摘要
当前国土空间规划与气候变化适应战略的融合越来越受到各国重视，为完善我国在国土空间规划与气候变化适应理念之间的衔接，文章基于“风险评估—战略制定—空间落位”的逻辑链条，梳理英国与德国的相关经验，提出在我国国土空间规划中融合气候适应理念的启示。英国将气候变化风险评估作为前置基础分析，运用气候预测模型，每五年对气候变化风险进行评估，并通过紧迫性打分明确优先行动领域，提出解决思路与策略。德国空间规划在法律法规的指导下，从目标引导到空间保障，实现了各级各类规划与气候适应理念的融合；为使气候变化适应性目标落位，德国运用气候功能图将空间以“补偿—作用”的结构进行划分，实现目标与战略在空间上的衔接。两国的经验为我国国土空间规划与气候变化适应性的融合提供了启示：一是强化气候变化风险评估作用；二是加强气候适应理念向规范转变，分层级、分类型提升气候适应行动的可实施性与协调性；三是重视国土空间规划，实现从气候适应性目标到空间矢量落位的转换。

作   者

陶 煜   清华大学建筑学院博士研究生

刘 宛   清华大学建筑学院长聘副教授、博士生导师（通信作者）

由于快速城市化进程中伴随着城市极端天气频发、气温逐年上升等气候问题，气候变化对各国生态系统、城市可持续发展带来严峻挑战。但是当前应对气候变化的主战场仍集中在国家和全球层面，城市作为承担气候变化风险的主要区域，其改善气候问题的潜力被严重低估。当前，各国应对气候变化的方法主要有“减缓”和“适应”两个方面。其中，“减缓”一直被各国视为优先事项。但是随着提高区域和城市应对气候变化危害的适应能力的紧迫性逐渐增强，适应性措施逐渐成为解决问题的关键。因此，在我国城市化建设由“量变”转向“质变”的重要阶段，如何在国土空间层面缓解和适应气候变化带来的不确定性与风险，增强城市韧性，已成为当前“双碳”目标下城市建设面临的重要课题。

当前，从国家到省级的国土空间总体规划工作开展较为顺利，2022年6月《国家适应气候变化战略2035》（简称《战略2035》）发布，在《战略2035》的要求下，2022年9月生态环境部印发《省级适应气候变化行动方案编制指南》，各省也已陆续编制相应的气候变化适应性行动方案。但各级层间的协调性如何体现，市级层面的工作如何开展，依然需要探索。当前国家层面和省级层面的工作侧重于提出“原则性、导向性”要求，而在国土空间详细规划探索过程中，气候适应性工作的具体措施与方法如何更具操作性，内容上如何“有用”和“聚焦”，成为亟须研究的内容。同时，气候的不确定性及在不同空间尺度下的差异性，使气候变化分析与空间规划的融合具有时空复杂性。因此，如何强化气候变化风险评估，明确其与空间规划的衔接，需要进一步借鉴国外的相关经验。

英国作为21世纪初第一批出台气候适应规划的代表性国家之一，立足气候风险评估，突出气候风险综合管理，形成将评估前置于规划的逻辑体系，提升了城市气候适应能力。而德国作为全球积极推进气候变化适应性工作的国家之一，其联邦体制下的战略制定更加体现结构化，强调纵向传导和横向协调，关注整体规划的发展。在此背景下，本文以英国和德国的气候适应工作为研究对象，基于“风险评估—战略制定—空间落位”的逻辑链条，通过梳理英国气候风险评估工作内容，解读德国气候适应目标的落实、各层级空间规划与气候适应的融合，以及气候适应理念在国土空间的落位情况等内容，总结相应经验，提出我国国土空间规划融合气候适应理念的优化与创新思路。

