摘要
上海从增量开发迈入存量更新时代，可持续成为城市更新的关键词，指向实现社会、经济、生态、文化的协调统一。文章主要关注经济维度的可持续，通过激发市场力量，创新实施模式，保障城市更新长期健康发展。针对具体更新项目实施过程中政府、企业、公众等多元主体的利益诉求难以平衡的问题，文章提出一套以“多方共赢”理念贯穿项目实施全过程的主体协同机制，通过分析案例在实施过程中如何开展主体协同并实现共赢的经验，从技术支撑、平衡路径、组织体系方面提出相关政策建议，以期实现各主体利益的合理再分配，更好地推动城市更新可持续发展。

作   者

沈果毅  上海地产（集团）有限公司，上海市城市更新中心总规划师

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研究背景

城市更新是当前我国整个社会发展工作的重要组成部分，只有面向提高城市活力、促进城市产业升级、提升城市形象、提高生态品质和推进社会进步的全局性长远目标，才能实现社会、经济、生态、文化多维价值的协调统一和城市可持续发展。近年来，国家出台的政策和上海等多地的更新实践都反映这一目标趋向。但在具体更新项目的实施过程中，社会、生态、文化维度的内容，往往是最初方案中的目标设定和最终呈现出来的显性效果，而经济维度的考量恰恰是项目能否做成的决定性因素。如果一个城市更新项目在财务上不能实现平衡，那么无论这个项目在短期看起来多么成功，其发展也必定是不可持续的。从经济学角度来看，投资者、投资方式、投资周期、投资回报都应是关注的重点，需寻找一种市场表现良好的城市更新模式，保持经济可持续。在整体层面，由于我国城市更新长期由行政权力主导，以政府出资为主，普遍存在资金投入大、回报周期长、融资成本高等问题，地方财政成为保障城市更新得以落地的条件，脱离地方自身财政约束，或不符合财政实力的城市更新也是不可持续的。

2023年7月，住房和城乡建设部出台《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）指出，要创新城市更新可持续实施模式，破解城市更新过程中的财政可持续难题。上海市政府也相应发布了《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》（2023年），重点提出推动城市更新可持续发展，完善城市更新实施机制，全面开放、多方引入社会资本，通过创新资源配置方式和政策供给，提高各方参与城市更新的积极性。

简而言之，想要创新可持续的城市更新实施模式，就要引入更多的市场化力量。但必须清楚地认识到，城市更新是一个非常复杂与多变的综合动态过程，体现为市场、开发商、产权人、公众、政府之间经济关系的不断博弈和协调过程。因此，在政府和市场之间需建立一种基于共识、协作互信、持久的战略伙伴关系。在国家治理体系现代化和公共治理能力语境下，城市发展从扩张推进向城市存量更新转型，主体协同是其中重要的一项制度。在可持续的更新实施模式中，市场企业应成为更新主体，传统的政府主导、自上而下的治理方式，需要尽快适应城市更新主体结构的新变化。

学术界不乏关于城市更新主体协同的理论研究，本文主要从企业视角，沿着项目实操的过程进行研究，从剖析城市更新实施各方的利益诉求着手，理解现实中影响各方主体之间协作的症结所在，着重提出一套贯穿项目实施全过程、多方主体利益平衡的协同机制，并以上海张江水泥厂项目为例，解析这套机制的推行方式和效果，提出政策保障建议，并展示上海正在开展的一些有益尝试，以期为城市更新的可持续实施提供现实参考。

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城市更新各方主体的

利益诉求与协同机制

2.1 剖析各方的利益诉求

本文重点讨论存量产业用地重建类的更新，就一般的零星更新项目而言，实施过程中涉及的核心主体通常是政府（主要指项目所在地的区政府）、企业（包括土地原权属企业及其合作更新的开发企业）和公共利益方（主要指项目周边民众及代表公共利益的政府相关条线主管部门）三方。

2.1.1 政府方

城市更新对于地方发展的价值已十分清晰，就上海而言，区政府（包括下属街镇）是法律明确规定的城市更新第一责任主体（市级重大项目除外），承担着本区更新计划编制、统筹主体遴选、更新方案审核、统筹协调项目实施、组织公众参与等职责。在具体项目中，区政府既要依靠市场力量，以减少财政投入，又要保证土地“二次出让”的收益，以充实财政，还要关注后续的招商能级、产值税收等执政考核要素，以及区域环境面貌提升、公共服务配套完善等社会综合效益。因此，其决策逻辑相对最为复杂。

