摘要
城市老旧小区改造作为城市更新行动的重要举措之一，具有以行动推动社区治理发展的潜力。文章通过对社区行动者群体在工作中产生的观念分析，探讨其中蕴含的老旧小区改造与社区治理之间的联系，以及可以为社区治理发展提供的经验与参考。文章以沈阳市大东区皇城北片区的实证研究为例，着重分析社区行动者在工作组织安排和工作内容两个方面产生的主观观念，对比分析行动者群体与居民观念的异同。研究发现，社区行动者认为，老旧小区改造的组织安排应为多元参与主体划分清晰的工作任务范围，行动者对自身责任与义务的明晰有助于行动的顺利开展，从而增加以互动构建社区治理网络的可能性，进而实现基层治理体系的发展。

作   者

李思漫  同济大学建筑与城市规划学院博士研究生

黄 怡  同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师（通信作者）

景文华  沈阳建筑大学设计集团有限公司副院长

2020年7月，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（简称《指导意见》）颁布，这是作为一项公共事务的老旧小区改造在最高层面得到的针对性政策支持。从行动本身的发展来看，老旧小区改造不仅作为小规模、渐进式城市更新的具体实践受到重视，也是城市发展政策十分关注的领域。究其本质，老旧小区更新改造的意义不仅在于物质空间方面，而且具有重要的治理意义与价值。物质空间的实践过程有助于形成多元行动者共担、共建、共享的基础治理格局，可看作现代化治理模式探索的过程。长期来看，更新改造也是促进社会治理发展的重要举措。可以看出，老旧小区改造本身具有以实践促进基层社会治理发展的潜力。

就实施情况而言，沈阳市的老旧小区改造与全国大部分城市相似，通常基于小区的空间边界来划定更新实施范围。就促进基层社会治理发展来说，本文所选择的研究对象—沈阳市大东区皇城北片区，在具体行动上有所不同。皇城北区组织编制改造规划，规划对公共服务设施在既有居住区的配备进行布局，通过问卷获取老旧小区改造一线人员对行动组织安排认知观念方面的数据，使改造不仅能够完成当前时间节点的项目要求，还能为居住空间的未来发展打下基础。本文以社区行动者为核心，对认知观念数据进行分析，为以老旧小区改造实践推动社区治理的发展愿景提供佐证。

行动者指在某项行动或过程中的参与者。现实事务中，基层行动者包括街道办事处任职人员、社区委员会或居民委员会任职人员、居民、驻地单位或商户等。其中，社区委员会或居民委员会任职人员和居民是直接参与老旧小区改造的主要行动者。然而，由于政策制度对参与机会与途径尚未进行规范，在本文调查中，居民作为行动者，对老旧小区改造所发挥的作用并不显著，社区委员会或居民委员会任职人员是更加“名副其实”的行动者。因此，本研究所称社区行动者，仅指社区委员会或居民委员会任职人员这一群体，其观念是本文主要的分析对象，居民的观念作为对前者的校验与补充。

01

老旧小区改造中行动者

对社区治理的推动作用

老旧小区改造与拆除重建式城市更新的区别很大，并不涉及用地性质变更、土地使用权转让等既有工作内容。现实中，大部分老旧小区改造，是在土地使用权为居民共同所有的居住用地上对建成环境进行技术处理，天然涉及包括居民在内的多元行动者。而实际工作通常包括建筑外立面工程（粉刷或增设保温层）、基础设施更新、公共空间与公共设施设置等内容，需要政府部门进行组织安排。因此，老旧小区改造的单独项目建设规模虽然较小，但整体层面仍是一项行动者众多，需要多层级、多部门参与的城市公共事务。