01

“前置性”的英国气候变化风险评估

1.1 法定周期的气候变化风险评估

为使气候适应融入空间规划，英国议会在2008年颁布的《气候变化法案》中成立了独立的法定机构—英国气候变化委员会（Climate Change Committee, CCC），赋予其两个法定角色：一是联合多部门评估英国适应气候变化的进展，即法定要求每五年发布一次全英国的《气候变化风险评估》（Climate Change Risk Assessment, CCRA），形成《国家适应计划》（National Adaptation Programmes），并下放到各地区，最新一次评估是2022年第三次“气候变化风险评估”（CCRA3）；二是就气候变化的风险和机遇向英国政府和地方政府提供建议。CCRA以风险评估作为前置条件，旨在通过对现状问题和未来气候变化的评估与分析，明确具体的适应行动目标与相应措施，精准地抓住未来方向，为规划提供科学依据，实现政策的高效与可持续性。其中，CCRA3的评估内容主要分为两大块：气候变化风险评估、气候变化带来的机遇与挑战。

1.2 关注英国和全球气候变化的未来预测

依据全球变暖趋势，CCRA3对气候变化的风险评估侧重评估英国气候的可变性，关注气候变化的波动性及变化的重要性。CCRA3从高温与热浪、海平面上升、日照、平均降雨量、暴雨以及风暴潮六类气候变化事件入手，通过收集相关数据，对气候变化趋势进行持续检测和归因，测算在观测期内至少发生一次极端事件的概率。同时，CCRA3运用“事件故事情节”（Storyline and Scenarios）的概念，采用高时空分辨率的英国气候预测模型（UK Climate Projection 2018, UKCP18），计算国家对极端气候或前所未有事件的响应，以及城市空间系统的反馈能力和突变潜力。其中，基于事件的故事情节，针对过去事件或未来可能事件的物理自洽展开，强调合理性而非概率。这一概念与灾害风险管理中的应急准备直接相关，其条件是对受影响的人类或生态系统的危害和脆弱性作出具体的合理假设。

通过以事件为导向的方式定义风险并提高风险意识，可以更直接、更清晰地让人们感知和应对可能发生的风险。例如，评估会采用情景模拟的方法，预估全球温度分别上升2℃和4℃时，英国面临重大洪水风险的绝对人数变化。可以看出，英国气候风险评估既涵盖了长时间序列的数据分析，用于气候变化的时空推演，又运用了高分辨率气候预测模型，预测不同气候变化情景、极端天气下的影响程度，增强了对气候变化风险评估的动态性和开放性分析。

1.3 机遇与挑战的紧迫性分级

针对气候变化带来的机遇与挑战，CCRA会罗列出不同行动领域的相关事项。为评估各事项的重要性，研究采用“紧迫性分级”方式，对每项风险或机遇给出一个总体紧迫性分值，并根据分值进行等级划分，为国家和地方层面提供“优先事项”安排的参考，以便更好地响应CCRA提出的主要目标（图1）。例如，CCRA3在分析特定事件发生的可能性时，经过政府、CCC和专家学者的广泛协商，确定英国将面临的61种风险和机遇，涉及自然环境，基础设施，健康、社区与建筑环境，商业以及国际方面五大类。在所有风险事项中，根据英国适应规划中相关风险应对内容的完善程度、风险紧迫性、风险应对概念融入其他政策的可能性等评价内容，CCRA3明确了未来两年需迫切关注的八个风险领域，涵盖自然环境、基础设施等领域，并要求这些需迫切关注的风险与机遇必须在即将出台的《国家适应计划》中予以解决。

图1 CCRA3风险紧急评估框架下英国评估的61种风险和机遇

Fig.1 61 kinds of risks and opportunities assessed in the UK under the CCRA3 risk emergency assessment framework

资料来源：笔者根据参考文献绘制

CCRA3中紧迫性评分的具体操作步骤分为三个板块（图2）：一是评估当前和未来的风险或机遇水平；二是评估适应计划和非政府适应措施的效果；三是评估未来五年进一步采取额外行动的益处。它根据英国不同地区的各类风险和机遇事项，综合考虑极端天气概率、承载环境的脆弱性及社会环境的承载压力等因素，基于对不同气候和社会经济情景对当前及未来的影响、当前与未来的适应程度、未来五年的发展效益三个维度的层层评价，将气候变化带来的风险紧迫程度进行定级，共分为四级，分别是更多行动追加、需进一步研究与调查、维持现行行动和继续监督观察四种，以明确未来的工作重点，减少不必要的资源浪费与投入，最大限度地节约成本、增加效益。这种紧迫性评分方法的优势在于简洁明了，评价信息与过程公开透明，政策执行者可以精准直击需要解决的紧迫问题，使政策的传递更加高效。

