摘要
市政工程是城市建设发展的重要基础支撑系统。在原城乡规划体系下，由于专项规划没有获得明确的法定地位，缺乏对各类规则的约束和引导作用，致使市政专项规划在编制及实施等方面存在诸多问题。文章通过系统梳理现行市政专项规划编制及实施中存在的主要问题，结合市政工程的专业特征，立足国土空间规划体系改革的新要求，以协同治理为核心理念，建立适应国土空间规划发展要求的市政规划体系构建框架，提出各体系的具体构建要求，以及以“规则”为抓手的市政专项规划实施路径，保障市政基础设施的高效实施。

作   者

任大伟深圳市规划国土发展研究中心主任规划师，高级工程师

佟 庆深圳市规划国土发展研究中心主任规划师，高级规划师

2019年印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，正式确立“五级三类四体系”的新时期国土空间规划体系，包含市政专项规划在内的专项规划成为国土空间规划体系的重要组成部分。由于在原城乡规划体系中市政专项规划缺乏法定地位，市政相关规划存在编审主体不明确、规划深度及内容不统一、传导力度不足等问题。因此，有必要借助国土空间规划体系改革的契机，系统开展市政专项规划体系构建及实施路径研究，尽快建立适应新时期国土空间规划体系要求、系统高效、协同共治、规则清晰的市政规划体系。

一方面，国家、省级层面的水利、能源、通信等基础设施专项规划主要是在宏观层面对区域性系统作出布局，侧重宏观性、战略性、系统性，与主要为城市生产、生活提供配套的市政工程在基本概念上存在一定差异，且其确定的大型基础设施等的空间需求，要在市、县级规划层面进行具体落实；另一方面，市、县级专项规划与城市用地、人口、开发规模等联系紧密，与市政专项规划的城市配套性和实施性专业特征较为契合。因此，本文聚焦市、县级国土空间市政专项规划，系统梳理现行市政专项规划编制及实施中存在的主要问题，结合市政工程的专业特征，在国土空间规划体系改革背景下，探讨市政专项规划体系构建的思路与方法，提出以“规则”为抓手的市政专项规划实施路径，推动市政基础设施与城市空间治理协同共治。

01

城乡规划体系下市政专项规划的

运行机制与面临的现实挑战

1.1 市政专项规划的特征与内涵

市政专项规划指城乡建设范围内涉及国土空间利用的市政专业领域的专项规划，是城市政府基于政府责任和义务为城市提供有偿或无偿公共产品和服务的各类工程统称，主要包括给水、排水、电力、通信、燃气、环卫等城市基础设施。具有以下几方面特征。

公共性。市政工程是由政府提供的为城乡生活和生产服务的城市基础保障。其公共性主要体现在政府主管部门基于政府职能进行市政工程专项规划的编制，立足全体城乡居民的公共利益构建城市市政工程系统，并通过政府部门的公权力，保障专项规划的实施。

关联性。市政基础设施与城市建设发展具有较强的关联性。一方面，高质量的市政基础设施不仅能够支撑各类生产、生活需求，还能起到带动城市建设发展的作用；另一方面，城市的经济、社会发展水平也决定着市政基础设施的建设与管理水平。两者相互促进、彼此支撑。

系统性。市政工程是由各类市政设施及管网组成的复杂而庞大的有机整体，其为城市每一块用地提供基础市政保障，也将每一块用地的市政需求串联起来。市政大系统的优化调整会对具体片区的市政小系统产生重大影响，而市政系统的局部变化也会对整体系统的运行产生联动性和累积性影响。

实施性。市政专项规划是指导市政工程实施的规划依据，专项规划确定的各类厂站及管网的建设标准、规模等要求，是具体工程建设的技术指引，保障工程的规划合法性和技术可行性。同时，由于市政工程的复杂性，专项规划也应提出实施路径、实施时序、保障措施等要求。

