摘要
近年来，城市更新的房地产化现象逐渐引起社会对更新地区产业与居住比例的关注。为此，广州市专门出台政策指引，对城市更新项目分圈层提出具体的产业比例要求。但在项目实施层面，产居关系与其现状空间特征、影响因素及潜在绩效均有紧密联系。文章基于以上背景，提出产居关系评价指标—产居比优化适宜度，构建产居比评价模型，综合衡量城市更新单元或项目中的产居比优化方向及程度，据此作出定量反馈。分析发现，广州市城市更新地区产业空间和居住空间增长适宜度的空间分布特征具有显著差异，产居比例总体宜维持现状或小幅提高，具体应结合四类地区进行差异化调控，有关政策指引可进一步从圈层式调控向“圈层+组团式”调控完善。

作   者

刘 程 广州市城市规划勘测设计研究院科技质量部副部长，高级工程师

张东宇 广州市城市规划勘测设计研究院城市设计策划所主创规划师，工程师

周 瑛 广州市城市规划勘测设计研究院城市设计策划所主创规划师，工程师

城市在发展过程中保持产居关系（产业空间和居住空间之间的数量与空间关系）的合理均衡，是维持其高效、持续运转的前提。政府通过出让土地使用权，对产业或居住用地进行供给，从而对局部地区乃至整个城市的产居关系产生影响。广州市的土地使用权出让主要有两大途径，一是国有土地公开出让；二是通过城市更新，将集体土地转为国有土地后作为融资地块进行出让。对于前者，政府可结合已有规划与实际市场需求，合理制订土地供应计划，控制居住、产业用地的供应节奏，实现对产居关系的动态调控；对于后者，由于融资地块的开发指标被用于平衡改造成本，过去开发主体往往倾向于将尽可能多的融资地块规划为居住用地，以便在项目实施后获得快速的现金流。在第二种模式下，城市更新容易演变成为一种变相的房地产开发行为。

对广州市已批复的城市更新项目（截至2021年7月）进行统计，可以发现，改造后产业建设量占总建设量（产业与居住建设量之和）的比值（简称“产居比”）平均为30%。其中，除中心四区外的产居比平均值仅为25%，个别区更是不足20%。一旦城市更新的总量足够大，会带来大量的新增旧改融资住宅供应，一方面会影响国有土地的有序供给；另一方面将导致城市更新不能充分发挥培育产业空间的作用，更将长期影响税收能力与城市竞争力。

针对此现象，广州市于2020年出台、2022年修订《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》，通过划分三个圈层的方式，明确提出不同圈层内城市更新项目的产居比。该指引是广州市面向城市更新控制性详细规划编制环节行使的调控手段，是一种颇具创新性的积极尝试。与此同时，政策本身也引起我们对城市更新中产居关系的思考：一方面，圈层的划分是否符合广州市产居关系的总体空间特征？另一方面，在一个具体的城市更新地区（单元或项目）中，究竟如何判断产居比（相较于现状）的优化方向及程度？

01

相关概念与研究思路

产居关系及相应的“产居比”概念本质上是城市功能布局与复合关系的一部分。近年来关于功能复合的研究，较多集中于四个方面：一是功能复合程度的定量测度及其方法；二是不同尺度城市功能复合的变化规律和影响因素；三是不同尺度功能复合对交通、经济、社会等领域影响的测度；四是对未来功能复合比例与空间分布的预测及其方法。

已开展的研究回答了功能复合“是什么”“由什么因素驱动”“有什么影响”和“会如何变化”等“实然”问题，却未直接回答如何落实到规划建设实践中的“应然”问题—何种比例的复合功能才是“合理”的？尽管城市发展的动态性决定了不存在一个终极的产居比目标值，但是可以在现状产居关系的基础上，寻找顺应演变规律且可有效改善现状城市问题的产居比优化方向。