图2 CCRA3紧迫性评分方法

Fig.2 Urgency scoring method of CCRA3

资料来源：笔者根据相关资料绘制

02

“结构化”的德国气候变化

适应战略与行动

德国空间规划体系与其行政体系高度对应，分为联邦层级、州层级和地方层级。专项规划作为德国空间规划的重要参考与分析工具，前置于空间规划的编制过程。气候保护是德国重点关注的战略行动，从联邦到部分州出台相关法律。除此之外，在联邦环境研究所（LUBW）的技术支持下，政府部门联合气象局、各州公共卫生与环境办公室以及第三方机构，从联邦到城市层面制定了气候变化适应战略，以提升各地区应对气候变化的韧性，提高社会、经济和环境适应气候变化的能力，并以此为依据，给予各层级空间规划编制建议。

2.1 联邦发布针对气候变化的法规与指南

在依法规划为主要特征的德国，有关气候保护的相关条例被纳入各类各级法律法规，包括《空间规划法》（2008）、《可再生能源法》（2009）、《建设法典》（2011）等，涉及交通、基础设施、能源等领域。例如，《空间规划法》第二节第2条第3款要求，空间规划应为可持续交通和整合性交通体系的发展创造条件，尤其是在严重拥挤的地区，交通体系应向更加绿色环保的方式转型。又如，《建设法典》第1条第6款第7项的部分规定要求，城镇的规划建设需要关注对气候、温室气体排放和可再生能源使用的影响；气候保护问题原则上不能优先于其他利益。这些法规条文在空间利用方面实现了法定约束力。为履行《巴黎协议》，德国于2019年12月出台《联邦气候保护法》，将气候保护作为宪法义务，形成气候保护的专项法案，增强了土地利用、土地利用变化和运输部门对缓解气候变化的作用，还要求成立一个跨学科的“气候问题专家委员会”，负责审查现行与计划的气候保护措施。2024年4月，德国联邦议会正式通过修订后的《联邦气候保护法》，在加强地方气候适应、更新并强化《德国适应气候变化战略》，要求公共部门在规划和决策中纳入气候适应等方面做出更加详细的规定。对比新、旧法案，新法案提高了政府各部门之间的协调度，加强了各级政府的制约与配合。例如，新法案重点强调总体温室气体的减排量，关注各领域的贡献，不再讨论部门间的完成度。这强化了所有部门之间的集体责任，可以高效且公正地实现既有目标。另外，新法案加强了“气候问题专家委员会”的重要性，明确了极端天气带来的危险性。在法律的推动下，联邦积极制定可衡量、可量化的目标与行动策略，用于指引各地区法律法规的制定与落实，形成政治层面的气候变化适应战略。

2.2 议程设置和行动领域有所差异的州级气候变化适应性战略

州层面，为协调各州任务量与总目标之间的关系，解决地方气候立法与其他法规的兼容性，各州形成了地方气候保护法，也是对联邦立法的补充与深化。《联邦气候变化法》规定了气候变化保护的总体目标和温室气体减排总目标量，各州政府针对当地实际情况，将气候适应目标与指标进一步细化。例如，2020年2月《汉堡气候保护法》颁布，规定“相较于1990年水平，2030年二氧化碳排放量减少55%，到2050年减少95%”。相较于联邦总体目标“2030年减少65%，2040年减少88%”，其目标更具有现实性，兼顾了经济和社会发展需求，在合理的发展预期内实现保护与发展的平衡。