2.1.2 企业方

首先，对于一般的权属企业或经济组织，在物业长期低效运营的情况下，通常会优先考虑资产变现，向政府争取满意的收储价格后实现退出。但对于国有企业等特定的权属企业或经济组织而言，他们的诉求首先是保留权属，以避免国有资产处置的决策风险，这是许多项目在经济考量之外的关键因素。其次，对于企业而言，实施城市更新本质上是一项投资行为，须满足投资回报率的决策要求，国企则要符合国有资产保值、增值的考核要求。

对于不是以开发为主业的权属企业，由于大多没有足够的专业力量和开发经验来完成自主更新，需要借助外力，找到合适的开发企业作为合作伙伴或委托代建方。对于合作更新、实际操盘的开发企业来说，其诉求与权属企业方向一致但更为复杂。首先面临身份权限问题，在意愿征询、产权归集、矛盾协调等各个环节，企业难以发挥主动作用，需要高度依赖属地政府的支持；其次是收益保障问题，企业既要保证项目的成本收益实现平衡，又要考虑后续产业招商和运营资源导入的能力，是否能达到“项目全生命周期管理清单”中向政府承诺的各项指标；最后要考虑项目期间各方面的不确定性，承担随时中止的风险和不可低估的沉没成本。

2.1.3 公共利益方

对于项目周边单位和居民，在自身的日照、景观、可达性等物权不受影响的前提下，希望通过更新获得区域环境品质升级、公共服务资源增加等外部正收益。实际项目推进过程中，除了在规划阶段的公众参与环节得到落实，公共利益的实现更多是由规划和土地管理、绿化、教育等市、区两级相关条线主管部门来“代理”，依据相关法律、法规和技术规范等，将各类公共要素的配置要求和建设责任分别纳入项目规划设计方案及土地协议，以得到充分的维护和保障。

2.1.4 利益关系失衡

从制度经济学角度看，核心更新行为相关者之间的更新成果分配关系，决定了城市更新活动的发生方式和效益结果。由于以上立场差异的客观存在，政府和企业等陷入各自的利益计算或执政考量，个体的理性选择集合起来表现为整体的不理性，甚至会形成一个恶性的“链条效应”。比如，物业原权利人退出时要求高额的收储补偿金，区政府便将收储成本转入土地出让金，企业根据土地获取成本及建设成本等倒推出一个为了“账面打平”而必须尽可能做高的容量和货值，进而相应地挤压绿化、公共服务、文化风貌等空间，最终损害公共利益。更糟糕的是，当各方都坚持利益最大化并扭结在一起时，无法找到一个适度妥协后的“平衡点”，导致项目无法实施，所有方的经济利益和公共利益都归为“零”。甚至由于项目长期得不到实施，社会综合效益不断恶化，最终阻碍城市可持续发展和高质量发展（图1）。

图1 城市更新利益相关方诉求分解图

Fig.1 Decomposition diagram of stakeholders’ demands for urban renewal

资料来源：笔者自绘

2.2 建立多方共赢的主体协同机制

为提高市场主体参与城市更新的积极性，亟须从理念价值端转向实施操作端，在项目实施过程中产权归集、方案编制、土地协议、建设运营四个主要阶段，稳定建立起能够反映、协商和约定多方诉求的推进机制，实现各主体利益的合理再分配，更好地推动城市更新可持续发展。

2.2.1 达成多方共赢的理念共识

本文从公共治理的范畴引入多方共赢理念。“共”强调共生、共存、共建，“赢”强调利益获得与价值实现，“共赢”是在平等协作基础上的利益共享与责任共担。本质上，一个项目就是上述各方在切分土地再开发增值收益的“价值蛋糕”，包括直接的经济价值和间接的社会综合价值。按照共赢的目标，各方主体应更关心如何把“蛋糕做大”，并在“切蛋糕”时站在各自的立场去考虑，形成一个利益平衡方案。各自在次要方面作出一定的利益让渡，让各自关心的核心诉求得到满足。只有大家都感觉“赢”了，项目才可能落地。这是集聚各方力量、可持续推进城市更新实施的必然选择。

2.2.2 在产权归集中形成同盟关系

存量土地资产的归集和变更过程，实质上是一个实施主体重新确立的过程。除了权属企业本身，其他合作伙伴都可以在这个过程中参与进来并获得身份和权利。实际操作中，一家或多家权属企业将待更新的存量土地资产“装”到新成立的项目公司名下，然后代表政府利益的区属平台公司和具有开发经验的市场合作企业，都可以通过增资入股的方式进入，通过共有股权实现利益同盟关系。项目公司的股比设置显然是各方协同的核心所在，它取决于各方的出资比例（包括原有资产作价入股）和对项目成败的影响力，决定了项目全过程的决策话语权及后续利益分配的比例。