基于以上背景，本文提出产居关系评价指标—产居比优化适宜度。以产居关系的影响因素（如政策、区位、经济因素等）及潜在绩效（如职住平衡水平、产业或住宅的供需水平等）作为评价因子，构建产居比评价模型，综合衡量城市更新单元（项目）中产居关系优化的必要性、优化方向及程度，并作出定量反馈。其中，产居比优化适宜度通过将产业空间增长适宜度和居住空间增长适宜度两个指标相互比较获得，从而发现产居关系中更占据主导地位的一方。

需要特别说明的是，结合广州市的实践经验，城市更新项目融资地块上的产业用地性质一般为商业服务业用地。因此，本次研究的产业空间特指商业办公等第三产业空间，即商业服务业设施用地上的产业建设量不包含制造业等第二产业空间。

02

广州市产居空间现状特征与演变

城市更新地区不是孤立的空间，而是与非更新地区相互耦合，共同存在于城市当中，因此，研究城市更新地区的产居比优化方案，应首先分析城市整体产居关系的空间分布特征及演化情况；然后分别利用2009年总体规划土地利用现状调查、2019年国土空间规划数字底图的用地性质，叠加当年度全市建筑分布及建设量数据（精确到地块图斑），得出近十年广州市（增城区、从化区无数据）产业、居住建筑量的变化趋势及总体产居比的演变趋势（图1）。

图1 广州2009—2019年产业、居住建设量及产居比变化分布情况

Fig.1 Changes in industry, residential construction volume and industrial-to-residential ratio of Guangzhou between 2009-2019

资料来源：笔者自绘（本文地图底图来源于广州市标准地图，审图号：粤S（2020）01-005号）

居住空间方面，2009—2019年总体呈两极分化态势。其中，显著增长的地区集中在黄埔区的知识城、科学城地区，花都主城区，南沙大部分地区，以及白云北部地区。这与近年来广州市主要的人口增长区域及住宅用地供应空间分布相吻合。而在空港经济区、金融城、第二中央商务区、番禺南部创新城等区域，则出现居住建筑量显著减少的情况。这主要是由地区规划功能的改变引发原居住空间被拆迁或功能置换所导致。产业空间方面，几乎全市都呈增长态势，显著增长的地区包括广州科学城、南沙主城区、白云新城北部及番禺万博地区等。

在居住和产业空间演变的共同作用下，2009—2019年，十年间全市整体产居比从0.14上升至0.21，产业建设量占比明显提高。产业空间分布从中心城区向外扩散。其中，广州科学城、天河智慧城、国际金融城、黄埔临港经济区等地区的产居比提升显著，体现了广州市逐步培育新就业中心的态势，为有序实现产城融合、职住平衡打下良好的空间基础。但值得注意的是，广州市中心城区核心区域（越秀区、荔湾区北部、海珠区西北部）的产居比下降明显，反映出旧城区近年来产业空间载体增长相对不足的问题。

03

产居比评价模型构建

3.1 研究区域

以广州市域城市更新地区作为研究范围，具体为已纳入省自然资源厅标图建库图斑、符合广东省“三旧”改造政策的地区，包括旧村庄、旧厂房、旧城镇三类地区。研究区域总面积约609.81km²，占全市现状建设用地总面积的31.8%。

3.2 评价模型构建

出于提升土地利用效率及实现经济平衡的考虑，城市更新往往是增容式更新，更新后的居住空间与产业空间相较于现状均有所增加。因此，产居关系的变化是产业空间和居住空间共同增长的结果，产居比优化适宜度需通过将产业空间增长适宜度和居住空间增长适宜度两个指标相互比较获得。产居比评价模型计算如下：

式中，S_com和S_resi分别为产业（特指商业服务业）空间增长适宜度指数和居住空间增长适宜度指数。该指数越大，说明该地区越有必要增加产业空间或居住空间。X_i和Y_j分别为经无量纲归一化计算后的各评价因子指标值；ai和bj分别为对应的权重；S_com和S_resi的数值范围为[0, 1]。