1.2 原城乡规划体系中市政专项规划的地位及作用

在原城乡规划体系中，由于包括市政工程专项规划在内的专项规划的法定地位不明确，专项规划的作用、内容及介入深度等均缺乏明确的规定和指引，城乡规划部门及市政行业主管部门根据各自的实际需求，分头开展各项市政专项规划编制。这一时期的市政专项规划，以建设和管理的实际需求为出发点，具有较强的目标导向，对城市规划、建设和管理均发挥重要作用。

1.2.1 专业深化

在原城乡规划体系中，总体规划、分区规划、详细规划等各层级城乡规划成果中均包含市政工程规划内容，但由于关注度较低、行业部门介入不深、专业人员投入不足等客观原因，城乡规划中的市政工程规划内容存在专业性偏弱、系统性不强、实施性不足等问题。因此，单独开展市政专项规划编制，由行业部门组织编制或深度介入，对市政工程系统进行专业性、系统性、实施性研究，对城乡规划编制与实施的科学性起到支撑作用。

1.2.2 整体支撑

由于市政工程的系统性和实施性特点，需要编制系统性强且深度达到详细规划深度的市政工程专项规划，来更合理地支撑市政工程的规划审批和建设。然而，总体规划中的市政规划内容虽具有一定的系统性，但深度不足；详细规划中的市政规划内容虽然深度基本满足，但存在碎片化和编制时序不一等问题，这导致其系统性和整体性偏弱。因此，通过编制系统性强且深度满足的市政专项规划，作为规划审批和建设实施的技术支撑十分必要。

1.2.3 适时优化

市政行业主管部门会根据实际情况，通过出台或修订法律法规、部门规章、技术规范等方式，对市政工程提出新的规划建设要求。而总体规划和详细规划往往难以因市政工程的要求调整而开展修编工作，难以及时落实市政工程新的规划建设要求。因此，通过编制或修编市政专项规划的方式，将市政工程规划建设的新要求予以落实，是十分合理且可行的实施路径，也能为各项市政工程的建设和管控提供良好的技术参考。

1.2.4 面向实施

鉴于原城乡总体规划和详细规划的市政工程规划相关内容偏重系统构建和规划管控，对具体市政工程的实施性偏弱。为保障市政基础设施实施，各行业主管部门从实施性角度出发，编制大量实施性强的市政工程专项规划，起到指导市政工程实施、保障规划意图落地的作用，是原城乡规划体系中专项规划的一项重要功能。

1.3 原城乡规划体系下市政专项规划存在的问题

原城乡规划体系下，专项规划的法定地位未得到明确，因此缺乏对各类规则的约束和引导，导致政府部门、技术单位、实施部门等对市政工程专项规划的功能作用、编审机制、技术要求、监督实施等方面存在较多分歧，使得其编制、审批、实施等方面存在较多问题。

1.3.1 缺乏统一的认知规则

原城乡规划体系下，各项法律法规未明确市政规划的法定地位和体系构成，尤其是对市政专项规划的定义及内涵、规划层级、与城乡规划之间的关系等关键内容，并无明确的统一规定。因此，各地各部门从各自认知和各自利益出发，对市政专项规划进行编制和实施，导致专项规划挑战城乡规划、下层级专项规划突破上层级专项规划、各行业部门专项规划相互冲突、专项规划中底图底数不统一等问题频繁出现。

1.3.2 尚需完善的编审规则

原城乡规划体系下，相关法律法规对总体规划和详细规划的编制和审批作出较为详细的规定，但对专项规划的编制和审批缺乏相关规定。这使得市政专项规划在编制主体、审批主体、审批流程等方面存在较多问题。如编制主体方面，存在规划部门独立编制、行业部门独立编制、规划部门与行业部门联合编制等多种形式，造成专项规划编制主体混乱、部分专项规划重复编制等现象；再如审批方面，也存在专家评审、编制部门自行审批、城市规划委员会审批、市（区）政府审批等多种形式，审批主体及流程较为混乱。

