摘要
身处国家治理现代化的大局，“多规合一”改革是否成功，不仅要看建立怎样的新体系，更要看这个新体系是否有利于价值创造。国土空间规划实施监测网络作为推动构建美丽中国数字化治理体系和建设绿色智慧数字生态文明的重要支撑，高质量赋能国土空间价值提升是其重要使命。文章提出将价值引领、数据驱动、制度革新作为三大支柱嵌入CSPON建设内核。首先通过解析国土空间价值内涵与国土空间治理的价值困境，提出CSPON赋能国土空间价值提升的三个基本逻辑——标尺逻辑、流程逻辑、业务逻辑；进而阐述CSPON赋能“网、码、表、脑”四个关键工具；最后提出顶层设计组织制度协同、数据治理标准体系保障、数据要素生态机制营造三项保障机制，助力数字化背景下国土空间价值的全局性提升。

作   者

王   伟  中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授

郑雅文  中央财经大学政府管理学院本科生

刘诗盈  中央财经大学政府管理学院本科生

面对百年未有之大变局的新发展阶段与新发展形势，发展新质生产力，实现高质量发展，是我国应对众多不确定性挑战的“压舱石”，而这背后的根本指向是创造更多、更高、更新的价值。身处国家治理现代化的大局，“多规合一”的改革是否成功，不仅要看建立怎样的新体系，更要看这个新体系是否有利于新价值的创造。当前，新规划体系不仅面临“既要、又要、还要”的多元决策目标挑战，还因在现实中常采用“就数论数、就图论图”的加减法逻辑，易陷入简单化、机械式的“算账式”达标状态；此外，新规划体系面临管理规定不断复杂化、精细化的局面，表现出“内卷式”倾向。这些问题不仅会使规划管理的收益与成本不成比例、付出未达到预期，还会使规划改革面临“空转”风险，导致“缚能”发展而非“赋能”发展。

国土空间资源资产作为支撑并激发经济社会发展活力的基础性、战略性要素，要实现新时期的“地尽其利、物尽其用”，需要从系统层面寻求“降本增效”的新思路、新方案，并开展全域、全要素的价值统筹创造、分配与评价。这既需要理论创新、实践突破、深化改革，又需要破除深层次的理念认知与思想束缚障碍，重塑一颗新的大脑，求解存量、增量、流量型国土空间价值的高效实现，助力激活经济发展的新动能。

随着我国各级国土空间规划成果的报批，国土空间规划工作从规划编制阶段迈入以规划实施为主要任务的新阶段。2023年9月，自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案》，国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Observation Network，CSPON）作为构建国土空间规划实施监督体系的重要抓手，以数字化、网络化支撑服务构建新发展格局，助力城乡高质量发展，推动美丽中国数字化治理体系构建和绿色智慧的数字生态文明建设。作为一项引领国土空间治理“数智化”转型的战略性、系统性工程，CSPON不应陷入“就技术论技术、就数据论数据”的工程化、项目化状态，必须深刻认识到，只有规划实施让“国土空间资源资产能够不断保值增值并得以公平分配调节”，让政府、市场、社会各方都能从中受益，才能拥有落地生根、不断壮大的机会。因此，笔者提出应将价值引领、数据驱动、制度革新作为三大支柱嵌入CSPON建设内核（图1）。其中，价值引领是指南针，数据驱动是助投器，制度革新是方向盘，三者互为依托、循环互促、生生不息。

图1 “价值、数据、制度”三位一体驱动下CSPON建设的赋能示意

Fig.1 Empowerment of CSPON construction driven by the triad of value, data, and system

资料来源：笔者根据相关资料整理

为此，本文立足统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责及加快建设全国统一大市场的“三统一”大棋局，选择从价值视角思考和解析CSPON赋能国土空间资源资产价值提升的“道与术”，以期助力CSPON成为一项利国利民的好工程。

01

国土空间价值的内涵与生成

1.1  国土空间价值的内涵

现代汉语中的“价”，指商品所值的钱数，也指商品之间相互比较和交换的基础；“值”指价钱、价值。近代，“价值”一词的经济学含义随着“Value”翻译而来，可指工业、农业总产“值”或剩余“价值”，后演变为有效、重要、益处、效用。

