摘要
在“三权分置”的政策背景下，文章阐述了对农村宅基地使用权本质属性的基本理解。在此基础上，对城镇子女继承农民宅基地上的房屋不动产的操作程序提出优化建议和成效预期，对农村宅基地不动产房屋所有权继承问题的相关研究具有参考价值。

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提出问题

2020年10月20日，自然资源部会同其他六部委对十三届全国人大三次会议第3226号建议做了正式答复。其中第6条“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”的表述，引起社会的广泛关注。

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有的本集体所有的建设用地，宅基地所有权属于农村集体经济组织。按照我国现行法律，宅基地使用权只能在本集体成员之间流转，不能向城镇居民或其他集体组织成员转让。但是，宅基地上的房屋作为不动产，属于村民的个人财产，是可以被继承的。

农民在宅基地上建设的不动产房屋所有权的继承问题，是一个关乎到千家万户切身利益的问题，也是健全当代中国乡村社会组织结构、稳定乡村社会治理体系的关键所在。因此，有必要对农村宅基地使用权的本质属性和宅基地上不动产所有权的继承问题进行讨论。

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相关研究成果与政策要点综述

2.1  相关研究成果综述

在国内有关宅基地继承的研究中，肖颂洋对宅基地使用权继承纠纷中的若干问题进行归纳，并辨识宅基地使用权的性质和属性。关于宅基地继承的期限问题，姜红仁主张应当对继承人继承农村宅基地的时间加以限制，认为应以所继承房屋的自然寿命为继承期限，当所继承的房屋灭失以后，宅基地使用权应当归还村集体。当前的研究，更多是对“三块地”改革中的“宅基地制度改革”进行块面研究，多集中在“政策层面”“法律层面”“实施路径”三个方面，尤其是在“实施路径”方面的研究更多。这在一定程度上反映出当前作为“宅基地制度改革”试点地区的实践，并没有给国家立法提供一个有针对性、可推广、可复制的“实施路径”作为立法依据。

2.1.1 政策层面

赵意焕分析我国目前农村宅基地改革的驱动力（内在需求），指出我国农村宅基地改革试点中存在的突出问题，阐述了恩格斯在《论住宅问题》一书中的核心观点，即解决住宅问题必须要消灭资本主义生产方式，引出“解决我国住宅问题的根本途径在于优化生产方式”这一理论基础，强调了“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改跨了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”这一根本底线，得出“只有不断壮大农村集体经济乃至公有制经济的力量，提升社会主义社会的发展水平，才能够从根本上逐步减轻劳动人民的住房压力”这一观点。

2.1.2 法律层面

杜艳、陈丹从“三权分置”的政策角度入手，以“适度放活”为切入点，指出应在法律层面对“适度放活”的内涵、方式、范围、幅度等进一步研究和探索。其论点在原有宅基地所有权、使用权的二元构架基础上，创造性地分离出“资格权”，形成了新的“三权”架构，为宅基地使用权进入市场进而实现“适度放活”目标提供了政策依据，要将农村宅基地“三权分置”的政策红利真正在法律层面形成保障，使老百姓获得收益的具体行为具备法律依据。应该以“适度放活”这一当前宅基地制度改革的核心意旨为基本遵循，“进一步厘清农村宅基地流转的空间范围和交易对象范围，为农民宅基地权益实现打下坚实的法律基础，同时避免因政策和法律规范的模糊性而诱发大量纠纷，避免‘一放就乱、一管就死’的矫枉过正局面”。