另外，各州明确要求州政府制定适应气候变化战略并实施相应措施，截至2021年，德国16个联邦州都制定了适应气候变化的战略或建议，并以气候变化数据分析和脆弱性评估为基础，结合联邦层面的气候变化适应战略，指定了协调适应机构，制定了持续可行的计划。其目标更清晰，普遍具有约束力，为适应行动提供了方向。综观16个州的适应性战略（图3），行动领域涵盖水资源管理、规划与发展、建筑与住房、土地等17个方面，并包含联邦层面未罗列的行动领域，如娱乐与文化、教育与科研，体现了各州在制定战略时的灵活性。由于不同区域气候变化影响的程度差异、地理特征的不同，州层面还表现出不同程度的议程设置和行动领域差异。有7个州通过立法，巩固了对适应目标的承诺。例如，柏林2021年通过对《柏林气候保护和能源转型法》（Berlin Climate Protection and Energy Act）的修正，使得“能源和气候保护计划”具有约束力，并提出20项具体措施；部分州通过制定“气候变化适应战略”采取适应行动，但这些行动的约束力不如法律的约束力强；也有个别州没有行政或立法行动，其战略要么是非约束性建议，要么在程度上不够明晰。在行动领域中，所有州均以《德国适应气候变化战略》为基础，根据自身的地理环境和发展阶段进行增补。可以发现，水资源管理是唯一所有州制定的适应战略中均包含的领域，而与空间规划相关的行动中，人类健康领域有1个州未单独涉及，规划与发展领域有4个州未涉及，建筑与住房只有8个州给出具体的措施。不同州之间的适应战略差异会对下级政府产生不同的影响，从而导致不同地区的发展侧重点和发展阶段出现分层。

图3 德国各州气候变化适应战略的行动领域

Fig.3 Action areas of climate change adaptation strategies in various states of Germany

资料来源：笔者整理绘制

2.3 “横向协同”的城市气候变化应对方案

城市层级，根据本地气候变化的影响和上位规划与战略的指导，首先确定总体适应目标和优先行动领域，并成立每个行动领域的工作组。工作组的任务是对各自的行动领域进行专业研究，得出与气候有关的影响，确定采取行动的迫切程度并设立目标，修订正在进行的措施并制定新的措施和监测标准。在设立目标和制定措施的同时，重点强调与相关政策和行动、不同利益主体间的协调，在行动方案出台之前解决可能的冲突点，为城市适应气候变化制定可操作的行动框架。以慕尼黑为例，适应气候变化的规划和建设是巴伐利亚适应战略建设领域的一个行动目标。这一目标在《慕尼黑适应气候变化的行动方案》（München Climate Change Adaptation Program，简称《行动方案》）中得到解决。根据气候变化对慕尼黑的影响，《行动方案》明确了具体的优先行动领域，以公共卫生和环境部（RGU）为牵头部门，与其余14个部门一起成立5个相关工作组，在城市发展与绿色空间、城市绿色建筑、降雨与水资源管理、土地利用和自然资源管理以及居民健康五个领域制定具体的措施与行动计划。为使慕尼黑成功应对中长期气候变化，《行动方案》将各行动领域的具体措施和活动与其他相关政策领域联系起来，积极推动相关利益主体与公众的参与，为可能的冲突制定解决办法。例如，当前慕尼黑聚集于气候保护与减少温室气体排放，以及促进建立更可持续的生活方式，而减少气候保护活动以支持适应活动，将导致一种“不适应”状态，可持续发展的相关主体利益和需求也是如此。因此，需要梳理清楚这些政策与规划的错位点，利用两者可能的协同作用、交叉点和接触点，为可能的冲突制定解决办法。

为使各行动领域的具体操作步骤、相关责任主体、协同点与冲突点更加明晰，《行动方案》通过“行动领域具体措施清单”的方式，对各领域的具体措施、操作步骤、相关部门、实用性等内容进行明晰，既明确了各行动的责任主体，避免了责任的推诿，也使得各行动领域下沉到具体操作层面，确保整体清晰明了。表1为城市发展和绿色空间领域的一项具体措施（A-01）的详细说明表，建议将气候功能图纳入城市规划，作为下一步《土地利用规划》（FNP）的依据，强调绿色和开放空间的重要性。作为一项新措施，清单给出了具体操作步骤，提升了措施的可行性。此外，表中还标注了措施执行的牵头部门和相关部门，责任划分明确。整体而言，清晰的行动领域清单根据各项行动的具体措施、操作步骤和效力等级，可将专项研究成果融入空间规划，通过规划协调，解决各项措施在应用中的冲突，使空间规划的气候适应性作用具有可行性，为我国当前措施无法下沉的问题提供参考和借鉴。

表1 行动领域具体措施清单（以A-01为例）

Tab. 1 List of specific measures in action areas (taking A-01 as an example)