从本质上看，“价值”是主体与客体之间整体“关系”的反映，既不能离开主体，也不能离开客体。现实中，这种关系大多表现为供需关系，在供需关系作用下，市场价格成为价值的一种量化反映。因此，从供需角度看，国土空间为使用者提供产品与服务，人类对产品与服务进行消费和使用。面对国土空间资源的有限性与人类需求的无限性，供需关系与竞争机制使得国土空间资源向资产与资本转化，从而产生价值。供需双方共同参与国土空间价值从生成到实现的全过程，使用者由此享受国土空间资源的固有价值（直接获取阳光、水、风等环境资源）与附加价值（主体基于国土空间资源，通过生产活动，创造可满足客体需求的“产品”）。同时，由于不同主体对国土空间资源的需求多种多样，包括居住、生产、休闲需求等，国土空间最终具有不同的价值。因此，国土空间价值是政府、企业、居民等主体通过对“资源—资产—资本”的生产、交易或消费，得到的一系列可满足多元主体需求的服务与产品，并使人类社会与自然系统共同受益。

在横向上，国土空间价值能够分解为经济价值、社会价值与生态价值。经济价值主要体现为各类资源投入经济生产活动后产生经济效益，满足城市经济发展需求；社会价值体现为国土空间为社会成员提供生存空间，承载居住、工作、休闲等多种需求；生态价值体现为国土空间在维持生态平衡、保护生物多样性及提供生态服务等方面的价值。在纵向上，国土空间价值又可分解为本底价值与附加价值。本底价值即良好的土壤、水、空气、气候等国土空间资源使城市居民直接受益；附加价值即政府、企业、居民通过生产活动，将国土空间资源转化为可获取的产品与服务。本底价值与附加价值的产生，本质上体现了资源向资产甚至资本转化的过程。

1.2  国土空间价值生成

国土空间价值生成与实现的流程，实质是“资源—资产—资本”的流转和转化（图2），包含价值发现、价值生产、价值交易、价值实现、价值衰退、价值重塑等环节。“资源”最初指能够满足人类特定需要的自然物。国土空间中的资源是主体进行生产活动的基础条件，可分为自然资源、经济资源和社会资源等。资源形态的价值是进行经济活动的基础，由于不具有权属关系，可以为各方直接享受或获取。资产形态的价值具有实现预期经济产出的能力，实现价值属性从存在价值向使用价值转化。资产形态的出现，使得主体能够在权属清晰的条件下使用资源，提高生产与资源配置效率。当生产主体使用资产进行投资与运营活动时，被投入市场进行运动增值的价值就变成资本形态。国土空间中的资本由资产进行投资和增值产生，包括物质资本、社会资本、制度资本与数字资本等，具有流动增值的特点。进行运动增值的资本为主体（要素所有者）带来报酬，进一步创造附加价值。

图2  国土空间价值的生成过程示意

Fig.2 Schematic diagram of the process of generating territorial spatial values

资料来源：笔者根据相关资料整理

02

国土空间治理的价值困境与提升

2.1  国土空间治理的价值困境

国土空间价值的产生和变化是资源、资产的供给与人口、产业发展的需求，在不同时空单元中相互作用的结果。当供给与需求达到平衡时，国土空间价值得以转化实现；当供需关系失衡时，国土空间价值提升便面临阻滞，不仅使得国土空间可持续发展面临严峻挑战，也对地方政府的财源建设和财政健康造成不良影响。一些典型困境如下：

一是供需错配困境，指国土空间资源、资产、资本的供给与主体需求之间存在分布性与结构性不匹配的现象。当供给超过需求时，会造成生态资源、社会资源、公共治理资源的闲置或浪费；当需求超过供给时，会导致市场短缺和价格涨幅过大，国土空间价值创造的边际效应递减。引发此类困境的主要诱因包括市场信息不对称、供需预测不准确、政策引导不精准等。

二是时空过剩困境，指某个时间周期或地域范围内资源、资产供给后效益产出下降的现象。例如，当前房地产行业过度投资与盲目扩张导致结构性过剩，带来巨大的库存压力，同时加大政府的财政负担与债务风险。因此，面对经济下行压力，继续以透支政府债务能力激活投资需求的做法不可持续，须发现以人为本的真实需求，创造新的经济增量。

