摘要
实施是抽象转化为具体的持续过程。国土空间规划不仅在时间尺度上强化规划编制与实施监督的交互闭环反馈，而且在要素传导上具有多层级、全要素的综合治理导向，在全生命周期过程中易出现传导断裂、实施走样的问题。因此，构建国土空间规划实施监测网络，应围绕规划实施全过程，建立的“感知—测度—推演—反馈”数字化闭环，横向打通从规划编制到实施全生命周期，纵向贯穿从国家到乡镇全空间尺度，实现数据汇交集成、智慧传导感知、智能实施监测、自动预警反馈、智慧决策应用及开放学术网络六大功能。按照“点—线—网”的系统结构，研究构建“要素—数据—模型—场景”的技术框架。其中，要素与数据对应规划行为及内容，是监测网络的“点”；模型对应规划行为及内容的组织规则，是监测网络的“线”；场景贯穿规划编制、实施全过程，形成监测网络的“网”。

作   者

罗文静  自然资源部城市仿真重点实验室，武汉自然资源创新研发中心，武汉市规划编审中心高级规划师

汪   勰  自然资源部城市仿真重点实验室，武汉市自然资源与规划局空间规划处处长

熊   伟  自然资源部城市仿真重点实验室，武汉市自然资源和规划信息中心副主任

国土空间规划“四梁八柱”是国家空间治理体系的基本架构。随着全国国土空间规划纲要的全面实施，以及各省、市国土空间总体规划基本完成，“多规合一”的国土空间规划编审体系已基本构建，实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系等工作正在快速构建完善。其中，实施监督体系通过对国土空间中各项保护和利用活动进行监管，保证各项活动符合规划的内容和要求，是决定国土空间规划“四梁八柱”能否成形的关键构件，也是全国统一的国土空间规划体系运行的基本保障。如果说建立规划编审体系是国土空间规划体系从“0”到“1”系统构建的第一步，那么，构建实施监督体系则是从“1”到“100”系统运行的必要一步。

2023年9月和12月，《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》《自然资源部办公厅关于部署开展国土空间规划实施监测网络建设试点的通知》正式印发，拟在1个区域、16个省份、29个城市、1个区（县）部署试点工作。作为国土空间规划实施监督体系的重要抓手，构建国土空间空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Observation Network，CSPON），不仅是履行自然资资源部“两统一”职能、深入推进“多规合一”改革的关键基石，更是深化落实“数字中国”战略、系统推进国土空间治理数字化转型的重要支撑。虽借鉴于欧洲空间规划观测网络（ESPON），但CSPON在建设背景、目标、内容及应用需求上与ESPON存在较大区别。总体而言，目前全国国土空间规划实施监测网络建设还处于起步阶段，对CSPON“是什么”及“怎么做”等问题，尚未形成统一、明确的认识。本文尝试从实施、国土空间规划、监测及网络等基本概念切入，探讨国土空间规划实施监测网络的基本概念，构建总体技术框架，为全国国土空间规划实施监测网络的全面建设提供技术支撑。

01

几个基本概念

1.1  实施

实施，在《辞海》中有两种解释，一是实际的行为，即实践；二是实际施行，大多具有明确的时间点。在英语语境中，实施对应“Implement”或“Implementation”，意为将决策付诸行动。无论中文还是英文，“实施”都体现出两大内涵特征：一是要素转化性，即从抽象到具体、从思想到行为、从概念到行动的转化过程；二是时间连续性，即实施是一个完整、持续的阶段过程。但由于实施本身仅是一个动作，若没有具体内容则毫无意义。

1.2  国土空间规划

与城市（乡）规划相比，国土空间规划基于“决策—实施”的内核并未发生变化。但随着工作对象、工作内容等空间范畴的扩展，以及规划体系重建带来的传导管控方式变化，原城市（乡）规划的工程思维，需要转变为国土空间规划的空间治理思维，尤其是需要建立基于地域空间分层级开展综合治理的思维逻辑。由此，国土空间规划在时间维度及要素转化上面临更为多元、复杂的作用机理，迫切需要在各层级治理中建立目标与过程管控的动态反馈机制。