S_CRratio为产居比优化指数，反映产业空间相对于居住空间的优化适宜度，用于评价地区内产居比优化的方向是提升或降低以及优化程度。产居比优化指数的数值为[—1, 1]。

当S_CRratio>0，说明该地区增加产业空间比增加居住空间的适宜度更大，产居比宜提升；反之，产居比倾向于降低。S_CRratio的绝对值越大，产居比提升或降低的幅度应越大；S_CRratio绝对值趋向于0时，产居比倾向于保持当前水平。

考虑到空间的连续性要求，匹配城市更新项目的尺度（广州市目前已批复详细规划的城市更新项目平均规模约为52hm²），评价模型以 500m×500m栅格为计算单元，不同尺度下的各种变量将转化为栅格值进行计算。

3.3 评价因子选取

从产居关系的影响因素（如政策、区位、经济因素等）和潜在绩效（如职住平衡水平、产业或住宅的供需水平等）两方面确定产居比评价模型的评价因子。

产居关系的影响因素主要包括宏观的制度、经济，以及中微观的区位。其中，制度因素体现为地方政府利用垄断土地使用权出让这一制度安排，在规划编制、规划许可、城市更新审批等环节调节不同用地类型及相应开发量的供给，从而为不同发展意图提供服务；经济因素主要体现为长期的产业变化与财税水平会促使政府调整城市用地结构，如国内大城市普遍经历的“退二进三”现象；区位因素包括可达性（与路网及公共交通站点的关系）、现状开发强度与街区尺度、人口密度、公共服务设施与商业设施可达性、居民收入。影响产业和居住空间增长的区位因素又有不同，比如，促进产业空间增长的区位因素可能包括与现状市中心、已有产业区和交通枢纽的邻近关系，以及具有较高的人口密度；而促进居住空间增长的区位因素可能包括与现状商业空间及主干道路的邻近关系等。

产居关系的潜在绩效主要分为宏观与中微观层面。宏观层面，反映产居关系的用地功能结构对城市发展效率有较为显著的影响，对能级高、产业水平较高的城市而言，产业比提高、居住比适当降低有助于增强城市竞争力；中微观层面，一方面，产居关系通过就业岗位供给和可承载居住人口，影响职住平衡与通勤距离水平；另一方面，产居关系通过影响不同区位住房的供应量和可支付性，影响人群实际可支配收入水平，改变人群职住空间选择，从而影响居民的获得感。

综上所述，结合实际数据的可获取性及可量化因素，选取上位规划、区位适宜度、地区现状产业发展水平（居住条件水平）、职住平衡水平和现状供需水平，作为产业和居住空间增长适宜度指数的五大评价因子。具体计算公式与说明如表1所示，各评价因子的计算结果见图2。

表1 产业空间增长适宜度指数和居住空间增长适宜度指数评价因子表

Tab.1 Evaluation factors for suitability index of industrial space growth and suitability index of residential space growth

*注：0表示当该地块距离最近的轨道站点大于200 m时，令A取最小值，区位适宜度取值就会相应较低；1表示当该地块距离最近的主干道、快速路小于20 m时，令B取最大值，区位适宜度取值就会相应较高。G代表通过该地区的人口密度来判断该项指标是否可以采用。当人口密度不大于5万人/平方千米时，则设G等于1，说明该公式可以采用；当人口密度大于5万人/平方千米时，则设G等于0，说明该公式直接不采用，即不论该地区人均居住面积为多少，都不宜再增加居住空间。

资料来源：笔者自绘

图2 产业空间增长适宜度指数与居住空间增长适宜度评价因子结果

Fig.2 Evaluation factor results of the suitability index for industrial space growth and suitability index for residential space growth

