摘要
市政工程是城市建设发展的重要基础支撑系统。在原城乡规划体系下，由于专项规划没有获得明确的法定地位，缺乏对各类规则的约束和引导作用，致使市政专项规划在编制及实施等方面存在诸多问题。文章通过系统梳理现行市政专项规划编制及实施中存在的主要问题，结合市政工程的专业特征，立足国土空间规划体系改革的新要求，以协同治理为核心理念，建立适应国土空间规划发展要求的市政规划体系构建框架，提出各体系的具体构建要求，以及以“规则”为抓手的市政专项规划实施路径，保障市政基础设施的高效实施。

作   者

任大伟深圳市规划国土发展研究中心主任规划师，高级工程师

佟 庆深圳市规划国土发展研究中心主任规划师，高级规划师

2019年印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，正式确立“五级三类四体系”的新时期国土空间规划体系，包含市政专项规划在内的专项规划成为国土空间规划体系的重要组成部分。由于在原城乡规划体系中市政专项规划缺乏法定地位，市政相关规划存在编审主体不明确、规划深度及内容不统一、传导力度不足等问题。因此，有必要借助国土空间规划体系改革的契机，系统开展市政专项规划体系构建及实施路径研究，尽快建立适应新时期国土空间规划体系要求、系统高效、协同共治、规则清晰的市政规划体系。

一方面，国家、省级层面的水利、能源、通信等基础设施专项规划主要是在宏观层面对区域性系统作出布局，侧重宏观性、战略性、系统性，与主要为城市生产、生活提供配套的市政工程在基本概念上存在一定差异，且其确定的大型基础设施等的空间需求，要在市、县级规划层面进行具体落实；另一方面，市、县级专项规划与城市用地、人口、开发规模等联系紧密，与市政专项规划的城市配套性和实施性专业特征较为契合。因此，本文聚焦市、县级国土空间市政专项规划，系统梳理现行市政专项规划编制及实施中存在的主要问题，结合市政工程的专业特征，在国土空间规划体系改革背景下，探讨市政专项规划体系构建的思路与方法，提出以“规则”为抓手的市政专项规划实施路径，推动市政基础设施与城市空间治理协同共治。

01

城乡规划体系下市政专项规划的

运行机制与面临的现实挑战

1.1 市政专项规划的特征与内涵

市政专项规划指城乡建设范围内涉及国土空间利用的市政专业领域的专项规划，是城市政府基于政府责任和义务为城市提供有偿或无偿公共产品和服务的各类工程统称，主要包括给水、排水、电力、通信、燃气、环卫等城市基础设施。具有以下几方面特征。

公共性。市政工程是由政府提供的为城乡生活和生产服务的城市基础保障。其公共性主要体现在政府主管部门基于政府职能进行市政工程专项规划的编制，立足全体城乡居民的公共利益构建城市市政工程系统，并通过政府部门的公权力，保障专项规划的实施。

关联性。市政基础设施与城市建设发展具有较强的关联性。一方面，高质量的市政基础设施不仅能够支撑各类生产、生活需求，还能起到带动城市建设发展的作用；另一方面，城市的经济、社会发展水平也决定着市政基础设施的建设与管理水平。两者相互促进、彼此支撑。

系统性。市政工程是由各类市政设施及管网组成的复杂而庞大的有机整体，其为城市每一块用地提供基础市政保障，也将每一块用地的市政需求串联起来。市政大系统的优化调整会对具体片区的市政小系统产生重大影响，而市政系统的局部变化也会对整体系统的运行产生联动性和累积性影响。

实施性。市政专项规划是指导市政工程实施的规划依据，专项规划确定的各类厂站及管网的建设标准、规模等要求，是具体工程建设的技术指引，保障工程的规划合法性和技术可行性。同时，由于市政工程的复杂性，专项规划也应提出实施路径、实施时序、保障措施等要求。

1.2 原城乡规划体系中市政专项规划的地位及作用

在原城乡规划体系中，由于包括市政工程专项规划在内的专项规划的法定地位不明确，专项规划的作用、内容及介入深度等均缺乏明确的规定和指引，城乡规划部门及市政行业主管部门根据各自的实际需求，分头开展各项市政专项规划编制。这一时期的市政专项规划，以建设和管理的实际需求为出发点，具有较强的目标导向，对城市规划、建设和管理均发挥重要作用。

1.2.1 专业深化

在原城乡规划体系中，总体规划、分区规划、详细规划等各层级城乡规划成果中均包含市政工程规划内容，但由于关注度较低、行业部门介入不深、专业人员投入不足等客观原因，城乡规划中的市政工程规划内容存在专业性偏弱、系统性不强、实施性不足等问题。因此，单独开展市政专项规划编制，由行业部门组织编制或深度介入，对市政工程系统进行专业性、系统性、实施性