1.1 老旧小区改造与社区治理的相互作用关系

作为一项具体的城市空间社会实践，老旧小区改造和社区治理存在密切的关系，主要体现在下述两个层面。

空间规模层面：社区治理适宜在小规模的地块上进行实践，与单独的老旧小区改造项目的空间规模相符。社区治理被看作是参与式民主的一种体现，在参与的过程中，人们聚集在一起讨论议题并作出决策。从一个能够实现的角度来看，有效的参与式民主在小规模范围内实现的可能性最大。由于既有社会关系的存在，在最小规模范围内开展的行动，能够降低人们希望享受成果但不愿作出贡献的“搭便车”情况发生的概率。实践中小规模的共同行动，也已展现出来积极的效果。因此，社区规模的人居环境被认为是城市和社会活动，尤其是治理活动的空间落点。

制度环境层面：作为一项社会实践的老旧小区改造，离不开包括社区治理在内的城市与社区环境的影响。而更新行动实现“基本形成城镇老旧住小区改造制度框架、政策体系与工作机制”的政策目标，也离不开与环境的共同发展。学者们多以老旧小区改造实践作为切入点，对社区治理、社区营造等住区层级的行动组织进行探讨，社区治理对更新工作开展的促进作用已经形成一定共识。

1.2 行动者在老旧小区改造与社区治理中的作用

作为行动主体的行动者，在老旧小区改造和社区治理中同时存在，起到积极的勾连和促进作用，尤其是社区行动者之一的社区委员会或居民委员会人员，作用更加显著，主要体现在以下两方面。

1.2.1 媒介联系作用

行动者是老旧小区改造与社区治理关系建立的媒介。斯托克（Stoker）提出治理含义的认同基本线：治理指统治（Governing）方式的一种发展状态，在这种状态下，公共部门与私人部门之间及部门内部的边界线变得模糊。这种治理的认知反映了行动主体多元化的特点，认为治理能形成不同于科层制的横向网络。可以看出，多元的行动者本身即是治理概念的属性之一，与现状老旧小区改造的形势相符。我国社区治理受到社会治理、社会建设的政策观念引导，是国家政策的具体实现，社会并不排除在国家之外。因此，包括政府人员、社区组织人员及居民等在内的多元行动者，都是参与社区治理的主体，其中社区行动者在多元主体中发挥独有的作用。

1.2.2 网络联系作用

社区行动者在老旧小区改造中发挥的作用赋予这一事务以行动推进社区治理发展的意义。社区委员会或居民委员会作为城市治理体系结构的基本组成部分，具有我国独有的特征：这一机构本质上为居民自治组织，实际上兼有“自治性”和“行政性”，且后者强于前者，因此形成“行政吸纳社会”的情况。社区行动者不仅要代表居民提出诉求，还要代表政府机构在社区层级开展公共事务。因此，社区行动者是纵向网络与横向网络的重要组成部分，不仅需完成科层制纵向传达的事务分配，还需承担与居民、驻社区单位、社会机构等主体进行沟通的责任。联结纵、横网络的社区人员，在多元行动者中发挥重要的沟通作用，一方面协调整合居民的更新意见；另一方面保障政府部门组织安排的项目在空间层面得以顺利实施。

02

老旧小区改造中的行动者分析

在城市老旧小区更新中应用行动者分析，对于理解行动者的观念和行为逻辑有必要且很重要。

2.1 引入社区“时间—空间—行动者”分析框架

多元行动者在介入社区治理与老旧小区改造时，扮演的角色、行动的方式与时间有着差别。因此，可以使用“时间—空间—行动者”的分析框架，对行动进行较为全面的考虑，从而作出较为完善的决策（表1）。

表1 “时间—空间—行动者”分析框架

Tab.1 “Time-space-actors” analysis framework

资料来源：黄怡《社区规划》

“时间—空间—行动者”分析框架提供了一种从被调查对象主观立场切入的分析角度，着重关注行动者本身而不是从外部或中立的立场来判断其行动。在老旧小区改造中，地方官员可能更加注重按照时效完成更新任务，居民可能更加在意是否出资与施工的影响，社区行动者则兼有实现更新目标与希望居民满意两个方面，不同行动者在观念上存在异同。因此，基于行动者主观意愿的分析，有助于多元行动者达成共识，不仅能够在行动推进层面促进老旧小区改造顺利进行，还能在环境建设层面推动治理网络建设。