资料来源：笔者自绘

基于不同的评价因子，适宜增长产业空间的地区与适宜增长居住空间的地区有较大的差别。从符合规划引导的方向来看，前者集中在重点产业平台，后者集中在外围城区及部分中心城区重点平台周边；从提升现状发展水平的角度来看，前者主要在外围城区，后者主要在中心城区核心区；从提升职住平衡水平的角度看，前者集中在中心城区外围及外围城区轨道交通沿线，后者集中在中心城区核心区及外围产业园区；从供需关系平衡的角度看，前者集中在外围城区及外围产业园，后者集中在有轨道交通覆盖的外围地区及南沙城区、中心城区核心区。

3.4 评价因子赋权

由于产业空间和居住空间在形成规律、潜在的成效影响方面不完全互斥，如产业空间和居住空间的变化均受到区位和政策等因素影响，但产业空间对区位的敏感度比居住空间更高，且对政策因素的依赖度更高，需要分别确定产业空间和居住空间增长适宜度评价因子的权重关系。借助特尔斐法（专家打分法）及层次分析法确定各因子权重，结果通过一致性检验。产业空间与居住空间增长适宜度权重如表2。

表2 产业空间增长适宜度与居住空间优化适宜度评价因子权重表

Tab.2 Weighting of evaluation factors for suitability of industrial space growth and suitability of residential space optimization

资料来源：笔者自绘

04

广州城市更新地区产居

空间优化适宜度评价结果

4.1 产业空间增长适宜度空间分布特征

产业空间增长适宜度指数最大值达到0.86，已非常趋近于1。但约70%的数值集中在0.3以下，在0.4和0.7左右有两个小高峰，说明大部分城市更新地区对产业空间的需求并不高，但在特定区域的需求显著高于其他地区，在空间分布上呈现集聚性、跳跃式、不连续的格局。产业空间增长适宜度指数较大的地区主要位于城市重点功能平台及其周边区域，如白云新城—嘉禾望岗地区、白鹅潭—芳村地区、金融城—黄埔临港区、番禺国际创新城，以及外围城区的空港经济区、东部枢纽、南沙明珠湾地区等。

4.2 居住空间增长适宜度空间分布特征

居住空间优化增长度指数区间最大值为0.57，反映出城市更新地区对居住空间的增长需求普遍不高。但频数分布呈正态特征，主要集中于0.1～0.3，在空间分布上，总体呈现出从中心城区往外围逐级降低的态势。居住空间优化增长度指数较大的地区主要集中在环城高速以内，以及白云新城周边、老黄埔和新塘枢纽周边地区（图3）。

图3 广州城市更新地区产业空间与居住空间增长适宜度指数空间与频数分布

Fig.3 Spatial and frequency distribution of suitability indexes for industrial and residential space growth in Guangzhou urban renewal areas

资料来源：笔者自绘

4.3 产居比优化适宜度空间分布特征

产居比优化指数区间为[—0.38, 0.66]，中位数为0.11。从频数分布看，约30%的数值位于区间[—0.1, 0.1]，约50%的数值位于区间[0.1，0.3]。这意味着大部分地区的产居比宜保持现状或小幅提高。大于0的数值总量多于小于0的数值总量，说明产居比宜提升的地区多于产居比宜下降的地区（图4）。

图4 广州市城市更新地区产居比优化指数空间分布与频数分布

Fig.4 Spatial distribution and frequency distribution of indexes of industrial-to-residential ratio optimization in Guangzhou urban renewal areas

资料来源：笔者自绘

总体而言，城市更新地区的产业空间和居住空间增长适宜度的空间分布特征具有显著差异。产业空间优化适宜度具有集聚性强、连续性弱的特点，反映出对产业需求较高的地区集中在中心城区传统就业中心、城市重点发展平台，以及外围城区新培育的就业中心地区；居住空间优化适宜度具有集聚性弱、连续性强的特点，从分布强度上看，主要呈从中心城区向外围递减的趋势，反映出外围城区对居住空间的需求普遍较弱。产业空间优化适宜度与居住空间优化适宜度的比较关系体现在产居比上，呈现与产业空间适宜度比较相似的空间分布特征，是不连续的，说明城市更新地区的产居关系优化方案应因地制宜，而不是简单地设定为从中心向外围圈层式递减。