1.3.3 “各自为政”的技术规则

鉴于市政专项规划的编制部门众多，涉及城乡规划、水务、电力、通信、燃气等多个部门，而以往的城乡规划体系对此缺乏共同的技术标准约束，导致各部门编制的市政专项规划在目标年限、底图底数、内容及介入深度等方面存在较大差异，为后续的规划协同实施带来较大影响。尤其是由行业部门编制的专项规划，更多遵守各行业的技术标准、规范等，对城乡规划相关要求的落实较低。因此产生用地难以保障、空间冲突、用地低效等问题。

1.3.4 严重缺失的监管规则

在原城乡规划体系下，市政专项规划的重点在于规划的编制和审批，对专项规划的实施监督、评估预警、统筹管理等环节的监管较为薄弱。一方面，由于城乡部门不承担市政工程的实施职能，城乡规划部门对市政专项规划的实施监督和评估预警等方面缺乏抓手和积极性，导致其编制的市政专项规划实施性较弱；另一方面，由于行业部门职能的片面性，过于强调本部门诉求，对城市功能、用地空间等缺乏整体认知，导致行业部门编制的市政专项规划整体性较差，与城乡规划、不同专项规划之间的冲突频繁出现（图1）。

图1 原城乡规划体系下市政专项规划存在问题示意图

Fig.1 Schematic diagram of problems in municipal special planning under the former urban-rural planning system

资料来源：笔者自绘

02

国土空间规划体系下

市政专项规划的空间逻辑与发展趋势

2.1 “规则”在市政专项规划体系构建及实施中的作用

2.1.1 概念与内涵

规则，是运行、运作规律所遵循的法则，规则对于行为的指导体现在其对普遍行为的约束上。国土空间规划作为一种城市公共政策，要维护社会公平、保障公共安全和公众利益，需要制定各项规则对各类行为作出约束。因此，在国土空间规划体系下，市政专项规划体系构建及实施中的“规则”，指政府或相关部门为维护公共利益，指导规范市政专项规划的编制、审批、实施、监督等行为而制定的一系列政策法规、管理机制、技术标准等的总和。

2.1.2 意义与作用

传统市政专项规划重规划、轻规则，规划管理更多依赖规划编制，而对保障规划运行的规则缺少足够的关注。原城乡规划体系下市政专项规划诸多问题的产生，恰恰是源于各项规则的缺失。国土空间规划体系下的市政专项规划兼具规划与规则的双重属性，规则是保障规划实施的举措，需要制定系统的规则来保证规划的有效执行。

2.1.3 策略与方向

本次国土空间规划改革是从规划运行的全链条进行优化重构，而市政专项规划体系构建及实施中的各项规则制定，也应从编制、审批、监督、实施等全链条的各环节，重构保障市政专项规划高效编制及实施的各项规则。同时，应针对各环节工作重点及规则管控内容等的特性，采取政策法规、机制制度、技术标准等多样化的规则表达形式。

2.2 国土空间规划体系下市政专项规划的定位及作用

新时期，国土空间规划体系明确提出包括市政专项规划在内的专项规划作为国土空间规划体系的重要组成部分。国土空间专项规划指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对国土空间开发、保护、利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。新时期的市政专项规划，除了要继承原城乡规划体系中专项规划的支撑性、专业性、实施性等作用外，还应具有以下几方面的基本效用。

2.2.1 空间性

空间性是国土空间专项规划的核心特征，是否涉及国土空间开发、利用、保护是界定专项规划是否属于国土空间专项规划的重要标准。新时期，国土空间市政工程专项规划的编制与实施，应将专项规划中涉及的国土空间保护和利用作为重要内容。

2.2.2 约束性

强化国土空间总体规划对各类市政专项规划的指导与约束作用，是本次国土空间规划改革的重要内容。各类市政工程专项规划的编制及实施，需要转变原体系下以专业发展需求为主导的思维方式，在国土空间总体规划确定的底图底数、指标标准、空间管控等要求的指导与约束下开展。

2.2.3 协同性

市政工程专项规划涉及的行业主管部门众多，各行业部门根据各自行业发展提出不同的空间诉求。为满足各项市政专项规划的空间诉求，需依托国土空间总体规划，对各类市政专项规划的空间诉求进行整体空间统筹，将不同行业部门的专业空间诉求融入城市总体空间管控中。