2.1.3 实施路径

王文浩通过对农村宅基地“三权分置”的内涵、逻辑的解读，着重讨论了其实现路径。文章创新地提出了“用增量权利的中止换取存量权利的完善”的思路，指出进一步完善基于资格权的无偿获得和基于使用权的有偿退出机制和制度，正是实现其经济价值的有效路径。杜宇能、房桐桐、朱雪峰以自然资源部2020年9月《对十三届全国人大三次会议第5359号建议的答复》为背景，引出城镇户籍子女继承宅基地使用权这一具体行为在法律层面面临的冲突与矛盾，以及在实际司法实践中完全相左的观点。以此为题，作者分析了健全城镇户籍子女继承宅基地的法律规制的重要意义，提出在实践中实施路径的几点建议。商梦雅、李江提出使用权流转是当前农村宅基地制度改革的着力点，并运用法律经济学这一新兴学科中的效率与公平两大价值目标，在构建使用权流转的市场机制体系过程中寻找效率与公平的契合点，创建市场交易机制、增值收益分配机制、风险防范机制，借助资源匹配化解农村发展要素的短缺，为探索城乡融合视角下农村宅基地制度改革提供新的视角和路径。周密以城乡融合为大背景，阐述了宅基地使用权流转的现实需求，尤其指出其面临的法律制度支持不足的短板和客观制约因素，提出完善宅基地使用流转权的相关法律机制，构建城乡统一的土地市场机制，完善农村宅基地使用权退出机制，实现对农村宅基地合理利用。

总体而言，宅基地制度改革领域的研究热点集中于实践路径层面，有关城镇户籍子女继承农民宅基地使用权的问题涉及乡村振兴中经济用地的现实情况，有着突出的实践价值。

2.2  乡村振兴背景下乡村建设相关政策述要

第一，农村土地“三块地”改革。2016年，《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出，“推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点……总结农村集体经营性建设用地入市改革试点经验；完善宅基地权益保障和取得方式”。文件提到的“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”，即所谓的“三块地”改革。第二，农村土地“三权分置”政策。即将农村土地所具有的三种权力：所有权、经营权（承包权、资格权）、使用权分开处置的政策。第三，村民宅基地“一户一宅”政策，即“一户村民只能有一块宅基地”的政策。第四，集体经营性建设用地“入市”的方式，包括三种：出租方式、出让方式、作价入股合作方式。

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 “三权分置”背景下村民宅基地的

基本类型

3.1  当代中国农民的三重属性

依据《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》），以及《中华人民共和国土地法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国农民专业合作社法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）等法律综合判断，在当代中国农村基层社会组织结构中，村民的身份是复合的。村民既是村集体的合法成员（《宪法》赋予权利的股东），也是从事农业生产的个体农户（劳动者），还可能是农民专业合作社成员。

3.2  土地象限图

依照《宪法》，中华人民共和国的土地有两种所有制，即国有土地和集体所有土地；依照《中华人民共和国城乡规划法》，土地被划分为两种类型，即规划建设用地和非建设用地。如果以“国有土地、农村集体所有土地”“规划建设用地、非建设用地（农用地和未利用地）”两组概念分别为纵轴和横轴，可形成“土地象限图”，包含农村集体所有建设用地、国有建设用地、农村集体所有非建设用地及国有非建设用地四种用地类型。农村集体所有建设用地与国有建设用地都是建设用地。一般来说，政府主导的建设行为基本是在国有建设用地上开展，城镇以外的村落属于农村集体所有建设用地。

“土地象限图”可以帮助我们理解几种不同用地的基本逻辑关系（图1）。

图1  土地象限图

Fig.1  Land quadrant map

资料来源：笔者自绘

3.3  乡村建设用地的四种基本类型

农村集体建设用地有四种类型（图2）：一是村民宅基地，对应个体农户，是村民盖房居住、安身立命的地块。按照“一户一宅”的原则，每户村民只能合法拥有一块宅基地。海南省的政策规定，每一户宅基地的面积是175m²。二是道路广场用地，即村庄范围内用于交通的道路和广场建设用地，一般包括村庄内部的道路、村头广场和其他村民活动场地。三是公益性建设用地，即用于村庄公共服务活动的非盈利性建设用地，如村委会办公楼、村卫生院、小学校、村民宗祠等。四是经营性建设用地，即在国土空间村庄规划中扣除（预留）前三种用地之后，可用来与社会资本合作的由农村集体所有的建设用地。