2.2 建立老旧小区行动者“观念—行动”逻辑

观念要素可以作为分析行动者主观意愿的着手点。相较于“思想”来说，观念更为确定，价值方向明确，与社会行动的关系更加直接，许多行动可以被看作是在一个或几个观念的指导下产生的。观念具有认知与规范两个方面的定义原则，规范性观念下的行动被认为是“不这样做是不合要求”的，而认知性观念下的行动则不具有“势必在行”的特征。由于城市范围内的治理体系与老旧小区改造政策一致，行动者规范性的观念更加趋同，而认知性观念差异较大，因此更具有研究价值。通过观念要素获取的行动者主观意愿不仅仅局限于个人层面，因为同一身份的行动者之间具有群体性共识，构成城市公共事务非正式制度的基础。考虑到社区行动者在老旧小区改造、社区治理中的独特作用，本研究中的行动者观念要素主要从这一群体获得。

2.3 “时间—空间—行动者”在本研究中的应用

本研究选取沈阳市皇城北片区作为调查案例。2017年，沈阳市被住房和城乡建设部选为老旧小区改造试点城市，更新工作开展较早，建设经验丰富，为本研究提供了扎实的数据基础。皇城北片区是沈阳市第一个超越小区规模空间范围的老旧小区改造单元，由大东区房产局组织安排皇城北片区的改造规划。为获取一手基础资料，规划对社区行动者与居民进行详细的问卷调查，整个片区共发出800份问卷，居民问卷回收597份，社区行动者问卷回收52份。相较于访谈的研究方法，问卷收集的行动者主观数据更具有规模性，可以总结出同一群体的共性观念并将数据进行群体间比较，使本研究不仅能够对社区行动者的观念进行分析，还能将其与居民的观念进行比对，从而较为综合地总结两个主要参与主体在认知上的异同。由于社区行动者与居民通常仅为老旧小区改造的执行主体与参与主体，对行动组织安排的影响有限，两个主体的实践经验尚未反馈至政策设计中，因此本研究对观念的分析过程可视为总结经验的过程，能够为老旧小区改造提出未来发展的建议。由此，“观念—行动”的逻辑便可以不局限于行动者个体与群体，而是反馈在老旧小区改造整体事务中，使前期进行的实践为后期行动提供参考。

03

基于行动者分析的

老旧小区改造实证研究

从住房特征来看，沈阳市的居住空间经历过棚户区改造，建成更早的居住区少有保留。因此，老旧小区中20世纪八九十年代建设的行列式布局住宅占比较高，公共服务设施不完备。从气候条件来看，严寒地区城市每年可施工时间远少于其他气候区城市，沈阳市每年10月深秋前需完成施工验收，紧迫的工作时间对行动组织安排提出更高要求。本文基于上述行动者分析视角和方法，考察行动者在沈阳老旧小区更新中的独特作用，为相同气候区且具有同类住房特征的城市提供组织安排方面的经验参考。

3.1 沈阳市老旧小区改造概况

以下从整体组织安排和具体案例分析简述沈阳市老旧小区改造的背景和皇城北片区的地区概况。

3.1.1 城市层级老旧小区改造的组织安排

2017年12月，住房和城乡建设部在福建厦门召开老旧小区改造试点工作座谈会，沈阳市成为会议确定的15个试点城市之一。据此制定了全市层面的《沈阳居民小区改造提质三年行动计划2018—2020年》（2017）来统筹老旧小区改造，并将设置在市房产局的“沈阳市居民小区改造提质领导小组办公室”作为主管机构，具体事务由市、区两级房产局负责。2020年，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）的印发，标志着老旧小区改造进入全面推进阶段。根据新的国家政策，沈阳市制定了《沈阳市老旧小区改造（园区内）3年行动工作方案》（2020），主管机构更名为“沈阳市老旧小区改造工作领导小组”，组长由市长担任，具体协调由分管副市长负责，详细事务仍由房产局组织安排。目前，老旧小区改造已列入第二个“三年行动计划”统筹中。