2.2.3 在方案编制中创造更高价值

增容开发是实施城市更新项目的基本经济运行逻辑。因此，更新项目的方案编制过程往往是企业向政府“要量”的过程。但在当前市场需求有限的情况下，双方都意识到，一味地增加规划容量显然不现实，这就转而要求提升更新后物业产品的租售单价，“以质换量”，实现整个项目货值的增加。因此，以更新方案为协商平台，企业和政府要协同的重点问题不再是“容积率”而是“产品设计”，共同谋划一个既能符合未来市场需求趋势，又能符合区域规划导向（包括公共要素）的物业产品，实现“一起把蛋糕做大”。

2.2.4 在土地协议中约定成本分摊

更新项目无论是走存量补地价路径，还是走收储再供地路径，都会经历与属地政府签订土地协议（或补充协议）这一环节。协议中约定的土地价格通常是项目实施最主要的成本之一，也是企业与政府协同的关键点。为了保障公共利益，政府通常还会在土地协议中提出各类公共要素的带建和运营要求，以及在土地全生命周期管理中提出产值、税收等产业绩效要求，但这些对于企业来说都是额外需要承担的项目成本。对此，政府如果可以适当地把这部分成本与企业应缴纳（或补缴）的土地出让价款，形成一对“可换算或抵扣”的平衡关系，尽可能让企业的总成本不增加，那么就为项目的经济可行性提供了关键支撑，并在多方之间形成成本分摊、责任共担的良性关系。

2.2.5 在后续运营中共享长期收益

存量时代，城市更新项目的投资逻辑正在发生转变，从开发建设模式转为运营管理模式，注重长期运营和长期效益回报，而不是短期的收益回报。对于企业而言，更新项目的算账逻辑，从销售快速周转模式逐步向资产去化与长效运营相结合的模式转变，长期负责持有物业的维护改造、业态内容更新、持续吸引就业和消费等方面的整体运作，确保持有资产的不断增值并适应未来长期不断变化的外部市场环境。对于政府而言，也需要将一次性的土地出让收入转换为长期持续的财税收入。公共利益方则希望看到更新带来的社会、生态、文化等各维度的长期发展。

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张江水泥厂项目的协同共赢实践

3.1 项目基本情况

张江水泥厂更新项目又名“张江之尚”项目，位于上海市浦东新区张江科学城北部核心区域，毗邻川杨河，与南岸的张江副中心“科学之门”双子塔等地标建筑遥相呼应，土地总面积约223亩（约14.87hm²），原权属企业为上海地产集团下属的建材公司。张江科学城是上海打造全球科创中心的核心载体，其中水泥厂原有的水泥制品生产加工产业功能已明显与区域发展战略不符。2013年水泥厂停产停业后，在综合考量区域规划、土地路径和成本、更新后经济产出等多方面因素后，土地原权属企业决定对张江水泥厂地块采取“存量工业用地（M）转性为通用类研发用地（C65）”的更新盘活措施。

3.2 产权归集阶段：灵活组局、多方联合

鉴于土地原权属企业的主业不具备房地产开发资质，交由地产集团下属另一家具有开发资质和经验的上房公司来负责实施项目更新。2022年，经市国有资产监督管理委员会、市规划和自然资源局的联合审批，土地划转至上房公司全资设立的项目公司，并完成使用权人变更和不动产分割登记。原权属企业将在项目实施后获得项目公司部分股权的无偿划转，作为其土地资产注入的权益补偿。为进一步融合区级资源，2023年，项目公司以增资扩股的方式引入具备丰富产业园区开发运营经验的张江集团，作为开发合作伙伴，并向政府申请完成园区平台公司资质认定和产业认定。考虑到后续招商运营的需要，项目公司还引入两家具备丰富市场经验的专业化轻资产公司，以委托方式组建轻重资产一体化管理团队，保障项目高水平、高效率地实施。通过灵活的商业运作，原权属企业、实施开发企业、区属合作企业等各方形成利益“捆绑”，并从土地、资金、资质、人力、政策等方面集合更多的开发资源（图2）。

