目前，我国正处于国土空间规划体系深刻变革的时期，如何实现要素更快、更准、更活地配置，强化规划实施保障，是未来国土空间规划的重要议题。在现有规划体系下，市政基础设施长期处于附属地位，未能形成独立的体系或系统，不受规划行业重视。例如，目前国土空间总体规划在市政基础设施规划方面仍沿用传统总体规划的思路，配备专题研究，但深度较浅，“控制力”和“实施力”较弱，难以指导规划建设。近年来灾害频发，对市政基础设施网络体系高效、安全、稳定地运行提出更高要求。同时，市政基础设施包含的内容众多，且相互之间的关联度不高。因此，对决策者及规划师的综合能力要求较高，而市政基础设施本身自带的公共产品属性，是衡量城市效率与公平的重要标尺。为适应新的国土规划体系和新时代的发展要求，市政基础设施规划方式亟须转变，其地位和影响力也亟须提升，从而提升城市综合承载力和综合服务水平。

01

市政基础设施的内涵

1.1 城市基础设施新理念层出不穷

城市基础设施作为新型城镇化的物质基础，与城市空间是相互依存的关系，也是经济社会发展的重要支撑。当前，城市面临的灾害和风险挑战呈现多发、多变、叠加、传导、升级等复杂特征，而提升城市应对灾害的韧性是保障城市稳定发展的根基。市政设施是城市的基础支撑，是为整个城市服务的，它具有广泛的群众性、服务性和社会性。作为公共利益的代表，基础设施概念涵盖广泛，近年来新理念更是层出不穷。例如，反映社会公平公正、人本精神的“基础设施主义”；反映韧性城市的绿色基础设施、生态基础设施等；反映观赏价值的景观化基础设施、景观都市主义；反映智慧城市的新型基础设施、智慧基础设施等。这些理念在根本上既为满足人民对美好生活的向往提供坚实的保障，也对城市基础设施建设提出更高质量的要求。

1.2 国土空间规划体系下市政基础设施综合规划的地位和意义

2017年5月，住房和城乡建设部、国家发展改革委首次组织编制国家级、综合性市政基础设施规划—《全国城市市政基础设施规划建设“十三五”规划》，改变了传统市政专项规划“各自为政”自行编制的做法，强调系统性、融合性的思维，包括城市交通系统、地下管线系统、水系统、能源系统、环卫系统、绿地系统、智慧城市七个方面的内容。随后，在住房和城乡建设部联合国家发展改革委发布的《“十四五”全国城市基础设施建设规划》（2022）中，基础设施的概念更为广泛，增加了5G、大数据、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施的内容，在高质量发展方面，更关注设施的整体优化、协同融合。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，要求强化对专项规划的指导约束作用，强调“多规合一”。在构建国土空间规划体系的背景下，各省市都在探索，陆续出台一系列国土空间专项规划编制指引，如安徽、湖南、云南等省份均对市政基础设施类作出明确的细分和要求。

在国土空间规划体系与市政基础设施综合规划的适应性关系方面，首先，综合规划的地位更加明确，从原来城乡体系外独立的部分，转变为国土空间规划逐级传导的关键一环；其次，明确了综合规划须在国土空间总体规划的指导和约束下编制，传导和约束作用更为突出；最后，综合规划纳入国土空间同级信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”进行统一管理，规划管控力更强。在综合规划和各专项规划编制方面，更强调规划统筹的及时性和时效性。考虑到城市发展的复杂性和规划编制的稳定性，最终形成“国土空间总体规划—市政基础设施综合规划—各类市政基础设施专项规划”自上而下的规划编制时序和成果逐级深化，在时间维度上确保规划逐级传导和落实。

02

市政基础设施规划编制的

现状与问题

2.1 市政基础设施的效率与公平欠缺

随着基础设施一体化发展的推进，尤其是随着“多网融合”概念的提出，交通一体化已经成为实现高质量发展的关键载体，深刻影响城市间的社会经济联系与空间相互作用。而市政基础设施作为“看不见的”的服务性设施，是容易被决策者忽略的“工程性生产空间”。市政基础设施建设在区域分布不均衡的情况较为普遍，阻隔了生产要素的流动，设施缺乏整体统筹，设施体系缺乏共建共享、互联互通的一体化布局机制，影响市政基础设施的效率和公平。