根据《指导意见》对“老旧小区”的定义，沈阳市将老旧小区改造的范围限定为2000年前竣工的住宅小区，是目前及未来一段时间内的工作对象。根据市房产局2021年数据显示，全市现有住宅区5030个、新小区1958个、老旧小区（竣工日期在2000年之前的小区）3072个，老旧小区占全市小区总数的61%。沈阳市每个老旧小区改造项目以“点位”为单元，通常对应一个住宅小区的空间范围，也可以是较大小区的一部分或几个较小小区的集合。为便于事务传达与协商，点位一般不超出一个社区委员会的管辖范围。在实际老旧小区改造中，由于直接对接政府人员、居民与施工方，社区行动者是沟通协商主要的负责主体，在点位项目方案设计不明晰的情况下，还需要在施工现场进行部分决策，是城市治理体系中着手进行老旧小区改造事务的一线人员。

3.1.2 皇城北片区老旧小区改造探索

2020年8月，沈阳市刚结束第一个老旧小区改造三年行动计划，尚未开启第二个“三年行动计划”。由于中央专项资金在第一个“三年行动计划”中并未覆盖全部项目，老旧小区改造对城市财政的依赖程度很高。在这一背景下，沈阳市大东区进行了开拓资金渠道、多方参与更新的行动探索：区房产局有意愿采用社会资金来缓解财政压力；辽宁省与中国建设银行达成初步协议，计划为老旧小区改造进行贷款；一家曾在吉林省开展过老旧住区更新项目的第三方企业，想要在沈阳市继续参与具有成熟经验的项目；曾与大东区多次合作的沈阳建筑大学想作为设计方与研究方参与改造。多元行动者均有较强的能动性，因此，大东区老旧小区改造的创新行动推进较为顺利。

相较于传统项目由甲方委托、乙方设计，皇城北片区老旧小区改造规划的编制行动由多元行动者参与促成。对于想要进行经营的第三方企业来说，获得银行贷款须提供能够质押的标的物，通常为非居住功能（如社区服务设施、便民服务设施等）的经营权，这些设施在公共服务配套不完备的老旧小区中并非全有。因此，想要获得这些设施与空间并使其符合国家规范，需对小区及其所处一定范围内的城市空间进行规划设计。由此，大东区初步委托沈阳建筑大学规划建筑设计研究院进行片区层级的规划设计。

3.2 皇城北片区老旧小区改造规划中的行动者调查

本节在介绍皇城北片区老旧小区改造整体情况的基础上，着重分析社区行动者在工作组织安排和工作具体内容两个方面的主观观念，对比这一行动者群体与居民在具体工作内容方面的观念异同。

3.2.1 皇城北片区老旧小区改造规划内容

大东区房产局选择皇城北片区作为老旧小区改造的单元。这一片区用地边界方正且面积约1km²（实际98hm²），约为一个15分钟生活圈居住区的范围，适宜布置配套设施。皇城北片区包含两个街道办事处下辖的六个社区，其中翠华社区、白塔社区、北苑社区、华乐社区与华炉社区隶属于大北街道管辖，德增社区隶属于津桥街道管辖。片区内共有28个小区，其中中街北苑、名城嘉园为2000年后竣工的两个商品房小区，其余26个均为老旧小区。老旧小区范围内有住宅205栋，除局部存在20世纪80年代建成的住宅（共3栋）之外，其余住宅均为90年代建成（表2）。

表2 皇城北片区老旧小区改造工作内容

Tab.2 Projects’ working items of the renewal of old urban communities in Huangchengbei area