图2  乡村建设用地的四种基本类型

Fig.2 Four basic types of rural construction land

资料来源：笔者自绘

3.4  村民宅基地的四种基本类型

在国土空间村庄规划的成果中，村民宅基地可进一步分为两种情况四种类型（图3）：一是现状宅基地。参照该村人口年龄“百岁图”，可将已有宅基地划分为保留宅基地、腾退宅基地两种类型。前者是合法合规、规划认可、可办理房屋不动产权的宅基地；后者针对有破旧房屋，宅基地主人已经年老、移居海外、进城落户等情况的宅基地，这类宅基地，在15年规划期限内，有可能腾退给村集体。二是规划宅基地。一种是按照“一户一宅”原则，现已有资格获得宅基地但尚未分配到宅基地的村民，可通过规划安排获得宅基地，这种宅基地称为“规划应分宅基地”；另一种为目前尚没有资格，但是随着年龄的增加而具备宅基地分配资格的未成年村民，规划预留分配给其宅基地，这种宅基地称为“规划待分宅基地”。这两类规划宅基地，需要在国土空间村庄规划成果中加以明确。

图3  村民宅基地的四种基本类型

Fig.3  Four basic typs of rural homestead land

资料来源：笔者自绘

3.5  乡村建设用地与现行规划用地分类的对应关系

国土空间村庄规划正式的规划成果要依据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（简称《用地用海分类指南》）、《村庄规划用地分类指南》（简称《用地分类指南》）中关于“地上建筑物的功能逻辑”的划分标准来表述用地性质。前面所述“土地象限图”是基于“使用者的社会属性逻辑”的划分标准形成乡村建设用地四类型，与上述两类用地分类指南可以有效对应（图4、图5）。

图4 “土地象限图”与用地用海使用规范的对应关系

Fig.4  A list of correspondence between the land quadrant map and land and sea use regulations

资料来源：笔者自绘

图5 “土地象限图”与村庄建设用地规范对应关系

Fig.5 A list of correspondence between land quadrant map and rural homestead land

资料来源：笔者自绘

3.6  宅基地和经营性建设用地可以相互转化

宅基地是具有资格的村集体成员依法依规获得的，具有一定面积限制、可用于该村集体成员建设房屋，满足日常生活需要的乡村建设用地。在一定的条件下，宅基地与经营性建设用地可相互转化。按照“三权分置”的思路，从本质上看，当村民宅基地上的房屋不动产所有权流转到该城镇所在的子女名下时，对宅基地的所有者—村集体而言，这块地就已经丧失了村民宅基地的本来属性，而是具备了村集体经营性建设用地的性质。根据农村“三块地”改革的基本思路，村集体有权对该块建设用地收取相应的用地租金。

另一种情况，由于待分宅基地数量是按照村庄人口的最大规模数来确定上线指标，考虑到婚丧嫁娶、进城出国的各种可能，实际操作中，待分宅基地数量可能用不完，多出来的部分就可以在未来转化为经营性建设用地。反之，如果村集体人口机械增长，经营性建设用地也可以转化为宅基地。因此，规划待分宅基地与经营性建设用地，在不同的情境下可以相互转化。

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子女继承村民宅基地

房屋不动产的法律逻辑

4.1  对“农村宅基地使用权”本质属性的理解

4.1.1 土地使用年限、房屋有效期与农户自然寿命

村民宅基地是由划拨分配的，从法律层面看，只有村集体成员在满足一定条件后才能获得拥有宅基地的权利，这是一种“资格权”。在城市，通过“招拍挂”方式获得使用权的建设用地有明确的使用期限。而在乡村，宅基地没有明确的使用年限规定，但这并不意味着村民宅基地的使用期是无限的。宅基地使用权限的期限是获得宅基地使用资格权的个体农户的生命期限。