一是在时间维度上，将规划编制与规划实施过程紧密结合，构建全行动方略的需求愈来愈强烈。一方面，国土空间规划面向全域、全自然资源要素，在社会经济与空间、保护与发展、城市建设与非城市建设等方面面对的矛盾冲突更加激烈，各类型区域在不同治理层级均存在不同的逻辑及准则，难免产生“编制—实施”过程的“目标—行动”传导“走样”；另一方面，各类要素的相互作用机制及内、外部关系复杂且瞬息万变，在规划编制及实施的时间序列上，需要充分考虑相互交叉影响机制，原有基于规划实施结果评价开展规划编制修改的迟滞反应方式，已难以适应当前空间治理的要求，应建立基于各层级规划实施状态及时调整相关层级规划编制内容的动态机制。

二是在要素转化上，不仅规划要素范畴有所扩展，而且规划要素传导及管控方式更加复杂，更易出现传导“断裂”及管控“失效”等问题。一方面，“多规合一”的国土空间规划体系面向更加综合的规划目标，如碳达峰、碳中和、气候变化、集约发展等概念已纳入规划内容。该项内容有别于“错误控制、预测控制及行动安排”等规划行为逻辑，目前还缺乏明确、具体的管控路径。另一方面，各类要素在各级规划中的编制逻辑、管控方式、传导路径存在差异，再加上“五级”规划事权主体的治理逻辑区别，存在“无所不管”又“无法管住”等隐患。如目标战略等要素，多以结构性、目标性及引导性要求为主，缺乏明确的传导规则，难以在上、下位规划之间建立一一对应关系；又如，公共服务设施等要素尽管具有明确的管控载体及传导规则，但由于上、下级规划的编制逻辑差异，且与规划“人口”紧密相关，极易造成“规模一致”表象下的实际不一致。

1.3  监测与网络

“监测”一词最早来源于流行病学，后扩展到与人类健康相关的各个方面。监测是带有目的性的、系统性的、持续性的观察行为，不仅将观察结果进行参数化表征，而且基于结果产生反馈并作出系统响应。与检测、监察、评价相比，监测更强调长时间的实时性、持续性观测，并将数据结果及时反馈到相关环节；而检测、监察与评价则缺乏时间连续性要求，更强调对结果的人为判别分析。

“网络”一词最早来源于电子商务，是由节点和关联组成的网状系统。无论是信息网络、交通网络，还是人际网络、社会网络，网络的关键特征在于链接及开放。首先是链接，按照梅特卡夫定律，网络的价值与节点数的平方成正比；其次是开放，网络节点数量的增加在一定程度上会引导节点关联规模的持续性增长。因此，依托网络进行监测，强化了监测主体与客体的多维度链接与开放性参与，不仅体现监测主体合作协同的治理逻辑，也加强监测客体相互关联的系统思维。

1.4  小结

从实施到规划、城市（乡）规划，再到国土空间规划，再叠加“监测”与“网络”，不仅仅是时间维度的确定与空间维度的增加，也不单单是全域、全要素、全行动方略的对象扩展及规划管控内容与作用方式的拓展，实质上是多层级综合治理逻辑的建立。作为一项政府行为，国土空间规划更加强调全体公民集体空间行为的理性过程，既要在时间维度上体现行动落实的政府强制性，又需要围绕要素转换体现传导反馈的上下层次性，更需要强化各级治理主体的治理逻辑性。因此，亟待构建全时段且多时点反馈、全要素且多层级关联的规划运行机制，而监测网络恰好能满足此项需求（图1）。

图1  实施、规划、城市（乡）规划、国土空间规划实施监测网络逻辑示意

Fig.1  The logic of implementation, planning, urban (rural) planning, CSPON

资料来源：笔者自绘

02

国土空间规划实施监测网络认知

2.1  国土空间规划实施监测网络建设意义

从上述几个概念来看，构建国土空间规划实施监测网络是空间规划体系改革的必然选择。如果说空间规划改革是内部技术体系与外部运行环境双向变革过程，那么，实施监测网络则是国土空间规划体系建设内在需求与数字化转型外部环境双向奔赴的结果。