资料来源：沈阳建筑大学规划建筑设计研究院

3.2.2 皇城北片区老旧小区改造规划行动者调查结果分析

社区行动者的问卷调查侧重组织安排方面，为包括老旧小区改造、社区治理在内的公共事务提供了一线人员的观念数据。在回答自身问卷之外，社区行动者还承担向居民发放问卷的任务，两个行动者群体的问卷设置略有不同。本小节第一部分对社区行动者的52份问卷进行分析，第二部分将597份居民问卷纳入分析范围，对社区行动者的观念进行补充与比较。

（1） 社区行动者对老旧小区改造组织安排的观念

社区行动者最为看重老旧小区改造工作本身及社区治理相关内容，半数以上受访人员认同的工作重点均可归入这两类。在沈阳市并未以政策来推进老旧小区改造的情况下，社区行动者这样的认知观念反映出老旧小区改造与社区治理的内在作用关系：基层组织、居民参与等社区治理可以使老旧小区改造流程更加顺畅，老旧小区改造本身也可以成为推动社区治理发展的平台。

65.38%的受访社区行动者认为，老旧小区改造发挥作用最大的主体应该为政府部门。可以看出，大部分社区行动者并未觉得所在的基层群众性自治组织最为重要，而是需要政府部门在老旧小区改造中有所作为（图1）。这样的认知反映出社区行动者作为纵向与横向两个治理结构交会处所面临的挑战。既有的社区工作较少涉及物质空间建设，早期单项性的老旧小区改造—建筑节能工作由房产局直接组织实施，社区行动者并不对接工程项目。与此不同的是，目前的综合性老旧小区改造虽然同样由区房产局进行项目委托，但更大的工作规模与更高的协调要求使得社区行动者需要参与到施工过程中，有时还需进行现场决策。社区行动者会产生老旧小区改造超出自身工作范围与能力的观念。因此，需要更高层级的城市治理体系机构—地方政府及相关部门来发挥作用。

图1 社区行动者对老旧小区改造工作重点（左）和作用最大部门（右）的观念

Fig.1 Community actors’ ideas about the importance (left) and which department should be the principal part of the renewal (right)

资料来源：笔者自绘

在更新后管理可能遇到的困难方面，社区行动者的认知呼应了“政府应作为发挥作用最大主体”的观念。“担心基层人员的管理任务重”是受访社区行动者选择最多的选项，这与其他占比较高的选项中对财政资金的担忧一致，当资金来源与维护责任主体不明确时，社区行动者通常会承担起责任。可以看出，老旧小区改造为社区行动者带来的挑战不仅存在于行动过程中，还会延续到后续空间成果的维护上（图2）。

图2 社区行动者对老旧小区改造工作难点的观念

Fig.2 Community actors’ ideas of the most difficult process of the renewal

资料来源：笔者自绘

引入第三方资本是解决老旧小区改造资金问题的有效途径之一。社区行动者认为，社会资金参与最大的难点在于缺乏明确的政策保障，模糊的盈利模式紧随其后，排名第二，超过半数的受访人员选择这两项内容（图3）。从行动者的回答中可以看出，第三方资本的参与需要政策法规等正式制度来赋予合法性，并不能自发地出现在老旧小区改造中。因此，未来的制度设计不能仅仅涉及老旧小区改造工作本身，还应包括社会资金参与的方式、流程等工作组织安排的细节内容。

图3 社区行动者对引入第三方资本的难点（左）和对统一老旧小区改造意见方式（右）的观念

Fig.3 Community actors’ ideas about the difficulties of introducing social funds to the renewal (left) and the methods to achieve consensus of the renewal (right)