三是需求难应困境，指企业、个人等价值创造主体对资源、资产的需求，常出现“量不足”与“质不足”等情况。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这背后是人民需求从“有没有”向“好不好”转变，需要资源、资产供给作出个性化与精细化的响应升级。与此同时，面对发展新质生产力的创新要求，也亟须新型用地、空间给予回应。

四是要素孤立困境，指国土空间各类要素利用呈现碎片化、孤立化特征。多要素背后的资源价值点、资产价值链、资本价值域难以连通，造成国土空间价值运营效率低下。相较于工业文明，生态文明视阈下的国土空间价值最大化，是谋求山、水、林、田、湖、草“生命共同体”系统观下实现“1+1>2”的系统价值最大化。通过陆海、城乡、生态与非生态要素整合、要素重构、要素激活等环节的分工协作与功能联动，将资源利用多宜性与开发方式多样性在“资源化—资产化—资本化”过程中实现最优组合、价值递增。

五是创新能力困境，指规划陷入惯性思维与路径，处于被动保障地位，对新生价值机会与变量缺乏足够的感知能力、谋划能力与行动能力，贻误新兴价值创造良机。面对人口负增长、房地产下行、新全球化贸易态势、新科技革命、全球气候变化等一系列新变量，须提升空间规划的“生财、聚财、营财、理财、节财”之道，促成新空间的设计、功能、服务、产品迭代升级，创造新的稀缺价值，形成易平衡、可持续的现金流。

2.2  国土空间治理的价值提升

政府和市场都是配置资源的机制，政府可以通过规划、土地、财税、金融、政策配置资源；市场可以通过价格信号配置资源。国土空间价值困境背后折射出的是长期以来政府与市场双重力量作用下资源碎片化供给与系统全局性优化的基本矛盾，从而导致规划预期与实效之间存在差距。国土空间价值提升的本质，是追求政府、市场、社会共同参与下资源、资产价值产生的高效化与最大化，即实现全局性资源充分开发、资产充分运营、资本充分投资。而这种价值提升并不是在一张白纸上的理想求解，而是将面向历史问题的“纠错”与面向未来机遇的“趋优”结合起来，促进国土空间资源、资产利用的“降本增效”（表1）。

表1  国土空间治理价值提升的“纠错趋优”

Tab.1  "Correction and optimization" for the value enhancement of territorial spatial governance

资料来源：笔者自绘

03

CSPON赋能国土空间价值提升的

基本逻辑

“能用、管用、好用”的国土空间规划能够使国土空间资源、资产得到合理开发与保护，促进资源、资产的科学高效利用，是国土空间多重价值发挥的前提保障。面对日愈复杂化、流动化的国土空间规划对象，更为科学、敏捷地识别和调控要素的时空变化特征是关键，而数据正是规划的“生态基础”。CSPON赋能，就是通过将综合数字化技术手段应用于规划全生命周期各个环节（数据通、业务通、协同通，交互通），激发和强化多元行动主体自身的各项能力（更洞察的决策、更智能的应变、更协同的管理、更精明的运营、更包容的参与、更持续的创新），通过纠错、趋优，摆脱国土空间治理的价值困境，从而让有限的国土空间资源、资产得到最佳的价值实现。在此，研究对三个基本的赋能逻辑加以阐释。

3.1  赋能标尺逻辑：三个效率的提升

经济学中有两个具有普遍意义的概念—生产函数与市场均衡。生产函数决定用什么样的生产要素投入，产生什么样的经济增长；市场均衡则反映供给侧和需求侧达到良性平衡需要怎样的匹配。相较于工业化时代，数字化时代的价值创造活动要素正在发生显著转变（表2）。面对数字化时代价值创造的变革，CSPON赋能国土空间价值提升的关键标尺在于“三个效率”的提升，即链接效率、数据效率与决策效率。

表2  工业化时代与数字化时代的价值创造活动要素对比

Tab.2  Comparison of elements of value-creating activities in the industrialized era and the digital era