首先，国土空间规划实施监测网络是国土空间规划体系运行的内在必然需求。无论是规划、城市（乡）规划还是国土空间规划，其作为“目标—行为”一体化实施过程的本质不仅未改变，而且在时间维度及要素转化上面临的复杂性及不确定性愈发强烈，从目标到行为并非树式分解转化的对应关系，而是要根据实施信息，建立实时反馈并主动适应的动态滚动机制。无论是现有的城市规划评价，还是国土空间规划督查，都采取事后被动性、散点式的结果与目标比对方式，已经无法适应国土空间规划“目标—过程”的管控需求。如果将国土空间规划体系视作“规划行为—规则体系”的集合体，那么，监测正好能针对每一个规划行为建立持续性的观察节点，并根据运行状态和规则体系，主动反馈到对应的规划行为。

其次，国土空间规划实施监测网络是顺应国土空间治理体系数字化、智慧化及现代化转型的必然选择，是从管理到治理的转变。国土空间规划是以空间地域为单位的多要素、多目标、多治理主体的综合治理行为，既需要尊重各层级的治理逻辑，又需要保证整体体系目标的一致性；既面临长期目标的趋势性与实施行动的具体性矛盾，又面临空间问题的关联性与解决路径的局部性冲突。而国土空间治理的数字化转型，可以利用数据资源的流动与连接，打通个体与系统、近期与远期、局部与整体之间的关联。监测的典型特征是用数据反映状态、从局部反馈到系统，作用于国土空间规划，成为国土空间治理体系转型升级的关键抓手。

2.2  国土空间规划实施监测网络的基本内涵

目前关于国土空间规划实施监测网络的相关研究较少。在概念内涵方面，学界大多聚焦国土空间规划监测评估预警，且尚未形成统一认识，还存在内涵不清晰、边界不明确等问题。现有概念大多聚焦规划实施结果，尤其是关注规划刚性管控要素的实施状态，对规划体系实施的过程关注较少。在理论方法层面，现有研究大多强调依托规划实施评价方法，以实施结果与规划方案的一致性评价为原型，尚未建立面向规划实施全过程动态监测的理论方法体系。

2.2.1 内涵解析

国土空间规划实施监测网络是面向国土空间规划体系运行全过程，建立的“感知—测度—推演—反馈”的数字化闭环。其中涉及两大关键点，一是全程智能监督。有别于以往的事后监督，国土空间规划实施监测网络应形成规划编制实施全过程的实时监测，不仅关注规划实施结果是否与规划目标一致，而且聚焦规划编制、审批及管理等环节是否按规划落实。二是主动生成实施。不同于以往被动式、散点式的规划实施方式，国土空间规划实施监测网络不仅要聚焦规划自上而下的传导实施情况，还要对规划编制与实施状态的适应状态作出预判；不仅要将监测问题及时反馈给规划主体，还要溯源到相关规划环节，让规划进入一种“牵一发而动全身”的主动系统实施状态（图2）。

图2  国土空间规划实施监测网络概念解析示意

Fig.2  Analysis on the concept of CSPON

资料来源：笔者自绘

2.2.2 相关概念与内涵比较

与规划实施评价相比，国土空间规划实施监测网络既与之相互关联又有所区别。前者是某一时间点对规划进行的回溯性、事实性评价，为后者奠定理论方法基础；后者更强调规划实施全过程的数字化监测，既无法替代评价，也需在此基础上进行人工评价。因此，规划实施监测与规划评估作为国土空间规划实施评估预警的核心内容，是国土空间规划实施监督体系的重要抓手。

与欧洲空间规划观测网络相比，国土空间规划实施监测网络在设立背景、目标及应用场景等方面均与之有较大区别。前者设立的目的是在《欧洲空间发展战略》(ESDP)编制后，为欧洲区域一体化发展状态提供观测平台，重点在于通过技术性的数据观测引导空间发展趋势。不同于欧洲空间规划的横向协同与纵向衔接，我国国土空间规划体系更强调“目标—行为”自上而下的传导落实。因此，需要建立一个横纵贯通的管控型监测网络。相较于欧洲监测网络强调观测引导，我国的监测网络更强调监测管控，但也可以借鉴欧洲设立开放式研究网络平台的经验。