2.2.4 传导性

需要建立市政工程专项规划传导机制。纵向上，确定各层级市政专项规划的传导内容和传导规则，明确上层级规划对下层级规划的约束性、指导性、预期性等要求；横向上，将市政工程专项规划的空间诉求传导至详细规划，强化详细规划对各类空间的落地统筹。

2.3 国土空间规划体系下市政专项规划的空间逻辑

国土空间规划体系下，市政专项规划的管理与实施需从认识层、对象层、方法层、实践层四个维度，处理好关键的空间逻辑关系，建立“共同空间遵循”的统筹管理机制。

2.3.1 认识层面：专业与整体

在新的国土空间规划语境下，各类国土空间专项规划应首先遵循国土空间规划的整体要求，再结合自身的专业要求进行编制与实施。各部门和各领域在认知层面处理好专业性与整体性的关系，是国土空间市政专项规划开展的基础逻辑。

2.3.2 目标层面：供给与需求

市政工程的核心专业逻辑在于为城市发展提供水、电、气等基础保障。但由于受到水资源、能源等外部条件，以及市政设施邻避效应、土地紧缺等内部条件的综合限制，市政基础设施承载能力不可能无限提升。因此，处理好城市发展与市政系统的供给与需求关系，是国土空间市政专项规划的核心目标。

2.3.3 方法层面：传导与协同

传导与协同是国土空间规划提出的重要方法，也是原城乡规划体系下各类专项规划较为薄弱的方面。传导与协同使得专项规划能够高效融入国土空间规划体系中，并依托国土空间规划体系整体的力量为城市提供基础保障。因此，制定行之有效的传导与协同规则，是保障国土空间市政专项规划实施的重要手段。

2.3.4 实施层面：建设与管控

在原城乡规划体系下，市政工程专项规划编制与实施中的工程化思维占主导地位，市政专项规划过于倾向工程建设。管控思维缺失与管控手段薄弱，导致市政系统与城市发展错位，支撑承载能力明显不足。处理好建设与管控的关系，是国土空间市政专项规划实施路径构建的关键内容。

2.4 国土空间规划体系下市政专项规划的发展趋势

国土空间规划体系重构战略的提出，对传统市政工程专项规划的发展提出新要求，也为新时期市政专项规划指明了发展方向。

2.4.1 以国土空间规划思维逻辑作为各类专业领域空间规划的总体纲领

在原城乡规划体系下，各类市政专项规划主要以专业系统建设作为主要的思维导向。新的国土空间规划体系下，市政专项规划应转变思维，充分认识市政专项规划属于国土空间规划体系的重要组成部分，应以国土空间规划的空间、底线、协同、传导等思维逻辑，作为新时期市政专项规划的总体纲领。

2.4.2 以国土空间规划体系框架作为各类专项规划体系构建的基础依据

新时期，市政专项规划应以国土空间规划体系为基本框架，理顺市政专项规划与国土空间总体规划及详细规划之间的关系，构建符合国土空间规划总体要求的市政专项规划体系。其体系构成、规划层级、横向和纵向关系等，均应符合国土空间规划体系构建要求。

2.4.3 以国土空间规划总体目标作为各类专项规划机制建立的核心内容

针对原城乡规划体系下市政专项规划各项机制缺失的问题，应以国土空间规划确定的总体要求为核心，以支撑保障国土空间规划实施为目标，全面制定市政专项规划的编制审批、实施监督、协同管理、预警评估等相关机制。

2.4.4 以国土空间规划技术要求作为各类专项规划技术标准的优化方向

在原城乡规划体系下，市政专项规划技术标准主要的依据是专业技术标准规范，内容偏重专业技术要求。新时期市政专项规划的技术标准，应全面遵循国土空间规划技术标准体系构建的指导思想和基本原则，强化空间、传导、协同等内容，以标准化手段助力国土空间规划体系建设并监督实施。