资料来源：笔者根据相关资料整理

链接效率的提升是实现国土空间价值增长的基础。链接效率指在国土空间治理过程中，跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务协同联动的信息传递、资源共享和协同工作的效率。在传统的碎片化供给模式下，国土空间资源配置的效率和准确性受到影响。因此，提升链接效率意味着打破政府部门内部及政府与市场、社会间的信息孤岛，加强信息共享和协同工作，确保资源、资产的优化配置和高效利用。

数据效率的提升是支撑国土空间价值增长的关键。数字化时代，数据成为决策的基础和依据。然而，传统的数据收集、处理和分析方式往往存在效率低下、质量不高等问题。采用大数据、大模型、大算力等先进技术，实现对国土空间数据的快速收集、高效处理和精准分析，为决策提供更加全面、可靠的信息支持，推动国土空间价值持续增长。

决策效率的提升是支撑国土空间价值增长的核心。在国土空间治理中，决策效率是关系资源配置、政策执行和治理效果的关键因素。然而，传统的决策方式往往依赖主观经验判断，可能导致决策低效和失误。在海量数据的基础上，通过不断修正智能工具和算法模型的精确度，提高分析结果与现实场景之间的匹配程度，辅助精准决策，实现国土空间价值提升的正向有效循环。

3.2  赋能流程逻辑：三个环节的联动

CSPON赋能国土空间资源、资产价值提升的流程分为三步：数字化解构、数字化链接与数字化重构。

数字化解构。数字化解构是国土空间资源、资产价值提升的基础工作，将国土空间价值创造中的各关键要素、流程节点进行精细解构与刻画，将土地利用、调查监测与用途管制等各个对象进行数字化转译、平台化孪生。通过“空间码”等数字化“落图+赋码”技术手段，打通彼此数字化、标准化链条。

数字化链接。利用数字技术链接被分隔的“数据孤岛”，实现数据信息在各主体间的流动和共享。通过数字化链接，整合数字化、信息化的各类要素资源，减少信息不对称带来的主体之间的信息壁垒，促进要素与主体的无缝传递、精准匹配、实时交互，减少业务衔接隔阂，跨越时空限制，系统性提升价值创造效能。

数字化重构。在解构和链接的基础上，数字化重构的核心任务是依托CSPON，构建智慧国土空间治理生态，通过价值场景化、场景产业化，推动传统业务、延伸业务与新型业务的升级，实现规模化、高效化的产品服务供给。根据业务场景反馈，不断调整和优化业务策略，洞察未来业务需求，确保价值创造循环持续。

3.3  赋能业务逻辑：三个方向的深化

国土空间价值提升可根据每类资源、资产活动在价值提升环节的层次，分为传统业务、延伸业务与新型业务三种类型（图3）。

图3  CSPON赋能国土空间价值提升的三类业务深化

Fig.3  Three types of business deepening enhancement of territorial spatial value empowered by CSPON

资料来源：笔者自绘

传统业务的价值提升聚焦规避风险、降低成本、提高效率。规划制定环节，注重供给过剩、低效、失配等风险预防，降低决策风险；规划实施环节，注重节约开发成本，优化资源配置，提高土地利用效率；运营管理环节，通过精细化和高效化的管理方式，提高管理运营效率，实现资产、资本的保值增值。

延伸业务的价值提升聚焦数据驱动、技术融合、服务进阶。通过打造多网协同、纵横互联的国土空间治理智能中枢，消除“信息孤岛”和独立系统，打造线上线下联动、服务管理协同的支撑平台，推进信息开放共享，促进政府、市场与社会等多元主体的高效分工与协同，进一步释放并创造更多新增价值。

新型业务的价值提升聚焦多元链接、可持续化、业态激活。通过跨界合作和资源整合，实现规划业务的多元化场景创新，如数字经济、数字更新、精细治理、普惠数字公共服务、绿色智慧宜居环境等。通过将国土空间数据要素、数据资产引入新业态和新模式，推动国土空间资源、资产价值的创新释放，为社会经济的可持续发展注入新动力。