2.3  国土空间规划实施监测网络的功能构想

从上述概念分析来看，国土空间规划实施监测网络应围绕“五级三类”的国土空间规划体系，通过数字化方式，形成横向打通、纵向贯通的监测体系。横向，对应时间尺度，以规划编制为核心，向前延伸到调查、测绘，向后拓展到土地用途管控、项目审批、竣工核验等，串联测、编、征、用、督五大职能。纵向，对应传导层级，贯穿全国、省、市、县、乡五级规划，实现从国家到地方的“一竿子到底”监测。其中，国家级和省级是“以规划管规划”，监测重点是上级政府对下级政府的管控；市、县、乡镇级规划是“以规划管实施”，监测重点是上级政府对社会空间使用行为的管控（图3）。

图3  国土空间规划实施监测网络总体架构

Fig.3  The overall framework of CSPON

资料来源：笔者自绘

在整合自然资源系统现有平台、数据及运行机制的基础上，结合国土空间规划“一张图”实施监督系统及国土空间基础信息平台，国土空间规划实施监测网络应具备业务网、信息网、学术网三大功能层次，重点实现数据汇交集成、智慧传导感知、智能实施监测、自动预警反馈、智慧决策应用、技术共建共享六大功能（图4）。

图4  国土空间规划实施监测网络功能层次分析

Fig.4  The functional hierarchy of CSPON

资料来源：笔者自绘

首先是业务网。实施监测的目的是强调构建“编制—实施”一体化的正反馈循环。因此，当务之急是利用自然资源系统既有的业务职能，建立贯穿规划传导、管理审批、督察监管等规划实践业务全环节的闭环，不仅应具备规划编制及实施实时监测等功能，还应自动反馈预警并支撑规划决策等，实现运行可监测、管理能监督。

其次是信息网。监测的方法是用数据测度状态，应面向自然资源全域、全要素，围绕规划全生命周期，集成自然资源管理及空间基础信息，不仅具备数据集成感知、计算、测度及模拟仿真等功能，还应提供人机互动主动生成规划实施方案的界面，实现信息能流动、数据可计算、人机可互动。

最后是学术网。监测的理论基础可借鉴规划实施评价，但需要从国土空间治理数字化转型及国土空间规划体系构建角度进行理论搭建，其中涉及学界及业界多学科、多专业人员的共同努力。因此，需要围绕国土空间规划实施监测理论、方法、技术及应用，搭建学术共建、共享平台，实现知识能共享、网络能共建。

03

国土空间规划实施监测网络的

技术框架

国土空间规划实施监测网络的总体定位及功能体系，决定其技术框架应对应国土空间规划体系，建立一一映射的数字化体系。按照规划的基本逻辑，可以将国土空间规划体系转译成“规划行为—组织规则—运行系统”的网络结构。与此相对应，国土空间规划实施监测网络可形成“要素—数据—模型—场景”的技术层次。其中，要素与数据对应行为，模型对应规则，场景对应编制及实施运行系统，由此形成“点—线—网”的技术架构（图5）。需要说明的是，“要素—数据—模型—场景”四大层次是按照技术逻辑建构，在实践过程中，建议将应用场景作为技术驱动，基于应用需求建立要素、数据及模型的技术逻辑。

图5  国土空间规划实施监测网络技术架构

Fig.5 The technical structure of CSPON

资料来源：笔者自绘

3.1  要素层

要素不仅是将规划行为分解成基本监测单元，而且是通过建立谱系，构建各个监测单元的逻辑关联关系，为监测结果“牵一发而动全身”的溯源反馈提供基础支撑。在“错误控制、预测控制及行动安排”三类规划行为的基础上，将规划内容按照编制逻辑、管控及传导方式等进行要素化转译，可分为底线型、目标型、支撑型及品质型四类要素。将四类要素按照规划传导从宏观到微观的空间层级、规划实施从编制到管理的时间环节层层解构，建立国土空间规划实施监测要素谱系（图6）。

图6  国土空间规划实施监测要素谱系分析

Fig.6  The element spectrum of CSPON

资料来源：笔者自绘

3.1.1 底线型要素

底线型要素与“错误控制类”规划行为逻辑一致，主要指未来空间发展需要刚性控制或严格保障的内容，包括生态安全、粮食安全、水安全、水环境安全等。该类要素是规划方案生成的基底条件，与目标型、支撑型要素之间存在限定关系。规划管控大多具有明确的空间边界及指标，多以边界型、数量型管控为主，传导类型多为向下分解落实。以市级国土空间总体规划为例，底线型要素包括城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线、洪涝风险控制线等。