2.2 市政基础设施综合规划技术标准不统一

国土空间规划强化了对专项规划的底线约束，新增建设用地指标有严格的控制要求，如按照原有总体规划的编制思路，市政基础设施规划仅作为专题或者配套研究，研究深度没有统一的标准，易导致其用地指标与实际情况相脱离，后续重要的市政基础设施建设难以保障。同时，国土空间规划对整体城市功能定位、产业发展、设施配套、品质提升等方面均有更高的要求，市政基础设施规划需要有统一的规划年限、底图底数、指标体系来衔接。

2.3 市政基础设施综合规划实施路径不明晰

相关专家学者早在十几年前就提出市政基础设施缺乏统筹协调、“各自为政”进行编制等问题，显然这些问题并未得到重视。虽然行业主管部门体系已日渐成熟，但相关分管部门有各自的管理标准，可独立决策，相互间的关系复杂，上下、部门之间依然难以统筹协调。按照专业的“条”“块”编制各专业的专项规划，多强调本类管线的系统性，更多是体现本行业主管部门的需求。在部门、公众征询意见环节，意见常常流于形式，实际上却未被吸收，导致空间层面的市政系统与其他系统相互矛盾或冲突。从国土空间规划传导内容来看，其本身就有相互间存在矛盾的专项规划。因此，更加难以作为“中间层次”来支撑总体规划、衔接详细规划。如果不配以强有力的管理机构统筹，健全实施机制，“一张蓝图”的目标将难以实现。

03

市政基础设施综合规划编制的

总体要求

3.1 从灰色设施到绿色智慧设施

传统的市政基础设施，即“灰色基础设施”，仅考虑自身单一的功能，易造成城市空间资源的浪费。城乡融合背景下绿色、智慧的市政设施体系，统筹了低碳化布局和数字化管理的内容，探索低碳城市新的发展路径。在内生动能方面，以大数据、人工智能、云计算、物联网等为基础的信息基础设施，正成为提升城市能级的重要载体。对水安全、新能源、生态环境等系统进行优化升级，形成智能基础设施系统。在动能转换方面，能源结构向清洁化转型，积极发展储能、氢能等技术；治污体系向全流域、全过程、全覆盖的大治理模式转型；固废污染向无害化、减量化、资源化转型。

3.2 从需求供给转向战略引导

传统的基础设施规划遵循“工程学思维”，即在系统遭遇干扰后能迅速恢复到原来的单一稳态，维持原来的平衡状态。这种思维方式转译到规划编制中，即是静态的、被动型规划，偏重被动的需求供给，即按照相应的规范标准，满足相应的要求，表现出一种刚性的任务要求，对下位规划的指导性不足。其虽能短暂性地解决现状基础设施存在的问题，但难以适应快速更新的规范标准、技术创新和变革要求。在复杂的国土语境下，研究对象必须具有适应性，以应对环境的长期不确定。因此，基础设施规划应从“工程学思维”向“适应性思维”转变，以一种动态变化、持续调整的方式影响规划决策，从愿景式规划转向过程性规划，从追求大工程投资转向小规模、渐进式工程，提高规划编制的灵活性和适应性。

3.3 从分配不均到集约高效

市政基础设施的本质是公共产品，具有较强的外部效应，其供给和分配会影响居民的贫富分布，也是我国城乡统筹发展的重点关注内容。在快速城市化阶段，设施分布多为“填补型”分配，即决策者采用自上而下的方式，对城市各种功能区按照规范标准进行配置，多强调空间分布的均等性，极易造成资源分配不均。