03

国土空间规划体系下

市政专项规划体系构建

市政专项规划体系是在国土空间规划体系的整体要求下构建的，其主要内容和构建逻辑应符合国土空间规划体系各项要求。

3.1 统一思想：形成各方共识的概念认知与整体框架

3.1.1 横向分类并明确概念

针对目前市政规划类型众多、内容交叉、分工混乱等现象，立足国土空间规划“空间要素”的核心内容，在横向上将市政专项规划与研究工作划分为国土空间规划类和非国土空间规划类。其中，国土空间规划类即国土空间市政专项规划；非国土空间规划类包括为支撑市政专项规划编制和实施开展的基础数据调查、模型应用、规划研究、部门日常工作计划、实施计划等一系列工作。国土空间市政专项规划指市域范围内，涉及国土空间利用、保护、修复等市政工程专业领域的国土空间专项规划。

3.1.2 纵向分级并构建体系

根据国土空间体系构建要求，结合市政专项规划的历史沿革和现实需求，纵向上，将国土空间市政专项规划分为市级国土空间市政专项规划、区（县）级国土空间市政专项规划、片区级国土空间市政专项规划三个层级。其中，市级专项规划的编制深度为总体规划深度；区（县）级专项规划的编制深度为分区规划深度；片区级专项规划主要是为支撑重点开发片区等重要区域的建设而编制的市政专项规划，其编制深度为详细规划深度（图2）。

图2 国土空间体系下市政工程专项规划体系框架图

Fig.2 Framework diagram of municipal engineering special planning system under the territorial spatial system

资料来源：笔者自绘

3.1.3 明确关系及分工

横向关系主要包括指导约束、反馈支撑、统筹协调三个维度。一是国土空间总体规划对市政专项规划具有指导和约束作用，市政专项规划需要在总体规划的指导和约束下进行编制和实施；二是市政专项规划结合市政行业发展和市政系统完善的实际需求，提出对国土空间总体规划和详细规划的反馈内容；三是国土空间总体规划和详细规划对市政专项规划的反馈内容进行统筹协调。

纵向关系分为自上而下和自下而上两种。其中，自上而下的关系为上层次市政专项规划指导和约束下层次市政专项规划；自下而上的关系为下层次市政专项规划对上层次市政专项规划进行落实、细化、深化和反馈。

3.2 理顺机制：形成共同商议的编制审批体系

充分结合市、区各部门职能，以全生命周期管理为指导思想，建立市政规划编制及实施规划全生命周期管理机制。具体可分为编制前、编制中、编制后三个阶段进行管控。

编制前：主要明确编制内容和编制主体。通过制定专项规划清单，明确市政专项规划编制类型及名录，以及明确组织编制主体及职责。

编制中：主要明确编制机制和审查机制。通过建立组织协调机制，明确各方职责分工，强化编制主体责任；通过建立审查、审批机制，明确市政专项规划审查、审批、修改等流程及要求。

编制后：主要明确管理主体和管理机制。通过建立规划和自然资源部门与市政行业主管部门联合管理机制，实现国土空间专项规划协同管理，依托“多规合一”平台，将市政专项规划纳入“多规合一”平台进行统一管理。

3.3 统一标准：形成共同遵守的技术标准体系

建立统领各专业的国土空间市政专项规划技术标准，发挥国土空间规划的空间约束力，规范各级各类市政专项规划编制内容。主要包括以下内容。

3.3.1 明确各层级市政专项规划的任务和作用

总体规划层级的市政专项规划，主要任务是依据国土空间总体规划相关要求，根据行业发展需求，确定市政系统的标准和指标及整体结构，布局市级市政设施和主干管网，提出相关管控及传导要求等；详细规划层级的市政专项规划，主要任务是依据同级国土空间规划相关要求，根据区域实际发展需求，对市政专项总体规划相关内容进行细化、深化、优化、落实，支撑同级国土空间规划编制，指导具体市政工程的规划审批及建设实施。