04

CSPON赋能国土空间价值提升的

关键工具

为实现国土空间全局性优化与新价值创造的目标，需要利用数字技术，从源头紧抓资源保护与开发的平衡，覆盖自然资源管理业务“调查—规划—管控—利用—权属—修复—执法”全链条，以及规划“编制、审批、管理、实施、监测、评估、预警”全流程，实现未来国土空间全要素、全主体、全周期、多层级、多尺度规划和治理精度、广度、深度的拓展。为此，按照“整体视野、系统思维、综合分析、数据驱动”的理念，研究提出构建CSPON赋能国土空间资源、资产价值提升的总体框架（图4），包含目标层、主体层、工具层、场景层和保障层五个层次，以“一网、一码、一表、一脑”为四项支撑工具，针对政府、企业与居民三类核心用户主体，深度把握主体价值活动的业务需求，落实主体活动的价值增值，共同发力完成国土空间价值提升的场景创新，促进国土空间“全要素激活、全环节监测、全主体协同与全场域覆盖”，支撑价值创造需求。

图4  国土空间资源资产价值提升机制框架

Fig.4  Mechanism framework for enhancement of territorial spatial value of resource assets

资料来源：笔者自绘

4.1 “一网”泛感知

国土空间规划实施监测网络是国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的全面升级，包含业务联动网络、信息系统网络和开放治理网络三个层面的建设内容。通过“泛感知”，赋能规划全周期管理与空间价值提升。

感知多源数据。规划编制实施与监督的各环节将产生大量的业务数据，覆盖社会、经济、人口等多个层次与多类空间。同时，国土空间是由“流”与“关系”构建成的空间，通过人流、能流、物流和信息流的转移进行生产活动，形成完整的空间系统。借助CSPON建设，夯实城市治理数据底座与数字基础设施，强化从数据自动获取到动态国土空间智能监测的一系列能力，赋能全周期、多尺度数据感知。

感知知识规则。CSPON建设，将规划实施监督过程中原本分散在不同工作环节的管理知识和技术规则，系统性地集中起来，采用知识图谱的方式进行数字化转译，建立规划实施的数字化知识规则库，为规划实施监督提供有力工具，提高规划实施的一致性和规范性。 

感知主体行为。国土空间规划实施管理面临全要素、全生命周期统筹配置的复杂性问题，存在“客体—行为主体”的多层级、多阶段、多元化的关联网络关系，与“主体—行为主体”之间构成复杂的双层套嵌网络。CSPON是实现客体与主体、行为主体关系调控的重要手段，通过建立健全跨层级、跨地域、跨部门有序共享数据的制度机制，实现各类数据、信息与知识在主客体间的共享交互，以场景流驱动，建立有机衔接、上下联动的数据流、业务流。

4.2 “一码”明标识

近年来，各地已开展“一码管地”“一码管空间”等探索，空间码技术已列入CSPON建设方案，成为串联多尺度国土空间的基础性技术和实现国土空间价值多元识别统合的关键工具。

码为证。“一码”可以通过“码”数字映射、数字孪生空间全要素，实现对国土空间范围、属性等核心信息的有序组织、精准管理和动态反映，在时空、边界、属性、人物等条件明确的国土空间业务应用场景中，成为国土空间资源、资产的“身份证”，确保时空能对齐、属性能关联、数据能联动。

码为线。CSPON持续提供动态更新的多维时空融合数据，促进政府间横纵协同、部门业务数据关联，为“一码”提供不可或缺的融合信息。“码”可以借助平台接入外部主体。因此，能够建立起囊括政府、企业、公众等国土空间主体的数字关系网络，具有可追溯的关键性特征。

码为链。凭借海量数据，“码”不仅是一种呈现全域国土空间数字化态势的清晰标识，还形成全周期、全主体的“码链”，作为打通政府、企业、居民在国土空间内全要素、全业务时空关联的信息桥梁。

总之，“一码”贯通虚实，打通“实体—社会”系统运转的中枢节点，作为海量信息载体的“标识”，搭建起“人—事—物”泛在的时空数字化连接，实现跨部门、跨地区的业务协同。为更加智能高效地分析、诊断、预测、推演，构建识别国土空间价值提升的“一表”与优化国土空间价值提升决策的“一脑”奠定基础。