目前，我国经济活动已呈高度聚集化趋势，各种要素之间的关联性和传导性日益增强。市政基础设施的集约、高效利用是顺应城市要素复杂化、集聚化趋势，也是在拓展地下发展空间、构建立体城市方面作出的有益探索。在集约对象方面，优先考虑市政基础设施的地下化。上海市2021年出台《上海市新城规划建设导则》，提出新建市政基础设施100%地下化的要求，包括变电站、排水泵站和垃圾中转站等设施。对于不需要独立设置且不具备地下化条件的市政基础设施，需从内部和外部两方面考虑用地兼容性和设施集约性。外部统筹与其他建设用地的兼容性，采用附设、共用、立体等方式，针对公共服务性较高的邮政支局、公共厕所等设施，优先结合其他用地进行综合设置；对有一定卫生、消防、环境安全要求的设施，如雨污水泵站、变电站、小型垃圾压缩站等，在满足防护要求的前提下，可结合其他用地设置。内部统筹不同设施在同一平面上整合的情况，研究共用防护用地或贴邻的可能，实现土地集约利用（图1）。

图1 设施整合模式图

Fig.1 Facilities integration model

资料来源：笔者自绘

3.4 从“各自为政”到协同融合

现行分管市政基础设施的职能部门较多，在规划编制层面存在规划编制不同步、缺乏统筹、基础资料不共享等问题，在实施层面存在施工不同步、重复建设、用地低效、布局混乱等问题。在都市圈、城市群一体化、深度融合的发展背景下，只有全面提升要素全域配置、服务效率，促进要素快速流动，才能促进整体利益实现最大化。要深度把握协同融合的有效途径，破除要素流动的壁垒，重点做好设施互通、创新协同方面的工作。纵向层面，应遵循“国土空间总体规划—市政基础设施综合规划—各类市政基础设施专项规划”的层级体系，填补“纲领性”和具体“落实性”之间的专业缺失；横向层面，需统筹电力、给排水、污水、燃气等各类设施的规划和建设，同步协调与道路、管廊、城市用地之间的关系。

04

国土空间语境下基础设施综合规划的

编制技术框架

4.1 市政基础设施综合规划和各类专项规划编制重点

国土空间规划的核心是“土地指标”和“空间权益”的再分配，综合规划的编制目的是在国土空间总体规划的基础上对专项设施进行总体统筹和需求平衡，并落实设施用地。编制重点内容：一是各类专项设施的发展规模、设施体系布局、设施用地空间安排、建设时序等；二是形成一张总图（包括各类规划设施的空间布局、规模、用地及重要节点标高控制）、一张表格（契合城市发展的核心指标体系）及一套成果，目的是对下一层级各专项规划的编制和重大建设项目提出明确指引和安排；三是制订城市重要市政基础设施近期建设行动计划，确定分年度实施目标和行动计划，明确近期重大建设计划项目表和投资估算。

各类专项规划在综合规划的指导下，在统一的底图、底数、标准、规划期限下，编制重点内容：一是对各专项需求进行校核，包括总需水量、总污水量、总污泥量、再生水利用量、雨水控制总量、各类垃圾产量、各类垃圾清运量、总用电量、通信基站、总用气量、储气量、管廊规模等。二是提出各系统规划的工程方案（厂站、管网及相关配套设施等），并将设施落实到控制性详细规划单元。城市专项规划应对规划控制单元提出明确的规划要求，控制性详细规划应在空间上落实专项规划。三是分类建立近期建设项目库，通过明确责任主体、科学实施规划、强化监督管理等措施，加强规划的实施保障。

4.2 市政基础设施综合规划的编制技术路线

在系统性、综合性的视角下，从政策、空间、社会等相关维度，对市政基础设施领域的突出问题和相关发展要求展开评估，同时衔接国土空间总体规划的总体定位、总体空间结构、用地布局、人口规模、用地规模等内容，确定市政基础设施的总体发展目标和重要预测指标。通过系统整合市政资源，系统解决各类设施之间、廊道之间、设施与廊道之间的冲突与矛盾，实现综合布局协调、设施用地集约和重大廊道控制，强化对总体规划战略布局、刚性管控要求的细化落实。搭建近期建设项目库，落实建设项目用地，及时形成数字化成果并纳入国土空间总体规划（图2）。

图2 市政基础设施综合规划编制技术路线

Fig.2 Technical route for comprehensive planning and compilation of municipal infrastructure

资料来源：笔者自绘

05

市政基础设施综合规划的

实践探索

5.1 总体统筹：基于效率公平的“双反馈”路径

合理的资源配置、自由的要素流动是保障设施的效率与公平的重要前提。从全域、全要素统筹的角度，形成国土空间总体规划与市政基础设施综合规划、市政基础设施综合规划与各市政专项规划的“双反馈”机制。从全县域、全要素的角度，通过对用地、布局的动态调整，确保设施用地的集约、高效、落地。