05

广州城市更新地区

产居空间优化及管控建议

5.1 城市更新地区产居空间优化建议

5.1.1 产居比宜提高的地区

产业空间优化适宜度指数显著高于居住空间优化适宜度指数的地区（产高居低），迫切需要在城市更新中加强产业空间供给，提高产业供给在增量空间中的占比。典型地区为花都区、番禺区、增城区、知识城等外围城区的新就业中心，如空港经济区、广州北站商务区、广州南站商务区、国际创新城、东部枢纽地区、知识城核心区等。目前，这些新就业中心仍处在培育期，通过城市更新增加产业空间是主要目标。

5.1.2 产居比宜下降的地区

产业空间优化适宜度指数显著低于居住空间优化适宜度指数的地区（产低居高），迫切需要在城市更新中加强居住空间供给，产业空间供给程度可适当降低。典型地区为中心城区核心区（除部分商圈外）及白云东南部、天河北部等中心城区外围，以及花都空港、增城新塘枢纽、南沙明珠湾等产业平台的外围。这些地区均为核心就业中心的周边，重点应通过城市更新为就业中心提供居住配套。

5.1.3 产居比宜维持现状的地区

此类地区分两种情况：一是产业空间与居住空间增长适宜度指数都较高（产高、居高）的地区。此类地区通过城市更新提供产业空间和居住空间的必要性都比较迫切。典型地区有越秀区的环市东传统商圈、荔湾区的白鹅潭—芳村片区、天河区的国际金融城、黄埔区的临港经济区及白云区的白云新城北部地区等。这些地区以逐渐衰败的中心城区、比较成熟的重点平台和城市重要战略空间为主，宜通过城市更新提供一定的空间增量，但总体产业和居住的比例宜维持现状。二是产业空间与居住空间增长适宜度指数都较低（产低、居低）的地区。此类地区不论是增加产业空间还是居住空间的必要性都不大，且增量空间承载能力有限。典型地区如白云北部地区、番禺南部地区、从化及增城区的主城区，共同特点为发展相对比较成熟的周边城区或产业园区，离主要就业中心较远。此类城市更新地区宜通过微改造或综合整治的方式进行，以完善综合性生活服务功能为主，基本维持现状产居水平（图5）。

图5 广州城市更新地区产居优化空间分布

Fig.5 Spatial distribution of industrial-to-residential ratio optimization in Guangzhou urban renewal areas

资料来源：笔者自绘

5.2 城市更新地区产居空间调控及管理建议

一是城市更新地区的产居空间应结合四类地区进行差异化调控。第一类是中心城区及发展比较成熟的重点平台，重点应提供高质量产业和居住空间并注重职住平衡水平；第二类是城市外围城区正在培育的新就业中心，重点加强产业空间供给，提高产居比；第三类是主要就业中心周边地区，重点应通过城市更新提供配套的居住空间，产居比可适当调低；第四类是外围城区非就业中心类的成熟镇街地区，城市更新以提供综合性生活服务功能为主，产居比管控可适当放松（表3）。

表3 广州市城市更新地区产居比优化建议

Tab.3 Optimization suggestions for the industrial-to-residential ratio in Guangzhou urban renewal areas

资料来源：笔者自绘

二是进一步优化现行的产居比管控政策。一方面，结合产居空间相互影响的辩证关系，提高对居住维度的关注；另一方面，基于圈层管控，在政策规定、项目审批等方面，根据就业中心组团和重点功能平台组团分布，细化、调整同一圈层内不同组团地区的产业空间供给比例要求。

三是及时对城市更新项目及周边一定范围内的城市更新实施效果进行动态监管，评估项目实施后，产业空间和居住空间在片区内的作用。建立一套综合交通供需、通勤时间、职住平衡、产业产出、市民满意度等多维度要求的指标监测体系，校验政策管控要素的合理性，并反过来对调控政策进行动态修正，以促使城市产居关系及职住平衡水平不断往健康、合理的方向发展。