4.3 “一表”优分析

CSPON建设不能变成先进硬件与技术堆砌的“壳”，而应成为有生命力的网络。CSPON的运行必须有价值观的导向及核心知识原理的注入。立足价值驱动视角，CSPON建设要赋能国土空间价值提升，从经济学中汲取重要的原理性知识，构造一个支撑系统性运转的“引擎”。过去工业化、城镇化的快速发展，以土地作为主要投资要素，造成国土空间的粗放扩张与无序利用。有学者指出，正是由于增量型规划欠缺现代化的财务分析视角，才导致资源浪费等问题积重难返。进入存量提质发展新阶段，规划范式从资源配置型规划向资产运营型规划转变。在此，研究基于“感知网”与“空间码”，提出构建“城市国土空间资产负债表”，反映国土空间运营状况、经营成果、创收水平等城市长期可持续价值创造能力。

通过城市国土空间资产负债表，可以在更加系统的层面，分析国土空间价值的呈现形式，有哪些资产和哪些负债。为反映国土空间价值提升中多个主体的资产配置情况，本文将政府、企业、居民主体在城市资产负债表中一并列出。如表3所示，各主体及其持有的资产居于负债表左端，负债居于中列，右端为城市中各类运动增值资本，在城市国土空间资产负债表中，所有者权益体现为各类城市资本的净增量。深入考察各个部门资产负债结构、变化趋势，分析比较其年度变化，可透视国土空间价值的“累积效应”，揭示国土空间价值增长方式转型面临的问题，指出最大化发挥国土空间价值发展的方向。

表3  城市国土空间资产负债表示意

Tab.3  Urban territorial spatial balance sheets

资料来源：笔者自绘

城市国土空间资产负债表具有动态变化性，各类数据通过实时演算实现更新。因此，CSPON赋能下的城市国土空间资产负债表，可测度国土空间资源是否充分开发、资产是否充分运营、资本是否充分投资。通过计算城市净资本增量与增速（所有者权益），可检验国土空间价值提升情况。

4.4 “一脑”善决策

“一脑”指规划智脑，主要着眼“数据—决策—行动”，具备以下能力。描述：发生了什么？诊断：为什么发生？监控：正在发生什么？预测：将发生什么？指导：该做什么？赋能国土空间价值提升决策。规划智脑是由数据、算法、算力搭建而成的现代化空间规划治理数字系统，依靠大数据、云计算、区块链等技术，植入国土空间价值模型进行计算模拟。这些模型可根据具体情况和环境进行修改和调适（表4），从而遴选最佳收益方案，辅助支撑规划治理决策。

表4  国土空间价值分析模型示意

Tab.4  Models for the analysis of territorial spatial values

资料来源：笔者根据相关资料整理

依托CSPON，规划智脑能够全面、系统地分析国土空间资源的分布、利用和潜力，为产业发展和空间布局提供科学依据。监测产业空间供给，针对不同类型空间单元进行动态监测调整；计算发掘要素集聚的热点地区，为重大项目选址提供全面、准确的数据支持，引导城市产业与投资者在多个不同空间单元寻求收益，提高产业与空间资源的匹配效率，降低产业发展风险；依托大数据、大模型，计算、分析、指导区域网络空间布局优化，精准把握市场需求和产业发展趋势，实现要素流的高频交易互动，支撑营商环境优化。通过规划智脑，在城市内部推进闲置土地纳入储备，实现重新流通；推动要素配置再优化，强化国有资产配置预算管理，支撑建立存量资产与新增资产配置挂钩机制，以存量制约增量，以增量调节存量，促进低效资产盘活；在城乡发展均衡层面提高城乡生产要素配置效率，重视“码”技术在消除城乡市场壁垒中的作用，激励农村生产要素数字化。

规划智脑的“学习性”决定其在国土空间价值提升的重构环节将发挥至关重要的作用。借助不断发展的人工智能科技，规划智脑能够实现大量数据的分析、记忆，在运行分析过程中，不断积累经验并进行自我优化、动态调整，逐步适应复杂化的治理场景，提供更精细、更完善的解决方案。