一方面，国土空间总体规划将确定的指标、人口、用地布局等信息传导给综合规划，作为进行规模测算和设施统筹布局的依据。通过与国土空间总体规划对接嘉善县丁栅自来水厂、工业污水厂、天凝门站、大云分输站、环卫中转站、餐厨垃圾厂、垃圾分拣中心等设施，保障大部分新增设施的用地指标。另一方面，在总体规划的基础上，综合规划统筹、评估、校核、优化各市政系统的设施用地布局及重大市政管线路由控制方案，通过协调市政设施之间及市政设施与其他用地之间的关系，解决市政设施与停车场、公交枢纽、变电站、粪便处理厂等规划用地之间的冲突，并同步反馈给国土空间总体规划，保障城市的韧性空间（图3）。通过“双反馈”的动态调整，要素能够得到公平、公正的配置，市政设施之间的矛盾、市政设施与其他用地类型之间的用地冲突也得以及时修正。新增重大设施用地得到保障，有力地支撑了国土空间总体规划中市政设施用地布局的完整性和科学性（图4）。

图3 嘉善县市政基础设施一张图

Fig.3 Integrated municipal infrastructure map in Jiashan

资料来源：笔者自绘

图4 基于效率公平的“双反馈”路径

Fig.4 Dual feedback path based on efficiency and equity

资料来源：笔者自绘

5.2 标准协同：契合长三角一体化的“高质量”要求

长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域，2019年，长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略。嘉善片区作为一体化示范区的重要组成部分，正处于走向品质标杆的关键阶段。为进一步实现专项规划与国土空间总体规划体系的融合与衔接，同时回应高质量发展的时代主题，市政基础设施应从服务区域（长三角）的高等级设施和服务城镇的高品质设施两个层面，高质量、高标准、高水平地配置。例如，污水系统实现全面覆盖，点源污染全收集、全处理，面源污染综合有效处理，建立标准领先、功能完善、安全友好、智慧高效的水环境治理体系。给水方面，不同以往直接掺混的模式，针对近期千岛湖8万吨优质来水，采用近期清水掺混、远期分质供水的形式，形成太浦河水源千岛湖水源两套供水管网系统，充分体现优水优用的原则；雨水系统方面，对标雄安、上海、长三角示范区的标准，全面建成由源头径流控制系统、城镇排水系统、河网除涝系统和智慧管理系统共同组成的“绿、灰、蓝、管”城市化地区排水防涝体系；环卫系统方面，构建与长三角一体化示范区相适应的合理有序、节能环保的全过程生活垃圾分类收运处置体系；电力系统方面，全面建成布点合理、各级电压匹配、运行调度灵活的现代化电网，使电力设施建设与城市建设相互协调；燃气系统方面，全面形成以管道天然气为主，液化石油气为补充，“多源互补、四方贯通”的清洁燃气供应体系（表1）。

表1 近远期规划控制指标总表

Tab.1 Comprehensive table of short- and long-term planning control indicators

资料来源：笔者自绘

5.3 弹性适应：着眼战略空间格局的“多类型”集成

在长三角区域一体化战略的新要求下，市政基础设施互联互通是提升区域资源配置效率、促进生产要素流动和经济增长的重要抓手。规划应打破行政壁垒，形成更安全的市政基础设施协同体系。重大市政设施廊道是保障城乡生产、生活能量的重要通道，是城市的“生命线干线系统”。城市规模的拓展，对区域廊道空间多样性的需求日益增长。规划应从优化总体城市空间格局的角度出发，统筹重大市政设施廊道与各种限制要素的关系。同时，明确各类邻避设施的防护距离与管控要求，为城市预留弹性空间，增强城市未来发展的韧性。