3.3.2 确定各层级市政专项规划主要内容

在市政专项规划技术标准中，需要统一并明确各层级市政专项规划适用的范围、底图底数、成果构成、规划目标及原则、指标体系、系统构建、设施及管网空间布局、空间管控要求、近期建设、保障措施、传导要求、数据汇交等。

3.3.3 制定各层级市政专项规划传导要求

在国土空间规划体系的整体框架下提出国土空间市政专项规划传导要求。基于对规划传导内容的不同要求，存在刚性管控、弹性引导和兼具刚性与弹性等不同的传导方向，形成落实、深化、优化、增补等多种主要传导方式，通过规则、标准、分区、名录等传导载体，实现上层次市政专项规划对下层次市政专项规划编制的指导。

3.4 搭建平台：形成协同治理的实施监督体系

始终坚持高质量发展要求，落实国土空间规划监督管理重大责任，以“多规合一”平台为抓手，从实施监督、评估预警、支撑反馈等方面统筹提升国土空间体系下市政规划实践和治理水平。

3.4.1 全程平台管理

将批复后的市政专项规划纳入“多规合一”平台管理，依托“多规合一”平台，统筹规划、建设、管理三大环节，在市政专项规划的编制、审查、规划许可、项目规划管控等过程中，强化与各层级国土空间规划的衔接，实现统一的空间管控，保障市政设施与管线的空间落地，避免造成各项规划的空间冲突。

3.4.2 监督评估预警

建立市政专项规划监督机制，对各类市政设施及廊道的规模预控、用地红线边界、安全环境影响、约束性指标等的落实情况进行监督。依托国土空间基础信息平台和“多规合一”平台，在国土空间规划监测评估总体要求的框架下，结合市政工程的专业特征，构建具有专业特色的监测评估指标体系，建立市政专项规划的监测评估预警机制，开展实时监测、定期评估、动态预警等工作。

3.4.3 在线支撑反馈

依托“多规合一”平台，逐步建立市政专项规划的“在线反馈”系统。各市政专项规划在编制和实施过程中，通过“在线反馈”系统，将市政专项规划的相关诉求向上传达和横向传递，并能够得到上层次规划和横向相关规划的及时响应，从而建立高效、通畅的反馈机制。

3.5 健全政策：形成多维融合的政策法规体系

市政专项规划作为国土空间规划体系的重要组成部分，其规划管控要求需要在各层级国土空间法规政策中予以体现。通过对市政专项规划各项管控要求的梳理，从三个维度融入各层级国土空间法规政策，形成层层细化、逐级落实的市政专项规划管控体系。

3.5.1 明确基础性管控要求

在国土空间规划条例等核心政策中，明确包括市政专项规划在内的各项专项规划的基础性管控要求。一是明确专项规划的法定地位，以及专项规划与总体规划、详细规划之间的关系，强化总体规划对专项规划空间需求的统筹和综合平衡作用，提出各专项规划应遵循的基本原则；二是明确专项规划的组织编制部门和审批部门，明确各部门在专项规划编制及审批中的相关职责；三是明确由自然资源部门牵头制定市级国土空间管理办法、技术标准、实施监督机制等。

3.5.2 制定通则性管控要求

在专项规划管理办法等法规中，纳入市政专项规划相关要求，在国土空间规划条例的基础上，进一步细化并形成适用于各类专项规划的通则性管控要求。一是明确市政专项规划的编制类型、深度、属性等；二是进一步细化并明确各类市政专项规划的编制和审批主体及审查、审批流程；三是制定专项规划实施监督、评估预警等相关要求和主体职责。

3.5.3 创新专业性管控要求

在不违反基础性和通则性管控要求的前提下，根据市政专业的实际需求，进一步细化、深化市政专项规划的管控要求。一是结合市政专项规划涉及专业部门多等特点，制定市政专项规划多部门协同组织编制及审批细则等；二是针对市政专项规划工程动态优化诉求多等特点，制定市政专项规划动态管控细则等；三是针对市政专项规划实施性强等特点，制定市政专项规划多部门联合监督、监测、评估细则等。