注：气候功能图描绘了与空间相关的气候实际状态，并通过不同气候负荷状态划分相应的功能区域。

资料来源：笔者翻译自参考文献

03

基于“补偿——作用”结构的

气候适应理念落位

城市气候分区是德国在空间规划中融合城市气候的重要手段，城市气候功能图和城市气候规划指引图是重要的表现形式。在气候分区分析和图纸绘制上，基于城市气候生态结构的发展，德国城市实践将研究区域划分为三块内容：一是作用空间，即城市气候问题或空气卫生问题严重的聚落区域；二是补偿空间，即产生冷空气的开敞区域或植被特征显著的区域；三是空气交换廊道，即如果这些空间不直接相邻，且空气交换过程足够强烈，那么线性的、低建设的开放空间可以连接这两个空间。因此，基于“补偿—作用”的空间划分，以及“空气交换廊道”的连接结构，产生了复杂的城市气候功能图，可以描绘与规划相关气候情况的实际状态，并通过划分的气候功能区为空间规划提供指引，形成城市气候规划指引图。其中，城市气候功能图的研究范围会超过行政区划界限，与周边的地形、山脉、河流关系密切，确保所有与冷空气预算相关的结构单元都被考虑在内。主要内容如表2所示。

表2 德国城市气候分区主要内容

Tab. 2 Main contents of urban climate zoning in Germany

资料来源：笔者自绘

以慕尼黑为例，慕尼黑市政府委托GEO-NET环境咨询有限公司与汉诺威大学格罗斯教授（G. Gross）对慕尼黑的气候生态功能进行分析，制定了《慕尼黑城市气候分析报告》（München Climate Analysis Report，简称《报告》），明确提出将绿色和开放空间作为补偿空间，在城市气候中具有非常重要的意义，指出它们与影响气候环境的聚落区域或空气交换廊道功能的形成密切相关，需要重点保护，并在“气候规划指引图”中将绿地与开放空间划分为三个等级（极高、高和中等气候效用），通过等级划分，明确各级绿地的面积与保护范围，形成重点管控区域。在作用空间，为缓解城市气候压力，保持有利的城市气候条件，《报告》提出将建筑方位、建筑密度、建筑高度、绿色覆盖等规划建设布局指标给出具体说明，提高地块的集约化水平。关于空气交换廊道，《报告》提出充分利用绿色和开放空间，避免可能导致冷空气堵塞的结构障碍。如果不可避免，可减少建筑密度，将新建筑的布局与冷空气平行排列，尽可能避免封闭的外围建筑。

04

对我国城市规划的启示与思考

4.1 强化气候变化风险评估作用，明确实施路径

促进地方行动的国家政策及强力的政府能力是推进气候变化政策制定的重要因素。从英国的实践来看，气候变化风险评估已作为地方发展和国土空间规划编制的重要前提和基础，在科学、有序统筹各领域行动计划，以及落实到国土空间方面发挥着关键性和基础性作用。

4.1.1 科学性评价

在整个评估框架中，英国采用长时间序列数据和高分辨率气候模型预测气候变化过程，基于“事件故事情节”的概念，使用极限情景下的风险可视化模拟法，推演气候变化给英国带来的影响程度，并通过紧迫性评分，对机遇与风险进行优先级划分，将气候变化风险评估与各领域的战略与行动串联。鉴于此，气候变化风险评估作为整个气候变化适应框架的基础性工作，需要明确其科学性与目的性—如果是了解时空差异性，则主要基于长时间序列数据的时空演变分析、评价指标体系法等方法；如果想分析国土空间的气候变化适应性短板，则可使用极限情境下的风险模拟方法，对包括高温、热浪、暴雨、强台风等在内的各类情景进行可视化分析，更加清晰明了地展示灾害与风险的影响程度。另外，气候变化并不会孤立地发生于特定的行政区划界限内，而是与地形、山脉、河流等密切管相关。因此，在进行评估工作时，不能局限于行政区划界限内，如可以从全国流域视角，制定与秦岭山脉形成的南北气候等相应的国土空间气候风险评估方案，协调国土资源利用和环境保护，为整体的战略部署打下基础。