在国土空间总体规划方案的指导下，整合分析供水、污水、雨水、环卫、电力、燃气、综合管廊等多类型要素的优势，共统筹22项主要市政设施、四种主干管线和三类区域性廊道。在廊道预控方面，结合不同类型的骨干管道，依据对应的规范标准提出不同的保护、管控要求，优化廊道控制宽度。为减少廊道对空间的无序分割，新增干管尽可能利用原有廊道系统，同类管道合并，适当为远期建设预留空间与容量，保持弹性控制。在廊道的空间优化方面，统筹道路与管线的关系，对道路进行分级分类，对于不同红线宽度（40m）、是否有机非分隔带、不同的人行道宽度的道路进行不同的管线综合断面引导，并确定管位容量充足，因地制宜（表2）。

表2 重要市政基础设施、主干管线、区域性市政廊道总体一览表

Tab.2 General overview table of key municipal infrastructure, main trunk pipeline and regional municipal corridors

资料来源：笔者自绘

5.4 用地集约：基于市政基础设施整合的“全要素”模式

节约集约用地是高质量发展在自然资源领域最集中的体现。基于相关规范标准，对设施整合的可行性进行研究，分为异质化整合和同质化整合。前者指市政基础设施与其他对象的整合，如与道路设施用地（公共停车场、公交场站等）、公共绿地整合，采用设施地下化的方式；与商业、办公、文化等用地整合，采用立体或附设的方式，优化空间，将设施“隐形化”。后者是针对市政设施之间的整合，其中包括市政设施不同专业和同专业用地之间的整合。市政不同专业用地之间的整合，可通过共用防护距离、贴邻设置，如污水厂和垃圾中转站、垃圾中转站与粪便处理厂整合等；市政同专业类用地之间的整合，可采用合建的方式设置，如水厂与取水提升泵站、原水提升泵站整合，环卫再生资源回收利用中心与垃圾中转站整合，垃圾中转站与水上转运码头整合，综合服务站、环卫停车场与垃圾中转站整合，燃气门站与高、中压调压站整合等。基于本次整合的新模式，规划共新增市政设施用地约71hm²，为集约节约国土用地提供了有效途径（表3）。

表3 设施综合用地统筹表

Tab.3 Integrated land use coordination table for facilities

资料来源：笔者自绘

5.5 机制保障：构建跨区域、跨部门、跨行业的“全过程”机制

为推动长三角生态绿色一体化发展示范区的规划建设工作，践行高质量发展的新理念，嘉善县聘请院士团队作为城市总规划师团队，提供国土空间规划体系建设专项规划的技术咨询、技术管理、实施管控等内容。在规划编制阶段，县政府鼓励社会力量参与，委托综合甲级设计院和政府合作编制；健全专家咨询机制，组建“各专项领域总工—总师团队—院士团队”层层把控的工作机制；完善部门协调机制，厘清各部门事权，建立 “牵头部门—配合部门—参与部门”的综合规划顶层架构，负责解决条线分割的矛盾，共同推进规划编制工作。同时，县政府要求嘉善县自然资源和规划局明晰从国土空间总体规划到专项规划的传导要求。在方案论证阶段，充分征求相关部门和社会各界的意见。在规划报批阶段，嘉善县国士空间规划委员会组织充分论证和专题审议综合规划并原则通过。在规划获批后，政府网站及时公示并接受社会监督。在后续实施过程中，根据城市建设需要，适时滚动调整，建立长效跟踪机制，切实推进项目建设，实现综合规划从“配套”到“主导”的战略提升。

06

结语

疫情常态化的背景下，市政基础设施建设能够促进就业和经济增长，成为城市高质量发展的重要抓手。国土空间规划体系下综合规划的编制工作如何推进，尚处于摸索阶段。编制工作作为多专业、多类型、全要素的实践过程，一方面，市政基础设施包含范围广，涉及供水、燃气、电力等传统设施规划，需在专业、管理等各方面整体统筹，应发挥跨部门、跨系统统筹功能，以坚守基础设施的安全底线为原则，提升国土空间的安全效能；另一方面，从支撑城市未来发展的角度分析，明确各领域现行基础设施体系向新型基础设施体系演化升级的方向，将大数据、人工智能、工业互联网等新一代信息技术应用到市政基础设施的各个领域。例如，将通信设施网络与5G基建和数据中心融合建设，电力设施网络融合新能源充电桩建设，这些新内容对市政基础设施的规划和建设提出更高、更新的要求，为城市未来发展提供更坚实的基础支撑。