4.1.2 宅基地使用权的本质属性

村民宅基地使用权是一种资格权，是伴随村民自然寿命而终止的福利性存在，其社会属性不可被转让和继承。但“资格权人”的社会身份却可能发生变化，或者村民进城落户、成为公务人员而丧失村集体成员资格；或者市民返乡务农、成为乡贤被村民认可，从而获得村集体成员资格。因此，宅基地使用权具有社会属性，不能被继承，但可以被赋予。

4.1.3 国土空间体系下的村庄规划

合法的村民宅基地要通过国土空间村庄规划来确认。村庄规划编制的基本条件是在土地资源“三调”成果的基础上展开，并将规划宅基地坐标在1:500的地形图上落实。在乡村建立健全社会主义法治体系，是中国迈向现代化发达国家行列的关键步骤。通过编制国土空间村庄规划，确保有资格的村民按照“一户一宅”的原则获得应有的宅基地，是在乡村实施社会主义法治建设的前提条件，也是保证村集体能够率领全体村民共同致富的物质基础。只有把由小农经济生产方式、自然形成的村庄纳入全域覆盖的国土空间规划中，宅基地房屋产权所涉及的一系列问题才能够依法得到有效解决。

4.2  宅基地不仅具有空间属性，也具有社会属性

“二元土地制度”是中国社会主义公有制的基本特征。公有制在土地方面表现为两种类型：一是国有土地；二是农民集体所有土地。国有土地只有一个所有权主体，土地使用权可以在主体内部自由流动；而农民集体所有土地的所有权主体非常多，宅基地土地使用权在不同主体之间不能自由流通。

只有村集体成员才能依法获得农民宅基地。城镇居民不是村集体成员，在法理上不享有农民宅基地的使用权。城镇子女继承的是父母在作为村集体成员时依法获得宅基地上所建不动产的所有权，并没有获得这块宅基地的“法定使用权”。只是由于“房地不可分割”的原理，子女在继承父母宅基地上所建不动产的所有权的基础上，同时能够使用这块宅基地。

村民宅基地具有自然空间与社会资格双重属性。在我国现行的土地公有制度框架下，宅基地具有村民住宅建设用地的自然属性与村民作为村集体成员的社会资格属性。村民在世时，宅基地可以在村集体范围内调整；村民去世后，宅基地使用权的资格主体丧失，宅基地自然回归村集体。但是宅基地上不动产的所有权属于该村民。按照《中华人民共和国物权法》，子女可以依法继承。

严格地说，从城镇子女继承父母宅基地上房屋不动产的所有权的那一刻起，这块土地的宅基地属性已经转化成为村集体经营性建设用地属性。这块宅基地上的不动产，也不再具备“村民从事农业生产的居住用房”的社会本质属性，只剩下“居住房屋”的空间功能属性。虽然房屋的建筑格局没有发生变化，但是房屋的使用者却不再相同。

4.3  宅基地与地面房屋不动产的基本关系

城镇子女继承的是宅基地上房屋不动产的所有权。依据我国目前的法律，无论是城镇子女还是乡村子女，都可以继承父母遗留下来的农村宅基地上的房屋不动产，并同时可以使用这些不动产在合理正常生命周期内占有的宅基地。但是，这些继承者们并不具备宅基地范围内其他的处置权利。而作为村集体成员的村民所具有的宅基地使用权却可以有相应的处置权，比如对房屋的加层、加建、改建等（必须是在符合法定规划约束条件之内的行为）。如果一定要以“使用权”的名义回答人大代表的建议，那么可以称其为“关联使用权”，以便和前面所说的“法定使用权”相区分。

只有这样，我们才能处理好农民宅基地上“房屋不动产所有权继承”这一类问题：农民宅基地上房屋不动产所有权的继承者不仅仅是城镇户籍子女，也包括乡村务农子女；继承的对象不仅仅是现代乡村住宅，也包括传统老屋，甚至是海外华侨的祖屋。笔者认为，这类不动产被继承后所依托的乡村建设用地已经丧失了农民宅基地的本质属性，而转化成为村集体经营性建设用地。