05

CSPON赋能国土空间价值提升的

多元机制

CSPON赋能国土空间价值提升需要制度的支持和配套，有效的制度保障能够实现数字化技术创造价值的稳定性。制度对于数字化技术的约束作用能够补齐技术本身的短板，主要包含三个方面：体系重组、流程再造和管理思路转变。体系重组能构建有针对性的数字化技术管理模式；管理流程再造提升城市对数字化事务管理的应变能力；管理思路转变移除数字化技术推进空间价值提升的制度阻碍。

5.1  顶层设计组织制度协同

由于赋能工具层所提炼出的“一网、一脑、一码”皆由海量数据而运行，这要求政府做好关于制度与组织层面的顶层设计。首先，规避政府内部数据资源建设重复、外部数据共享不畅等问题，关键要设计好多元、共享的数据平台组织和协同、有效的顶层制度设计。对于政府而言，要结合不同层级、不同组织、不同业务的特点，建设具有整体化、精细化特征的数据挖掘、利用、整合的制度规则，推动数据上下双向交互，探索建立“一动皆动、一动皆知”的数据更新维护机制。同时，以组织协同为关键抓手，吸纳企业、社会主体参与组织建设，以应用场景为核心，构建贯通横纵部门、数字系统耦合的组织体系。优化跨部门、跨领域的数字化组织协同关系，实现“数字协同有效”。

5.2  数据治理标准体系保障

庞大冗杂的数据及技术治理，需要完善政策法规，以加强安全保障。一是尽快完善国土空间数据治理体系，确立数据怎么用、数据谁来管的权责体系，根据2021年颁布的《中华人民共和国数据安全法》等法律条例，规范数据开发利用、数据安全边界和数据使用权限，为保障组织与个人的数据权益，避免数据滥用和不合法采集，完善国土空间数字主体管控制度；二是系统梳理现存国土空间数据库存在的数据结构内容不统一、存储分散不集中、规则制度不规范等痛点和堵点，形成问题清单和解决问题的改善清单，有序推进数据共享目录、数据仓等统一技术方案应用建设；三是由于全域、全要素的场域内存在城乡间、区域间乃至行业间的数字不平等，要重视有关数字公平、数字伦理的规则建设，避免“一网、一脑、一码”运作过程中重运营、轻公平的现象。

5.3  数据要素生态机制营造

在国土空间场域下，全要素是“山、水、林、田、草、湖”，亦同“人、车、路、地、房”。不仅如此，国土空间也是全主体自然而然发生各种活动的场域，包含居民日常的生活、工作和游憩行为，企业的生产、交换、消费行为，以及政府的规划、运营和管理行为。这也意味着，政府、企业和公众作为国土空间数字化的主体，兼顾数据信息的提供者和使用者等多重身份。因此，数字化时代，需要推动建设数据要素流通的市场机制，探索政企之间、政社之间数据要素的使用机制，从聚焦“人、地、钱”关键环节，到聚焦“人、地、钱、数”关键环节，健全数据要素市场监管设计，完善数据资产配套管理办法。务实推进共建、共治、共享的数字国土新生态，实现数字政府与数字经济、数字社会的良性互动。

06

结语

天下难事，破于易，作于细，而成于实。面向第二个百年发展战略目标，整个国家、社会乃至每个家庭、个人依旧需要大量的财富积累。因此，如何更好更多地创造新价值，是当前和未来很长一段时间内国土空间治理的基础性问题。CSPON建设的总体目标是推动国土空间治理的数字化、智能化转型，提升国土空间现代化治理能力。笔者认为，CSPON建设提供了数字化赋能国土空间价值提升的战略契机，能够创造出新的空间红利，为政府、企业、居民带来实实在在的发展价值，将促使规划真正能用、管用、好用。因此，从价值引领的视角认知CSPON建设的逻辑与路径，保持规划创造价值的初心与能力，尤其是在当下政府紧张的经济财政形势下，不能仅仅沉浸于技术万能的认知“围城”，应置身更开放的发展大局和更高维的战略认知推进CSPON建设，避免掉入花大价钱建设却是“得了面子，失了里子”的尴尬老路，这是所有参与者应该清醒共勉的。