3.1.2 目标型要素

该类要素可对应“预测控制类”规划行为逻辑，主要是对未来空间发展目标及空间格局的预测性、愿景性及引导性要求。作为主导规划方案的核心内容，该类要素与其他要素均具有对应关系，尤其是直接决定支撑型要素的规模与空间。规划管控多以定性描述或结构性图示为主，缺乏明确的管控边界及数量，且在各级规划传导中多为上下协同关系，即不仅包括自上而下的落实、深化，还包括自下而上的优化、细化。以市级国土空间总体规划为例，目标型要素包括城市性质和目标愿景、国土空间总体格局、规划分区和用地结构、生态保护框架、城镇空间布局等。

3.1.3 支撑型要素

该类要素与“行动计划类”规划行为逻辑相似，主要指支撑未来空间发展目标及空间格局的各项设施管控要求。在底线型要素管控的基础上，支撑型要素是对目标型要素的专项分解与落实，并与规划人口及其他横向专业部门的工作紧密相关。支撑型要素的规划管控既具有明确的空间范围及指标，又具有定性的原则性要求。因此，传导类型不仅包括向下分解落实，还包括深化、细化和优化。以市级国土空间总体规划为例，支撑型要素包括公共服务、交通及市政基础设施、住房保障体系及蓝绿空间等。

3.1.4 品质型要素

该类要素聚焦未来空间品质提升的多元目标及发展导向，不同于目标型要素的预测控制逻辑，其多以总体目标设想或基本原则为主，缺乏明确的管控要求与空间布局。因此，在规划传导中多为向上深化、优化和细化。由于该类要素与国土空间各子系统的作用机理复杂，需要基于规划的总体目标，研究建立监测评价方法及标准。以市级国土空间总体规划为例，品质型要素聚焦用地集约节约利用、城市风貌特色、土地整治及生态修复、碳达峰及碳中和等。

3.2  数据层

数据是反映要素运行状态、实现监测功能的基础底座。既要在专业类型上涵盖自然资源信息类及城市空间信息类等全口径，也要在时间维度上覆盖现状、规划及准实施等多时态。因此，面向全域、全要素，须构建以“现状底图—规划蓝图—实施动图”为基本框架的数据治理体系，基于国土空间实施监测要素谱系，实现各项数据的关联、融合和集成，形成宏观、中观、微观一体化的国土空间信息模型（图7）。

图7  国土空间规划实施监测数据框架分析

Fig.7  The data framework of CSPON

资料来源：笔者自绘

3.2.1 现状底图

现状底图是国土空间规划实施监测网络的底板、底图和底数。在第三次全国国土调查及年度变更调查的基础上，现状底图融合地理国情监测、地籍权属等城市地理空间，整合与自然资源和规划相关的城市基础数据，是开展规划实施监测的基础底座。

3.2.2 规划蓝图

规划蓝图是国土空间规划实施监测网络的唯一法定基准。作为自然资源部门实施“两统一”职能的重要抓手，规划蓝图融合“五级三类”法定规划，是各级政府部门审查、核验法定规划是否上下传导及横向衔接的重要标准，是开展规划实施监测的法定依据。

3.2.3 实施动图

实施动图是国土空间规划实施监测网络的关键“指针”。面向规划蓝图到现状底图的全过程，实施动图全过程回溯规划审批许可的历程，形成规划实施全周期的“原音重现”，既是保证规划实施监测动态性与实时性的关键基础，也是判断规划未来适应性的重要依据。

3.3  模型层

模型是连接各要素的数字化规则体系，是实现全程监督并主动实施的关键技术。针对各级各类规划的编制规则、传导规则及管理规则，利用知识图谱构建国土空间规划实施监测要素组织的规则库，并在此基础上，将规则库转化为模型库，通过模拟计算，实时反馈溯源规划当前实施及未来实施中存在的问题。其中，目标类、底线类及支撑类要素具有明确的规划规则体系，监测重点是规划传导、实施及是否能适应未来发展，品质型要素涉及空间其他子系统，缺乏明确的规划规则体系，重在监测是否实现规划目标要求，需要利用跨学科知识建立监测标准（图8）。