如果不这样理解，就会陷入自相矛盾的窘态当中。举个例子，如果是乡村子女继承了父母宅基地上的不动产，同时该乡村子女也有自己的宅基地，宅基地上也盖了房子，他就同时拥有了两块宅基地的使用权，这样就违背了“一户一宅”的基本原则。

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村民宅基地房屋不动产

继承程序的操作建议

5.1  基本观点

本文的基本观点包括：第一，无论城镇还是乡村子女，均可依法继承父母在农村宅基地上所建房屋不动产的所有权；第二，除非该子女与其父母同处一个村集体，且依据“一户一宅”的原则拥有宅基地分配权，同时在该村集体依法未分配到其他宅基地，否则，子女无权继承父母农村房屋宅基地使用权，只能依法继承宅基地上房屋不动产的所有权；第三，继承手续完成之后，在所继承不动产的法定设计使用年限内，子女可以使用该块宅基地，同时该宅基地已转化为经营性建设用地。

5.2  依循原则

一是宅基地使用权判定原则。宅基地使用权随着宅基地主人自然寿命的终结而丧失，同时这块地的建设用地属性由宅基地转化为村集体经营性建设用地。

二是房地不可分割使用原则。按照房地不可分割原则，房屋不动产涉及的土地使用权问题，依据经营性建设用地使用原则处理。

三是房屋不动产寿命鉴定原则。在继承房屋不动产的同时，应委托第三方对该房屋不动产的有效设计寿命进行专业鉴定。

四是房屋不动产依法继承原则。宅基地上房屋不动产的所有权可以依《民法典》的有关规定进行继承。

5.3  操作建议

城镇子女继承的是房屋不动产作为建筑物在设计寿命所确定的合理使用期内房屋的所有权，而不是宅基地使用权。房地关系虽然在物理空间上不可分割，但在社会关系中可以分离。因此，我们建议：

第一步，评估房屋不动产建筑物的合理使用期限。要点是子女继承父母宅基地上房屋不动产的所有权，在办理手续前，应由专业资质单位对所继承的房屋不动产的合理使用期（设计寿命）进行评估，并出具具有法定效力的专业报告。在继承手续完成的同时，建筑物所依附建设用地的土地属性就由宅基地转化成为村集体经营性建设用地。

第二步，继承了父母宅基地上房屋不动产所有权的子女，需要与村集体协商，不动产建筑合理使用期限内是否可以无偿使用土地，并签订相关协议。要点是在房屋不动产使用权鉴定后，在确定的建筑合理使用期内，它依附的村庄建设用地是否可以无偿使用或有偿使用的价格是多少。依据相关法律，这些决定属于村集体的事权范围。

第三步，与村集体协商，超出不动产建筑合理使用期限后有偿使用土地的问题。要点是经过鉴定后确认的建筑物合理使用期逾期后，房屋所有权的继承者仍然可以与村集体达成协议，按照村集体经营性建设用地的政策，选择“入市”路径，进行有偿使用。

5.4  成效预期

实施上述建议的效果是显而易见的：

第一，有利于农村经济社会发展。持续不断地推进乡村振兴战略，将促进农村新经济成分涌现，农村新的经济合作形式的多样化使村集体管理者的选择方式也相应增加。村集体经济越活跃，农村社会发展的机会就越多，农村社会面貌方能显现出振兴的态势。与此同时，村集体组织对宅基地的管理越集中有效，就越有利于将该村发展的各类要素纳入符合“多规合一”的村庄规划中，有利于本区域城乡一体化发展。

第二，可以大幅度提高村庄宅基地房屋的建筑质量，减少地方政府的乡建资金投入。由于厘清了法律关系，明确了宅基地上的建筑物可依法继承，城镇子女可以放心地投资父母所拥有的宅基地。同时，房屋合法的有效使用期越长，对于城镇子女的使用越有利，他们会尽可能使这些房屋保持优质的建筑质量，地方政府也不需要花大钱搞村庄立面整治工程，可以把资金用于村庄基础设施建设，以吸引更多的城市资本在村民宅基地上投资。

