摘要
文章通过分析国土空间综合防灾专项规划的作用、特征及其与其他相关防灾规划的关系，明确编制国土空间综合防灾专项规划的必要性，总结《国土空间综合防灾规划编制规程》提出的国土空间综合防灾规划编制核心内容，从符合国土空间规划的基本要求、反映综合规划特征、体现国土空间开发保护利用安全底线要求等方面，提出市、县级国土空间综合防灾专项规划成果审查要点；从完善政策制定和实施管理机制等方面，提出国土空间综合防灾专项规划实施的相关保障机制，为国土空间综合防灾专项规划编制、审批和实施监督提供参考建议。

作   者

刘婷婷   上海同济城市规划设计研究院有限公司高级工程师

戴慎志   同济大学建筑与城市规划学院教授，上海同济城市规划设计研究院有限公司总规划师（通讯作者）

01

编制国土空间综合防灾

专项规划的必要性

目前，各级国土空间总体规划的编制工作已经基本完成，国土空间相关专项规划和详细规划的编制工作正在开展。作为国土空间规划的重要支撑系统，国土空间综合防灾专项规划的编制势在必行。

1.1  国土空间综合防灾专项规划的作用

各级国土空间总体规划中的综合防灾规划主要从宏观层面，原则性地指导本级国土空间的防灾减灾规划安排，而国土空间综合防灾专项规划的主要作用是承接并落实本级国土空间总体规划中综合防灾规划的任务和内容，以及上位国土空间综合防灾规划的传导要求，同时对本级国土空间开发保护利用作出综合防灾（含减灾、救灾，下同）的具体规划安排。国土空间综合防灾专项规划通过整体梳理国土空间防灾规划编制体系，全面判识本级国土空间的各类主要灾害，统筹协调本级国土空间单灾种防灾（含减灾、救灾，下同）专项规划、特定地区防灾专项规划等相关规划的编制工作，增强国土空间相关单灾种防灾专项规划的协调性、兼容性和科学性，保障本级详细规划的科学编制。

1.2  国土空间综合防灾专项规划的特征

1.2.1 整体性和协调性

国土空间综合防灾专项规划厘清本级国土空间总体防灾形势，确定全域和本级中心城区的主要灾害类型、国土空间防灾安全规划目标和策略，明确各类主要灾害的防灾标准，规划各类主要防灾空间和重要防灾设施及重大灾害防治项目的布局，构建全域国土空间防灾安全格局；提升国土空间防灾安全相关的空间、用地和设施的平灾结合、平急两用功能，尤其是统筹协调各单灾种防灾专项规划难以落实或相互影响的防灾空间和防灾设施的用地布局。国土空间综合防灾专项规划发挥出单项防灾规划难以做到的合理、高效和操作性强的防灾安全作用。

1.2.2 统领性

国土空间综合防灾专项规划在本级国土空间中具体规划与防灾安全相关的空间、用地和设施布局，解决它们之间的协调问题，统领其他相关防灾专项规划的编制工作。

1.3   国土空间综合防灾专项规划与其他相关防灾规划的关系

1.3.1国土空间综合防灾专项规划与单灾种防灾专项规划的关系

首先，两者的规划体系不同。我国的规划体系包括发展规划、空间规划、区域规划和专项规划。国土空间综合防灾专项规划属于空间规划体系中的综合性专项规划。单灾种防灾专项规划既可以从属于专项规划体系，用于指导本系统专业部门的规划和发展，又可作为国土空间相关专项规划，在国土空间规划体系中进行编制。

其次，两者的规划任务不同。单灾种防灾专项规划的技术方法和技术要求是基于该灾种防灾规划的需要，根据该灾种灾害治理的管理体系和管理要求来开展。国土空间综合防灾专项规划的编制不涉及单灾种防灾规划的具体技术方案，而是侧重于对各类单灾种防灾专项规划的要点进行综合分析、判识、布局和应对，是整合性、综合性的防灾专项规划。

最后，两者的主管部门不同。单灾种防灾专项规划的管理部门是该灾种灾害管理部门。国土空间综合防灾专项规划的主管部门是自然资源部门和应急管理部门。不同类型的规划要顺应规划编制组织和实施部门的事权范畴。

1.3.2 国土空间综合防灾专项规划与各级应急管理部门综合防灾减灾规划的关系

两者的规划范畴不同，规划期限也不同。各级应急管理部门的主要职责之一是制定本级综合防灾减灾规划（五年规划），这类规划侧重于对行业整体发展进行近期计划安排和行动部署，规划期限为5年，属于发展规划范畴。国土空间综合防灾专项规划侧重于对综合防灾相关空间、用地和设施在国土空间规划中的近、远期具体安排，规划的期限为10~15年，属于空间规划范畴。

1.4  国土空间综合防灾专项规划编制的必要性

鉴于国土空间总体规划所处的层次和深度，国土空间总体规划中的综合防灾规划难以直接指导各防灾专项规划和详细规划中的防灾规划，需要编制更为具体、专业的国土空间综合防灾专项规划，构建国土空间防灾减灾规划体系，明确综合防灾专项规划与单项防灾专项规划的传导和衔接关系，统筹协调单项防灾专项规划的编制。这体现出国土空间综合防灾专项规划与单灾种防灾专项规划各有侧重，相互补充。