图8  市级国土空间规划实施监测要素模型类型分析

Fig.8  The element model types of CSPON at municipal level

资料来源：笔者自绘

3.3.1 底线型要素监测模型

一方面，底线型要素规划管控具有明确的数量及空间边界。因此，监测模型的基本逻辑重在对规划、现状及准实施情况的空间、数量及属性比对。监测内容不仅涵盖底线型要素的“量”，还应涉及底线管控的“质”。另一方面，尽管底线型要素的规划传导类型是向下落实，但由于各层级空间数据存在精度问题，并非精准对应的树形传导。因此，需要在监测模型基础上建立人工判别程序。

3.3.2 目标型要素监测模型

目标型要素的规划管控缺乏明确的空间及数量关系，需先将规划管控要求数字化转译为空间、数量及属性关系，再将规划、现状及准实施情况进行比对。由于目标型要素在上下级规划传导中为协同互动关系，且对支撑型要素具有直接的决定作用，各级规划的目标型要素监测结果不仅要及时反馈到上级规划，还需要关联到支撑型要素。

以城市空间结构与产业协同的传导实施监测为例，一方面，将规划城市空间结构及中心体系转译为不同空间尺度上的功能发育、人口集聚及设施能级组合，尤其是通过现状、规划及准实施状态的数据反映其传导及实施过程；另一方面，将产业功能空间的监测分析分解为产业空间集聚、头部产业辐射带动及产业链协同合作三个维度，建立城市空间结构与产业功能空间的对应关系，基于监测结果提出功能结构优化与空间要素保障的相关要求，为上、下级规划的功能调整及设施配置提供支撑依据。

3.3.3 支撑型要素监测模型

支撑型要素的规划管控多具有明确的“量”与“形”，并建立明确的评价技术标准。但由于各类要素运行不仅涉及各专项系统，也与人口紧密相关，在空间及数量比对的基础上，监测模型须在运行过程中，在不同的空间层级，建立以人为锚定物的监测逻辑，针对规划、现状、准实施状态及相关标准，进行空间、数量与属性的对比，并兼顾该类要素运行过程的公平与效率。

以城市公共服务设施监测为例，考虑到市级、区级设施与社区级设施具有明显不同的运行逻辑，前者较后者的空间匹配性更弱，且居民选择该类设施的几率与出行成本及设施规模紧密相关。因此，根据运行逻辑区别分别建立监测评估逻辑。在此基础上，对应总体规划、专项规划及详细规划三类层级，围绕现状、规划及准实施状态三个层次，针对设施级配、人均指标及空间覆盖等，构建分级、分层、分类的监测评估模型体系。该模型运用于规划审批及实施管理等环节，可用于判别各级各类规划公共服务设施配置在传导实施过程中能否满足对应人口的需求。

3.3.4 品质型要素监测模型

品质型要素多以定性的目标性、原则性管控为主。由于该类要素涉及城市复杂巨系统中的若干子系统，且运行过程较为复杂。首先，需要将其运行系统与空间系统的要素建立一一对应关系；其次，应将其运行过程的规则映射到空间系统上，建立一套可空间模拟其运行过程并可评价其运行结果的计算逻辑；最后，针对各要素的空间、数量、属性及效率，将规划、现状及准实施状态与目标及相关标准进行比对。

以市级国土空间总体规划碳达峰、碳中和监测为例，首先识别要素，即建立《2006年IPCC国家温室气体清单指南》与国土空间各项活动的对应关系；其次摸清底数，以现有能耗消耗及能源活动计算方法为参照，分别明确各类空间要素碳计算依据；最后构建算术，即将现有计算方法按照空间规划逻辑转换为空间计算模型。由此，构建国土空间规划的“双碳”计算模块，可用于实时模拟计算现状及规划方案的碳影响水平，分析碳达峰、碳中和目标实现的进度与关键点。

3.4  场景层

场景是各要素接入数据后按照模型计算后的规划反馈，是国土空间规划实施监测网络发挥系统作用的具体环节。各类场景实际上贯穿规划编制、规划实施的全过程，其实际作用的发挥不仅依赖要素的串联、数据的贯通及模型的应用，更取决于自然资源规划管理全环节的智慧化升级，以及“机器代人”、人机互动的相关配套管理机制建立，从而使规划编制与规划实施进入一种螺旋上升、自我优化的滚动机制（图9）。