04

基于规则的市政工程专项规划的

实施路径

原城乡规划体系下市政专项规划的诸多问题，很大原因在于规则的缺失。在国土空间规划体系下，应针对规则缺失的核心问题，强化面向实施的各项规则的建立。以制定各项规则为抓手打造新时期市政专项规划的实施路径，是市政专项规划发挥其重要作用的核心举措（图3）。

图3 基于规则的市政工程专项规划的实施路径示意图

Fig.3 Implementation path diagram of rule-based municipal engineering special planning

资料来源：笔者自绘

4.1 以思维规则为基础，统一规划实施的认知逻辑

将国土空间规划体系下市政工程专项规划的概念与内涵、体系构成、规划层级、关系与分工等，作为共同认知基础和总体行为逻辑。将国土空间规划的思维逻辑和价值导向传导至各市政工程行业主管部门，形成各部门、各专业领域开展市政专项规划编审及实施的共同思维规则，保障未来各级各类市政工程专项规划在同一价值导向和思维逻辑下高效协同开展。

4.2 以政策规则为准绳，奠定规划实施的法治基础

具有较强公共政策属性的市政专项规划实施，必须以政策法规作为法治基础。同时，由于市政工程专项规划具有邻避性强、专业众多、实施性强等特性，更加需要政策规则来保障实施。通过将基础性要求嵌入国土空间规划条例、将通则性要求融入专项规划管理办法、单独编制市政专项规划细则等实施手段，形成层层细化、各司其职的政策规则集成，共同奠定市政专项规划实施的法治基础。

4.3 以机制规则为引导，统领规划实施的全程管控

市政工程是以政府为主导、企业与政府联合实施及管理的基础工程，必须以国土空间规划实施总体要求为基础，建立各部门协同共治的机制规则。在编审阶段，制定联合编审、协调共商、在线规划等机制；在应用管理阶段，制定“多规合一”、平台管理、联合维护等机制；在监督实施阶段，制定定期评估、监测预警、监督反馈[5]等机制，形成环环相扣的规划编制及实施的全过程机制规则，统领各部门协同开展各级各类市政工程专项规划的编制及实施。

4.4 以技术规则为抓手，规范规划实施的具体行为

充分发挥规划和自然资源部门的统筹作用，通过联合市政行业主管部门的工作方式，统一规范市政专项规划的编制要求，形成各行业推进专项规划实施的技术规则。以规划传导技术导则，明确各级各类相关规划纵向传导和横向衔接的要求；以市政专项规划编制指引，明确各级各类市政专项规划编制的技术要求；依托国土空间总体规划和详细规划编制技术标准的制定，确定其中市政专业编制技术的要求，形成横纵有序的技术规则体系。

05

深圳市市政专项规划体系构建实践

在国土空间规划改革的背景下，面对深圳建设全球标杆城市的发展目标，以及市政系统规则缺失、协同薄弱等现实困境，深圳市开展了新一轮市政规划体系改革研究与实践。

5.1 构建横纵有序的市政专项规划体系

遵循国土空间规划体系改革要求，结合深圳市高度城市化特征，对所有包含市政内容的各类型和各层级相关规划进行整体研究，构建形成横纵有序、上下联动的市政专项规划体系。

横向上，确立以专项规划为专业核心、以配套规划为空间统筹、以基础研究为技术支撑的分类体系。将所有包含市政内容的规划及研究分为三类，一是市政专项规划类，系统性地对市政系统进行专业化研究，提出将空间化内容反馈至各级国土空间规划；二是配套支撑类，即总体规划、分区规划、详细规划中的市政配套内容，依托用地等要素，对专项规划的空间性内容进行细化优化、统筹协调；三是基础研究类，包括基础调查、模型应用、实施计划等，将其划定为非国土空间规划类，为国土空间市政专项规划提供基础支撑。