资料来源：笔者自绘

从社区层级事务组织的角度来看，社区行动者对统一老旧小区改造居民意见的方式的认知观念，充分反映了社区治理与老旧小区改造之间的作用关系。得到受访人员最高认同的是座谈、走访、入户、工作坊等较为花费人力的方式，这本质上是连通行动者、建立社区治理网络的工作方式之一。因此，可以看出，社区治理的建设已经深入人心，社区行动者认为相关工作方法是有效促进老旧小区改造形成共识的渠道。其他统一居民意见方式占比相差不大，除一项为财政出资方式之外，其他的均为社区治理中多元行动者参与、建立横向网络的方法。可以看出，老旧小区改造以行动推进社区治理的路径，已经在社区行动者的观念中形成认知基础。基于此，未来的老旧小区改造制度设计可以与基层社会治理内容接轨，使更新工作成为结合社会与物质空间两方面的综合性政策行动。

（2） 社区行动者对老旧小区具体工作内容的观念

社区行动者通常是居民面对小区公共设施与空间问题时的第一求助对象，尤其是在皇城北片区内63.99%的居民反映小区没有物业的情况下，社区行动者更是小区建成环境问题的解决者。因此，对需要更新或增设的设施与空间形成较为清晰的认知，这一过程也是社区行动者与居民互动的过程。调查发现，社区行动者对老旧小区改造应该进行的项目认知大幅度集中于基础设施方面，市政、建筑维护是半数以上受访者反馈应该更新的内容（图4）。

图4 社区行动者（左）和居民（右）对老旧小区改造工作内容组成的观念

Fig.4 Community actors (left) and residents’ ideas (right) about what the working content should be included in the renewal

资料来源：笔者自绘

值得一提的是，居民与社区行动者做出相似的更新工作内容选择，两者在观念上的一致性，指明老旧小区改造应优先聚焦的方向—基础设施与建筑公共部分的更新、户外活动空间与养老设施的增设。也就是说，尽管受访人员居住的小区建成环境较为老旧，但更新仍需要考虑《指导意见》中的基础、完善与提升类的全部内容，而不仅仅是对物质空间的改造升级。

在老旧小区改造资金的筹措方面，有7名社区行动者认为居民没有出资的责任，符合现状更新全部被公共财政覆盖的工作特征，其余45名受访人员则认为，居民应为老旧小区改造的不同工作内容提供资金。半数以上受访人认定电梯与停车场的增设应为居民出资项目，与现状政策规定的“居民需出资建设、使用”的内容相符。社区行动者还认为，在基础设施改造、建筑节能改造、公共服务提供等方面，居民也需出资，基本覆盖基础类、提升类与完善类三个类别的老旧小区改造内容。

对照居民意见来看，社区行动者在老旧小区改造出资方面的观念可能不具备实现的基础。受访居民中同意出资的比例仅为32.5%，剩余近2/3的受访人都明确表示不愿出资，未有介于二者之间的选择。此外，“承担部分改造费用”亦是在老旧小区改造参与方式方面最少受到居民选择的选项（图5）。考虑到社区行动者与居民在更新资金来源方面的观念分歧，未来一段时间内老旧小区改造方面仍需公共财政的大力支持。

图5 居民对参与老旧小区改造方式的观念

Fig.5 Residents’ ideas of participation during the renewal process

资料来源：笔者自绘

在老旧小区改造的长效性维护上，社区行动者普遍认为，更新成果应交由专业的企业来管理（86.54%）。另有7.69%的受访者认为居民可以自我管理，选择社区委员会或居民委员会提供保底性服务的占比最低。这与前文中“政府应为老旧小区改造中发挥最大作用的主体”的观念相呼应，由专业企业负责管理维护更新成果，能够有效解决社区行动者观念中基层任务过重、维护费用缺乏及责任主体不明确等更新后续问题。

居民对更新成果长效性维护的观念与社区行动者有微妙的差别。居民中认为应引入企业进行专业化管理的人数刚过半，还有30.65%的受访者认为社区有维护责任，而居民中认为可以自管的比例（11.56%）约为社区行动者的两倍（5.77%）。这种差异在开放式问题的回答中可以初步总结出原因：居民关注使用费用和管理质量之间的平衡，一方面希望更新成果能够持续；另一方面担心缴纳的使用费和物业费过高（图6）。