图2 张江水泥厂项目更新实施路径与过程

Fig.2 Implementation path and process of Zhangjiang Cement Plant project

资料来源：笔者自绘

3.3 方案编制阶段：用设计创造价值

项目正式启动前，企业就在政府的指导下深入开展产业策划与产品定位研究工作。围绕区域产业格局导向，结合项目特性适配程度和未来产业投资流向分析，将项目产业定位为“医创科技+数字文创”。在充分进行市场分析和运营前置工作的支撑下，策划“独栋+塔楼+保留历史工业建筑（特色空间）”的产品业态，实现“总部研发+研发办公+文化商业配套”的功能组合，匹配张江科学城整体发展定位，以多样化的产品供给，满足不同客户的偏好需求。更新后的项目总建筑面积约44万平方米（地上约30万平方米、地下约14万平方米），各类产品的面积配比和租售配比也都是经过运营策划和经济测算得到的最优组合。

张江水泥厂的更新设计方案得到历任新区领导的高度关注，要求最大程度地保留原张江水泥厂的工业遗存风貌，打造成区域新地标和更新示范项目。为此，本项目首创“大师工作营”的设计组织模式，邀请安藤忠雄、马岩松等12位具备世界级影响力的建筑大师及其团队进行集群设计，结合工业遗存特点，打造具有国际影响力的作品，用高水平的设计进一步提升产品的差异化竞争力，激发产品溢价，创造更大的货值。

3.4 土地协议阶段：平衡成本总额

在方案编制的同时，政府组织修编项目所在街坊的控制性详细规划，代表公共利益的各个条线主管部门与企业共同协商落实川杨河滨水绿带贯通、绿地面积平衡、工业遗存风貌保留保护、文化体育设施配建、变电站及地下人防工程配建等公共要素内容。为落实规划要求，企业在土地协议中承诺带建项目红线外三条市政道路、5.7万平方米绿地、文体场地及文化建筑等公益性项目，并在建成后将产权无偿移交相关行业主管部门，为政府分担近一亿元建设成本。同时，为落实产业部门提出的产业准入和投入产出要求，土地协议中约定了企业招商投产三年后土地产出率（地均产值）和税收产出率的目标要求。这意味着企业要加大后续招商运营的投入，保证产业绩效。再加上保留建筑结构加固等额外成本，以及设计大师们对施工品质控制的要求等，项目单方建设成本（折合总建筑面积）超过常规项目。在综合考虑企业的社会经济贡献和附加成本后，政府依据相关测算标准，在补地价评估时给予企业一定比例的优惠，助力本项目总成本控制在经济平衡范围内。

3.5 建设运营阶段：共享综合收益

2023年7月，项目正式开工建设，预计2027年竣工。对于企业来说，本次更新投入总成本60多亿元（含税、含息），实现了一块优质国有资产的保值、增值，项目整盘投资回报率预测能够达到国有企业投资考核要求。对于政府来说，尽管让渡了部分土地出让金（补缴地价），但获得了区域整体面貌和能级提升，以及产值、税收、就业岗位增加等长期收益，通过区属国资入股，参与后续产品租售收益分配并形成固定资产。从公共利益角度看，道路、绿化、配套等基本公共环境面貌焕然一新，经大师设计的“万米仓” “水泥筒仓”“窑尾”等工业保留建筑和新建筑互相镶嵌，点亮了川杨河北岸，园区的空间品质及其承载的工作、休闲、娱乐等功能，能够吸引更多的企业入驻，激发科学工作者的创造力。

水泥厂从“沉睡”的低效土地变成生机勃勃的创新场，这场更新不仅让城市实现功能完善和空间提质增效，也让企业、政府、公众三方都“赢得”各自关心的核心利益。

04

促进多方共赢的政策机制建议

从本质上讲，多方共赢是潜于项目各方决策逻辑之下的价值理念，很难被规范或强制性地让每个项目、每一方主体都做到。因此，想要更大程度地调动和释放城市更新实施各方的积极性，推动城市更新可持续实施，需要城市政府营造相应的政策环境。

发达国家在推进城市更新进程中，已经形成注重平衡多元主体利益需求、多元主体合作开发、横向协同组织领导等经验。本文结合外部经验和上海探索实践，从技术、经济、组织三个方面，提出进一步促进多方协同共赢、完善城市更新实施机制的政策建议。

4.1 强化技术支撑

面对城市更新的复杂问题，只关注空间的规划设计方案，往往经不起“算账”对经济可行性的校验，更无法满足实施各方的诉求，不能服务和支撑项目决策和协调过程。因此，亟须作出转变。在操作层面，长期以来，规划师、建筑师、评估师立足各自的专业领域，在横向上缺少衔接，纵向上较难连续贯通。

