展模式，形成生命健康产业创新生态；服务配套上，打造生态优美、生活便利、产城一体新城区；景观风貌上，建设花园式、开放式特色园区；基础设施上，打造安全、智慧的基础设施网络；品牌塑造上，塑造对外特色开放窗口，提升产业国际化影响力。

4.3.2 确定发展策略

在明确发展目标后，研判现状问题，分类提出发展策略。

产业发展方面，针对园区产业板块发展不均衡、创新能力有待提高的问题，提出重点发展产业前沿领域，扩大生物药和医疗器械领域增量，提升中药和化药领域存量，构建“科技+医药+金融”产业创新生态的发展策略；针对产业空间支撑能力有待拓展、产业用地集约利用效率有待提升、老旧工业厂房亟待转型升级的问题，提出加快园区产业用地供给，挖潜现状园区空间资源的发展策略。

服务配套方面，针对住房供给不平衡的问题，提出针对园区不同类型产业的人群，定制“蓝领公寓+单身白领公寓+高端人才公寓+人才公租房+产权住房”多类型、多层次的居住方案，满足产业人群多样化的需求；针对公共服务配套相对滞后的问题，提出加快推动“社区会客厅” “产业补给站”建设，提供多样化服务的规划策略。

景观风貌方面，针对开放性较差、开敞空间品质较差的问题，开展园区绿地景观系统整体景观提升研究，形成精细化设计引导，并纳入供地条件；选取园区门户等重要空间，打造园区标志性公共空间节点。

基础设施方面，针对道路慢行系统不足、市政设施有待提升的问题，提出加强内部公共交通组织，精细化设计重要道路和路侧空间，统筹区域性基础设施建设时序等规划策略。

品牌塑造方面，针对区域影响力有待加强、品牌形象有待提升的问题，提出通过学术交流、举办国际性行业活动、建设产业园区融媒体矩阵等方式，提升“中国药谷”影响力；对基地标识系统、园区景观小品、办公用品等进行统一形象设计，开展视觉系统升级应用，推进园区品牌建设。

4.3.3 制订工作方案

在规划策略的指导下，统筹部门职责，面向规划实施，形成专项实施、规划编制、政策研究三大类别，共计50项工作任务。通过明确各类任务的工作时间、成效要求和部门职责，形成大兴生物医药基地规划实施工作方案，具体以表1为例。

表1 实施方案专项实施任务示意

Tab.1 Special implementation tasks in the implementation plan

资料来源：笔者自绘

4.3.4 形成近期项目库

在实施工作方案的指导下，对接“十四五”发展规划，明确“2023—2025年起步期”项目库。确定首都医科大学等10项科研院所、动物服务平台等12项重点平台、科兴中维等38项产业化项目、中关村器械园等11项孵化空间拓展项目、村庄拆迁等4项城乡统筹项目、南拓区起步区基础设施建设等6项基础设施项目、社区会客厅建设等2项公共服务设施项目、庆丰西路景观改造等5项景观风貌项目，分别明确各项目的完成时间、完成目标及责任部门，以便后期监督考察（表2）。

表2 孵化空间拓展项目

Tab.2 Incubation space expansion project

资料来源：笔者自绘

4.3.5 联动土地计划

在近期项目库建设的基础上，对接大兴区土地储备计划，将集租房、人才公寓、南拓区纳入大兴区土地储备计划，总面积达3.7km²。其中，人才公寓项目预计2024年出库，可以提供人才住宅7000套，改善生物医药基地居住配套情况。

进一步对接大兴区土地供应计划，将北拓区集租房和人才公寓纳入土地供应计划，集租房、人才公寓用地预计于2024年进行供应。

4.3.6 建立维护机制

在未来15年的规划实施过程中，建立过程监督反馈机制。每年对园区发展进行体检，对规划实施进行评估，及时发现问题并进行反馈和调整，同步对接五年发展计划，形成部门合力，综合统筹空间、项目、资金。以五年为周期，对工作方案进行评估和维护，全生命周期保障规划实施。

4.4 预期实施成效

在整套详细规划实施机制下，生物医药基地预期按照实施工作方案逐年分解任务，每年形成年度实施计划。在规划引领下，以园区管委会为主体，各部门统筹配合，逐年推动项目实施，解决传统规划实施路径不明确的问题。同时，联动年度土地储备、供应计划，按照实施项目清单，形成每年需储备、需供应的土地清单，综合统筹经营性用地和设施类用地供应比例，解决资源任务不统筹的问题。

考虑到规划实施的不确定性，通过“一年一体检，五年一评估”，对应园区阶段发展目标，评估年度指标投放、实施进展、重点任务、完成情况、推进力度等方面内容，及时发现问题，优化实施方向。若五年后，园区面临重大发展变化，依程序对规划进行修编，实现对规划实施全程、实时监督。

05

结语

自国家进行国土空间规划体系改革以来，北京市率先进行规划体系改革和规划土地联动的探索，在总体规划和详细规划的探索上都走在全国前列。除探索规划编制内容外，规划实施、监督、运行保障体系的建立，是北京市规划体系改革的一大创新之处。在“一张蓝图”的基础上拓展时间维度，通过国土空间近期规划、年度实施计划等计划性安排，形成规划编制、实施、监督、保障的闭环管理工作流程，在时空层面进行“多规合一”。本文以大兴生物医药基地为例，探索“规划计划联动—空间时间联动—部门联动”的规划实施路径，提出“分解发展目标—确定发展策略—制定工作方案—形成近期项目库—联动土地计划—建立维护机制”的详细规划实施流程，是北京市详细规划实施的探索之一，希望未来不断积累实施经验，形成更加完善的详细规划实施机制。