图6 社区行动者（左）与居民（右）对更新成果维护主体的观念

Fig.6 Community actors (left) and residents’ ideas (right) about the responsible subject in maintaining the renewal results

资料来源：笔者自绘

04

讨论与建议

从社区行动者对老旧小区改造组织安排和工作内容两个方面的观念中可以总结出以下三点。

4.1 老旧小区改造不仅需着眼当前，还应考虑未来发展

社区行动者与居民对应开展的更新工作具有共识，对应《指导意见》中的基础、完善与提升三个方面内容。如要满足居民需求，现状建设不仅需完成基础类更新工作，还应对有条件的小区进行完善和提升类改造。也就是说，建成环境较为老旧的小区恰恰是应多予以考虑、力求完成多种改造内容的区域，而非以基础类更新为主。进一步而言，相较于城市公共环境，社区层级人居环境的物质空间获得建设的机会更为难得，应在充分考虑居民意见与可利用资源的前提下，尽可能使老旧小区改造不仅完成配套设施建设，还能为公共服务的配备提供物质空间。

4.2 公共事务应清晰地确定主体与责任分配

从对社区行动者观念的分析可以看出，基层事务责任主体划定不明晰对老旧小区改造已有所影响，反映出社区治理仍未建设完成的现实情况。沈阳市推广社区治理多年，进行过协商、议事、入户等与居民面对面沟通的工作。因此，社区行动者不吝劳力、支持继续采用此类方式统一老旧小区改造的意见。然而，高投入的人力需要有清晰的事务划分，才能有的放矢，将工作成果最大化，消除现状社区行动者对基层任务过重的担忧。在自身行动之外，社区行动者观念中还包括多元主体与其应承担的责任分配设想—政府应作为统筹安排的责任方，精细化地组织各阶段工作；居民可对部分更新内容出资或缴纳使用费；专业化的企业应负责老旧小区改造的长效管理，进行物业维护等内容。

4.3 行动者间互动有助于形成共识，利于社区治理发展

从本文对行动者观念的分析可以看出，行动者的主观认知不仅来自事务本身，还会受到与其他行动者互动的影响。在事务组织安排方面，社区行动者与其他行动者所需的互动较少，调查结果主要映射出行动者主观的认知性观念；在具体工作内容方面，社区行动者与居民观念的重合，反映出随着行动者互动的增加，行动者间共识性观念会随之增加。目前，沈阳市的老旧小区改造涉及多元化参与主体，考虑到居民在出资、后续管理方面与社区行动者的观念差异，还需在社区内对政府、社区委员会之外的其他参与主体的责任划分进行多方商议。商议本身便是互动过程，获得共识性的观念不仅有利于公共事务开展，也是社区治理网络建立的基础。

05

结语

老旧小区改造与社区治理之间的内在联系表明，社区行动者的观念不仅是一线人员对单独事务的认知反馈，也具有为完善社区治理体系作出贡献的潜力。从沈阳市的案例可以看出，一方面，社区层级的横向治理网络经由行动者互动，在老旧小区改造工作中得到加强，但未及时反哺更新工作，居民与社区行动者的观念仍有差异，多元行动者观念的沟通与意见的统一，尚未依托横向的网络来进行；另一方面，由于实践的组织安排通常在区一级实现，且纵向结构中科层制自上而下的传统较为强势，自下而上的行动者互动较为缺乏，社区治理的纵向网络并未在老旧小区改造工作中得到补充。总体而言，实践中的老旧小区改造已经具备促进社区治理发展的潜力。从本研究的调查可知，社区行动者尚未明确地将老旧小区改造与社区治理在观念上联系起来，反映出社区层级物质空间类行动与其他行动较为分离的现状。但作为承接所有社区事务的人员，社区行动者在老旧小区改造中产生的观念，可以为社区治理的发展提供经验数据：多元主体参与的治理行动依然需要对责任、义务的归属进行清晰划分，行动者间减少责任推诿、进一步增加互动，有助于推动基层治理体系建设。