第三，吸引本村在城镇的户籍人士积极回村参加乡村建设。如果按照上述建议来处理宅基地不动产继承问题，“新乡贤”们就有可能更加积极地与村集体合作，为本村乡村振兴战略的实施贡献力量。

第四，促使村庄形成有特色的建筑景观风貌。宅基地的有序整合是丰富村庄生态空间的基础。为了最大限度地利用政策空间，方便城镇子女继承房屋不动产的所有权，村民在获得社会资金支持的前提下，一定会在宅基地上“按标准、满指标”地建房。多出来的居住空间可以促进乡村民宿建设，以休闲农业和乡村旅游为抓手，带动地方经济发展。

第五，避免因《中华人民共和国继承法》的顺位关系而产生的法律纠纷。如果以《民法典（继承编）》的逻辑来判断宅基地使用权（而不是宅基地上房屋不动产所有权）的继承，可能引起子女们为分遗产而发生冲突，不利于社会稳定。

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结语与建议

6.1  结语

对照“土地象限图”中的四类乡村建设用地，结合当下中国乡村的实际情况，不难发现，现状乡村建设用地一般是以村民宅基地、村庄道路广场用地、公益性建设用地为主体形成的自然村落，而经营性建设用地是在国土空间村庄规划成果中明确下来的用地。也就是说，只有完成国土空间村庄规划编制，在“三块地”改革的政策框架内，才可以实现宅基地与经营性建设用地的转化机制。这说明，基于全域全要素系统平衡的国土空间规划体系，不仅要完成对“三生”空间进行整体安排的任务，还具有落实各项公共政策的使命。尤其是国土空间规划框架下的村庄规划，面对的是一个个相对独立的公有制实体（村集体），其规划成果更是落实乡村振兴一系列政策法规的基础平台，同时本身也是公共政策的重要体现。从系统论的角度看，与城市规划面临的由投资驱动建设的集约系统不同，乡村规划面对的是一个具有自生长功能的离散系统，规划师既要充分尊重村落现状布局，又要尽量考虑村庄的集聚提升，还要关注上一层次规划目标的落实。在现有规划理论主要集中在城市领域的背景下，需要在乡村规划实践过程中不断发现问题、研究问题并解决问题。

宅基地改革研究是学术界的一个热点。但是，目前很多文章的论述框架局限于现行的政策范围。研究者往往在保持宅基地公有制“划拨”属性与如何与市场机制对接的问题上陷入两难境地。本文将宅基地使用权与宅基地上村民房屋不动产所有权加以区分，从宅基地具有双重属性的本质特征入手，运用宅基地与经营性建设用地的转化机制，成功化解上述逻辑困境，并给出可操作的具体步骤。在有效吸引社会资本进入乡村的同时，增加村集体的经济收入。

本文认为，不仅要从空间属性的乡村建设角度，而且要从社会属性的成员资格角度，在“三权分置”的视野下，展开村民宅基地改革（如有偿使用、合法继承、社会资本合作、乡村传统古村落保护、乡村民宿等）研究，才有可能找到化解包括宅基地上不动产继承等在内的一系列问题的政策通道与法律路径，并制定具有可操作性的管理程序和计量方法，进而在助力乡村振兴战略深入实施的同时，打通城市社会资本合法、有效融入乡村宅基地不动产的操作瓶颈。这对加速城乡一体化进程、促进内循环发展、降低地方政府“美丽乡村”建设投资负担、提升乡村常住人口的综合素质、在“一户一宅”政策基础上精准降低乡村建设用地占农业用地的比例，都具有重要而深远的意义。

6.2  建议

建议将“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”的表述，调整为“农民宅基地上房屋不动产的所有权可以依法由子女继承并办理不动产登记”。