对此，上海市要求每个项目编制“利益平衡方案”，作为空间方案的配套内容，包含前期产权归集补偿的成本测算和路径设计、运营前置支撑下的产品定位和收益估算，以及供地方式、资金来源、后续运营责任要求等实施中最为关切的内容。同时，推行“三师负责制”，在每个更新试点项目中打通规划师、建筑师、评估师的专业技术壁垒。同一个方案经过“三师”间的联创合作，实现系统整合，在方案编制期间融合各方主体的协商情况，将该技术协同过程上升为各方利益综合协调的过程，在实践中统一技术逻辑、市场逻辑和治理逻辑。

4.2 增加平衡路径

除了前述案例中政府与企业之间通过公益贡献、产业承诺与适度地价优惠等进行利益平衡的做法外，还可以尝试在其他环节创造更多的利益平衡机制。比如，在整体符合上位规划的前提下，放宽土地利用限制，或根据市场供需情况灵活调剂一部分资源配置内容，为实施主体企业增加更新后的货值单价和降低其现金流压力。再如，政府将部分土地出让金（或补缴的地价）作价入股项目公司，降低企业更新实施成本，换取后续长效收益。单个项目实在难以平衡的，建议能与同一主体跨项目进行资金转移、平衡等。

实际操作中，每个城市更新项目都有各自的难点，针对单个项目的化解对策和平衡机制往往不适合，也难以在短期内形成普适政策。这恰恰是目前协同过程中政府主管部门想创新但又“不敢开先例”的顾虑所在。对此，建议在市级层面创设一个“利益平衡的政策工具箱”，不同项目可以根据实际需求从中选取最适合的平衡路径，各方达成一致后，通过一套制度文件规定好的论证程序完成生效。这样可以大大缩短各方之间协商的时间成本，降低政府的决策风险。

4.3 健全组织体系

完整的城市更新制度框架，不仅包括法规体系、政策体系、规划与计划体系，还包括支撑实施层面的组织推进体系、资金保障体系等。其中，组织推进体系特别设立联系中央与地方、政府与市场和居民之间的城市更新支援机构（第三方专责组织），以及各种层面、多种类型的协商委员会等组织。尤其是在日本，由政府支持设立的半正式机构“UR都市再生机构”实体是一家企业，协助地方政府在具体更新项目中协调多元主体的利益诉求，筹措更新资金，为相关利益方提供技术与经验支持。目前，“UR都市再生机构”的东京事务所参与的都市再生项目约占东京首都圈全部项目的1/10。

受此启发，上海市成立“城市更新中心”，不仅在全市旧区改造类更新中发挥资源统筹平台的重要作用，还在外滩第二立面区域更新项目等特定市级重大更新项目中担当区域统筹主体，协助政府在众多权属主体和复杂模式中搭建协同合作平台，有效降低更新的经济成本和时间成本。未来，在推动可持续的城市更新实施模式中，更新中心可以进一步发挥“润滑剂”“助推器”和“压舱石”等作用。此外，上海市还先后设立城市更新促进会、城市更新开拓者联盟等第三方组织，以及组织其他公众参与的活动，凝聚社会共识、汇聚更多力量，共同促进城市更新可持续实施。

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结语

城市新增建设用地空间资源逐年减少，发展向存量用地要空间的需求更加迫切。上海市近年来的城市更新工作朝着“共生、共享、共为、共赢”的主旨思路推进，在项目实操中不断探索和创新多种更新实施机制和利益平衡机制。限于篇幅，本文仅讨论了单项目、单实施主体、产业用地再开发类型的更新，尚未涉及多主体联合更新等更为复杂的情况。随着主体数量的增加，协同的过程随之更加复杂。越来越多的国内外成功更新项目经验表明，一个城市更新项目能否真正得到实施，取决于过程中是否能够关切、平衡、满足各方的核心利益诉求。需要各方都意识到，放弃追求自身利益的最大化，让渡部分自身利益，保障所有相关方的利益基本被满足，才能实现项目最终实施。

上升到制度层面，创新可持续的城市更新实施模式，需要以“多方共赢”为价值导向进行顶层设计，建立各方平等的参与协商机制、合理的成本平衡机制和收益共享的长效机制，引导各利益主体“各司其职”和“各取所需”，发挥各自作用，形成合力，培育市场内在活力和释放内生动力。这对当前经济环境下继续有序推进城市更新具有重要意义。