4.1.2 紧迫性分析

根据气候变化风险评估，基于对当前和未来气候风险和机遇的最新认识，以及现行的和计划的适应性行动，运用紧迫性分析对风险和机会进行优先排序，明确下一步地方适应性行动方案的优先事项，为政府、机构、监管等提供信息，提高各类适应性方案和规划的针对性。对于紧迫性分析，可以借鉴英国的经验，通过度量当前和未来的风险水平、当前和计划的适应性行动效益、风险采取额外适应性措施的效益，确定不同风险和不同地区在短期、中期和长期内迫切需要采取行动的领域，实现“不同维度—不同区位”的紧迫性评定，为地方政府的适应计划及与国土空间规划相关的气候适应性规划提供优先事项信息。

4.1.3 周期性评估

英国每五年进行一次风险评估，每一个周期都会与下一个周期进行链接。在周期性的评估中，各领域的学习、经验和适应行动相互促进，使得英国在适应气候变化方面取得进展。我国可以在每年“城市体检”的基础上增加气候因素相关指标，包括年平均温度、高温天数占比、日照、平均降雨量等指标，对当前气候参数进行数据收集和演化分析，累计形成长时间序列数据，并加强气象部门与国土部门的数据共享、技术互通和政策协同；同时，每五年形成一个周期，通过收集的数据修正未来气候变化的走势，再运用情景模拟的方式，预测气候变化带来的影响，规避可能发生的重大风险，形成“自学习—自适应”的循环评估体系（图4）。

图4 国土空间规划气候变化风险评估路径

Fig.4 Path of climate change risk assessment in territorial spatial planning

资料来源：笔者自绘

4.2 分层级、分类型强化气候适应行动的可实施性

4.2.1 从理念向规范转变

通过梳理德国经验发现，国家的支持是气候适应发展的强劲动力。而我国目前尚处于气候适应的发展初期，包括2016年6月颁布的《城市适应气候变化行动方案》在内的相关政策更多处于概念规划中，并没有实现理念向规范的转变。因此，为促使气候适应理念贯穿于各级各类政策，并得以有效落实，建议通过完善相关法律法规和技术指南，建立必要的制度框架，系统、协调地推进气候适应工作。首先，将气候变化风险评估作为编制或修编各级各类国土空间规划的前期必要工作，与现行的“双评价”并行，推动风险评估在空间规划领域的落实，尤其是评估气候变化极端事件对城市韧性的影响；其次，将气候适应理念纳入《省级国土空间规划编制指南》（试行）、《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》、《城乡规划法》等法律法规，明确各类城市规划和城市工作在气候适应行动中的地位与作用，以法律的力量保障国土空间气候适应性提升。另外，德国市级层面的行动在州层级的战略导向下，根据本地特征确立优先行动领域，成立专项工作组，在制定具体策略时强调与其他相关战略与政策、相关利益主体、全体居民的协同，充分利用协同关系，避免可能的冲突点。借鉴德国的经验，我国市级层面的规划与行动可以先明确优先行动领域，在可操作的具体措施、相关利益者的协调、全体成员构建的公共关系基础上，协同多部门和多利益主体共同推进系统性、一体化的气候变化适应战略制定，快速解决可能的冲突点，提升气候变化适应性行动的效率与质量。

4.2.2 战略与行动更加结构化

德国的国土空间规划体系及气候变化适应性战略的结构层级明晰，且以法律为推动力，为气候变化政策的制定与实施提供了重要支撑和保障。投射到我国国土空间规划体系中，应是一个多层级、多类型的完整结构。层级间的传导应为逐层深化的关系，从风险评估、空间格局等结构性和引导性战略，逐渐具体到空间用途管制、指标管控等操作性和实施性方案中。在各类型的规划中，总体规划重点关注区域气候风险对不同行动领域的影响，如水资源管理、农业、林业、规划与发展、经济与产业、能源等方面，强调风险管理和预警作用，突出气候变化区域格局，明确重要行动领域，强化机制建设和部门协调；详细规划层面应实现与国土空间的衔接，明确并细化上位规划的目标要求和措施，为具体地块管控、建设活动和行政管理决策提供气候保护与适应方面的信息和技术支持，为公众参与提供基础信息。