图9  规划编制与规划实施螺旋上升的场景层示意

Fig.9 The spiral upward scenario of planning formulation and implementation 

资料来源：笔者自绘

3.4.1 规划编制

在规划编制前，可基于规划实施监测结果及溯源反馈，针对各级各类规划及各类区域规划编制提出优化建议，从而进入规划编制滚动自优化状态。如在城市空间结构与产业协同的监测过程中，一旦规划传导实施的城市空间结构发生变化，并与产业功能空间需求不匹配，有必要针对该区域开展规划修改或开展专项规划修编。

在规划编制中，可针对该规划方案的未来运行状态进行模拟监测，为规划方案评价及多方案比选提供支撑。如可将国土空间规划碳达峰、碳中和空间计算模块，应用于规划编制过程中，基于规划方案，对未来国土空间活动的碳影响水平进行模拟预测分析，结合模拟预测结果，对规划方案进行优化调整。

在规划编制后，可对上位规划的传导情况进行监测，也可结合体检评估，对本轮规划的实施情况及准实施状态适应情况进行监测。如通过对各级各类公共服务设施的监测，不仅可以评价上位规划的指标是否落实，更可以监测本级公共服务设施布局是否满足上级规划要求，以及能否适应未来发展的趋势。

3.4.2 规划实施

在规划实施前，通过监测规划编制方案的实施情况及准实施状态适应情况，结合各项功能导入实现情况分析，为土地要素投入及相关政策配置方向判断等提供技术支撑。如在城市空间结构与产业协同的监测过程中，结合产业导入情况，分析未来需求要素类型，从而在要素供给上制定配套政策。

在规划实施中，结合管理审批环节，监测准实施的规划地块对该区域规划传导落实的影响，既可以用于支撑规划管理决策，又可以通过政策创新主动推进规划实施。如可基于国土空间规划碳达峰、碳中和监测，建立碳排放权与土地开发权相关联的配套政策，用于激活规划实施难的地区。

在规划实施后，通过实时监测已发放规划许可地块的建设状态及功能导入情况，既可用于判断规划实施的“最后一公里”是否出现偏差，又可用于及时清理闲置低效空间，并可对相关部门的建设进度提出反馈要求。如利用公共服务设施监测模型，划分设施紧缺程度，根据设施实施度识别周边可增补设施区域，再结合拆迁难易程度，自动生成公共服务城建计划。

04

结语

规划本就是“目标—行为”的实施过程，一直以来强调根据实施反馈，进入“经常性地调整和不断适应的主动积极状态”，但仍难以摆脱按图索骥、被动修改的状态。一方面，国土空间规划以空间单元为对象的综合治理逻辑，更加强调规划编制实施整体化运行，也更加需要多级治理主体建立整体统筹意识；另一方面，国土空间规划较规划更加放大编制实施全过程的复杂性及多层级规划传导的转化性，自上而下的非精准对应及非树形传导，决定了传统的规划管控及实施评价方式已难以适用。在此背景下，国土空间规划实施监测网络旨在建立“目标—行为”实时互动、主动关联的动态治理逻辑。因此，其既是国土空间规划体系建构并正常运行的必要组成部分，也是从工业文明思维转变为生态文明思维的重要抓手。

监测的关键点在于用数据实时反映运行状态，并反馈到系统整体。因此，国土空间规划实施监测网络需要采取数字化方式，围绕规划编制实施全过程及“五级三类”的规划传导过程，建立横向打通、纵向贯通的监测体系。对应国土空间规划体系的“规划行为—组织规则—运行系统”架构，国土空间规划实施监测网络应通过数字化映射，建立“要素—数据—模型—场景”的技术框架。其中，要素与数据反映规划行为与状态，模型是规划行为组织规则的预演，场景是基于规划编制实施过程的系统应对。通过将各类要素接入数据，并基于模型的场景反馈，让规划进入一种自动监督、主动实施的状态。此处的“自动”不是完全以“机器代人”，而是人机互动的规划编管模式变化；此处的“主动”也不仅仅是监测结果的及时反馈提醒，而是基于规划实施状态的“目标—行动”调整应对，通过数字化治理，实现从数据资源到资产的价值发挥。当然，要实现这一终极目标，未来不仅需要围绕总体技术框架开展要素、数据、模型、场景的专题研究，还需要系统建构规划实施监测的理论架构。