纵向上，将深圳市市政专项规划分为市级市政专项总体规划、区级市政专项详细规划、片区级市政专项详细规划三个层级。在市级层面，已完成给水、电力、通信、燃气、环卫等常规专业的市级市政总体规划编制，并在智慧、能源、绿色等领域开展多项创新型专项规划编制；在区级层面，鉴于各区面积较小、专项规划基础较好、精细化管理要求高等特点，创新性地将区级市政专项规划的深度提升为详细规划深度，使其兼具系统性和精细化双重属性，各区基本实现详细规划深度的市政详细规划全覆盖；在片区层级，针对前海、深圳湾超级总部、大空港等重点片区，开展面向实施的详细规划深度的市政专项规划编制。

5.2 全面谋划全链条管理的四大体系

以全链条管理为核心理念，对编制审批、实施监督、政策法规、技术标准四个体系进行系统性研究。

编制审批体系：依托深圳市专项规划目录清单和清单管理办法，明确市政专项规划的编制目录、规划层级、编制主体、空间性内容、编制依据等；通过制定《深圳市市政专项规划报审流程》等，明确市政专项规划审批主体和报审流程；补充市政专项规划的调校、修订、修编等定义及相应的编审流程。

实施监督体系：针对原城乡规划体系下市政专项规划在监督实施等环节机制缺失的问题，开展《市政专项规划体检评估机制》（2023）、《市政专项规划实施监督机制》（2023）、《市政专项规划监测预警机制》（2023）等一系列机制研究。

法规政策体系：形成层层细化、逐级落实的市政专项规划政策体系。《深圳经济特区国土空间规划条例》（在编）强化了总体规划对专项规划的空间统筹作用，提出各专项规划应遵循的基础性管控要求。《深圳市国土空间相关专项规划目录清单管理暂行规定（试行）》（在编）等法规提出市政专项规划的目录、类型、深度、主体等通则性管控要求。根据市政专业特点，进一步细化并制定市政专项规划编制及审批细则等。

技术标准体系：建立统领各专业、涵盖各类型、指导各层次的市政规划技术标准集合。制定由《国土空间总体规划及详细规划的市政支撑内容编制技术指引》（2023）和《深圳市国土空间市政专项规划编制技术指引》（2023）组成的、包含所有类型及层级的市政规划编制技术标准；制定《深圳市国土空间市政规划传导细则》（2024），规定各级各类规划之间市政内容传导的要素、内容、方式等；制定《深圳市国土空间规划市政内容审查细则》（在编），规范市政专项规划审查工作的技术标准。

5.3 探索以规则为抓手的实施路径

针对原城乡规划体系下规则缺失的核心问题，以各项规则为抓手，结合深圳市国土空间规划改革重点工作和市政专业特性，制定深圳市市政专项规划体系重构的实施路径（图4）。一是以全链条管理为核心，打造涵盖编制审批、监督实施、评估预警等环节的市政专项规划管控规则；二是以多层次为切入点，制定国土空间规划的基础性规则、各类专项规划的通则性规则、市政专项规划的专业性规则；三是以多形式为表达方式，通过制定各项政策法规、工作机制、技术标准等，形成多种形式的规则集成。

图4 深圳市以“规则”为抓手的实施路径示意图

Fig.4 Implementation path with “rules” as the key focus in Shenzhen

资料来源：笔者自绘

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结语

市政工程是城市建设发展的重要基础支撑系统，在原城乡规划体系下，由于缺乏各类规则的约束和引导，市政专项规划在编制、审批、实施等方面存在诸多问题。新时期，国土空间规划体系确立了专项规划的法定地位，使之成为国土空间规划体系的重要组成部分，赋予市政专项规划新的功能效用和历史使命。

本文通过对新时期国土空间规划体系下市政专项规划存在的问题、定位作用、空间逻辑等的综合分析，以协同治理为核心理念，提出适应国土空间规划发展要求的市政规划体系总体框架，从编制审批体系、技术标准体系、实施监督体系、政策法规体系方面，分别提出体系优化构建的要求，并以规则为抓手，从不同纬度有针对性地提出实施路径，保障国土空间规划重构背景下市政专项规划的高效编制与实施，助力提升国土空间规划实践和治理水平。