4.2.3 增强规划策略的可操作性

德国在市级层面的措施制定，是由不同行动领域的专项工作组领导的，同时与不同利益相关者和公众相协调，制定的目标与措施更加具有针对性，操作性更强。这对我国在不同行动领域的具体措施制定有一定的借鉴意义，在分级管理、责任划分、资金支持等方面可借鉴德国的经验。另外，根据慕尼黑城市气候变化适应行动经验，可以制作详细的行动领域措施清单，明确各项行动的详细说明、实施步骤、所解决的城市气候问题类型、措施的实用性和效力等内容，并在清单中注明牵头部门和相关协助部门，明确责任主体，做好权责划分，保障“行动清单”的高效管理与可查阅。

4.3 重视国土空间规划：实现从气候适应性目标到空间矢量落位的转换

根据德国《慕尼黑城市气候分析》的实践经验，根据空间的气候生态性能，将城市空间划分为三级补偿空间和四级作用空间，识别城市内部的冷源廊道，提出补偿空间的保护措施、作用空间的缓解策略及冷源廊道的建设强度建议等。因此，为更好地将气候变化适应性专项规划与国土空间规划进行衔接，应从规划落地、指标传导和边界协调三个层面进行落实（图5）。规划落地主要是形成城市气候功能区，划定作用空间和补偿空间并识别冷源廊道。根据城市不同等级的补偿空间，划定刚性与弹性“补偿空间约束线”，严格制定补偿空间准入清单，保障城市内部冷源地的功能。对于作用空间，根据等级划分，对重点片区“划红”，提出城市更新空间要素准则，详细明确建筑层面（建筑密度、容积率、建筑高度、建筑形式、布局朝向），景观层面（植被覆盖、绿化率、植物群落结构等）和土地利用层面（用地性质、下垫面材质等）的规划指标阈值。针对不同片区的功能，从空间整合、植被优化、下垫面类型管控等方面提出优化措施。在冷源廊道建设中注重开发强度，充分利用绿色和开放空间。指标传导主要用于不同层级之间的指标传导、不同区域的指标分解和不同等级功能区的阈值设定，实现“省—市—县”级规划指标的传导，明确指标层级，量化空间属性指标对气候要素的影响，将结构、布局等指标作为国土空间的效益指标，分解到各级政府和部门中，实现对各级部门工作效率的监督。边界协调主要聚焦于与空间规划中“三区三线”的衔接，通过图层叠加与边界提取，将绿色和开放空间作为主要的补偿空间。在生态保护红线和永久基本保护农田保护红线内的部分，一般没有突出矛盾，可以沿用其管控措施，体现政策的延续性；在城镇开发边界内的补偿空间，应划定补偿空间保护边界，根据不同等级的补偿空间，实施不同力度的管控措施；对于有冲突的边界，以“保护与恢复优先”为原则，积极推动和促进其应对气候变化的能力和水平。气候变化适应性规划成果在市域层面的国土空间总体规划中，主要以“补偿空间管控—作用空间管控—冷源廊道管控”三部分为主，包括边界控制、规划准入、指标约束等内容，传导到县区级和乡镇级，需要细化三类空间，在详细规划中根据不同用地类型进一步细分。

图5 国土空间规划与气候适应性规划的衔接与成果落地

Fig.5 The connection and implementation of results between territorial spatial planning and climate adaptation planning

资料来源：笔者自绘

05

结语

空间规划作为应对气候变化的重要手段，是各国关注的一项重点内容。近年来，各种城市气候问题的突显给人类社会的可持续发展带来严峻考验。城市气候变化的不确定性，又给应对气候问题的行动和规划方法带来一定难度。在融合城市气候分析的空间规划中，国际城市为我们提供了参考样本。审视不同国家的科学评估、法规管理、战略制定和空间落位等内容，有助于思考我国在“五级三类”的国土空间规划体系下如何制定国土空间气候适应性专项规划，反思我国国土空间规划改革的方向。

同时，本文介绍的融合城市气候变化适应性的空间规划的重要基础—气候检测评估和法规管理，与所在国家、地区特有的管理体制机制、自然地理条件、经济文化密切相关。因此，在借鉴相关经验时，需要深入分析各自不同的发展背景、特点和需求，力求做到因地制宜、因时制宜、因人制宜。希望在基本与首要问题—风险评估所用数据的标准化与统一性、法律法规的实施机制、规划与法规的衔接等方面，不断深入探讨，更好地应对气候变化带来的多维挑战。