根据《国土空间综合防灾规划编制规程》（TD/T 1086—2023）（简称《规程》）的要求，灾害风险综合判识、防灾安全相关的规划布局和空间规划管控是国土空间综合防灾规划编制的主要内容，起到关键作用。其中，灾害风险综合判识是规划编制的基础；规划布局防灾安全相关的空间、用地和设施是国土空间规划主动防御和统筹应对主要灾害的关键举措；规划管控是规划管理的依据。以上三方面是国土空间综合防灾专项规划最主要的规划内容。其中，空间规划管控更为重要和迫切，有两点原因：其一，目前很多涉灾空间和用地仍存在规划管控相关标准不明确、管控依据不足的问题，且当前的国土空间总体规划中的综合防灾规划并没有完全解决这些问题；其二，各单灾种防灾专项规划是从各灾种自身的防灾需求角度提出对国土空间规划的要求，往往缺乏对其他相关灾种需求的考虑，当各灾种对同一空间都提出需求时，很容易造成空间上的相互干扰甚至冲突。因此，需要通过专业性强的国土空间综合防灾专项规划，对防灾减灾相关的空间、用地和设施进行综合布局，对国土空间中涉灾空间、用地和设施提出综合性的规划管控要求。这是国土空间综合防灾专项规划最为关键的作用，也是其编制的必要性所在。

02

市、县级国土空间综合防灾

专项规划成果审查要点

2.1  国土空间综合防灾规划编制的核心内容

国土空间综合防灾规划包含三种类型，即国土空间总体规划中的综合防灾规划、国土空间综合防灾专项规划和详细规划中的综合防灾规划。根据《规程》，将国土空间综合防灾规划编制的核心内容总结为1个基础、2个规划目的、3个规划理念、5个规划要素及若干个保障机制和技术支撑。“1个基础”，即灾害风险综合判识，这是各类国土空间综合防灾规划编制的基础和前提，否则规划编制就是无根之木，规划成果的科学性和适用性难以保障；“2个规划目的”即规划布局和规划管控，这是国土空间综合防灾规划编制的关键目的；“3个规划理念”，即安全底线思维、韧性提升和平急两用，其理念需在国土空间综合防灾规划和各级国土空间规划中得到体现；“5个规划要素”，即灾害风险区、灾害风险控制线、防灾空间、防灾设施和灾害防治项目；“若干个保障机制和技术支撑”，即确保国土空间综合防灾规划实施的保障机制，包括政策保障机制、多部门会商机制、动态管理机制等，同时要研究探索规划编制的相关技术方法。

下文将针对国土空间综合防灾规划中的关键规划类型和层级——市、县级国土空间综合防灾专项规划，提出规划成果审查要点建议。

2.2  国土空间综合防灾专项规划成果的基本要求

2.2.1 体现国土空间规划传导要求

市、县级国土空间综合防灾专项规划（简称“专项规划”）的空间范畴一般包括市、县域和本级中心城区两个地域层级。专项规划应落实上位规划确定的综合防灾规划目标、主要灾害防灾标准、灾害风险区、灾害风险控制线，以及防灾空间、防灾设施、灾害防治项目的布局和规划管控等要求。

2.2.2 有扎实的前期研究

扎实的前期研究主要包含全面收集、梳理研究成果和资料，基于此进行国土空间灾害风险的综合判识。

（1）全面收集、梳理相关研究成果和资料

专项规划首先应全面摸底国土空间各类灾害的基础信息，充分收集国土空间各项防灾减灾的相关成果和资料，包括以下几方面：一是自然灾害风险普查成果；二是当地历史灾害发生记录；三是各类防灾相关风险评估，灾害风险区、灾害风险控制线的划设成果，防灾相关的规划和防治成果等；四是上位规划中涉及防灾相关的研究报告和规划要求等。

专项规划的成果审查需要关注，在规划说明中应包含对研究成果和资料收集基本情况的阐述，如研究成果和资料的提供部门、批复情况、期限和效用、主要内容结论，尤其是强制性内容等；也应包含对研究成果和资料内容的综合评价，如可以继续沿用、需要更新修正、需要重新评价评估等情况；还应包含在资料收集过程中与各相关主管部门进行沟通协商的相关函件等。

（2）国土空间灾害风险综合判识

《规程》要求，在各类国土空间综合防灾规划编制前期要开展灾害风险综合判识，这是确保国土空间综合防灾专项规划编制成果科学性和可行性的首要依据。因此，应将是否全面、准确地判识国土空间灾害风险，是否合理划设并反映各类灾害现状高、中风险区，是否对规划期内各类灾害风险区的变化进行预判，作为国土空间综合防灾专项规划成果审查的必选项。

2.2.3 有清晰明确的规划实施机制

专项规划成果是对各类单灾种防灾专项规划的综合统筹。由于各类单灾种防灾专项规划的编制和实施主管部门不同，其实施机制也不同。因此，专项规划应在分析这些实施机制的基础上，提出协调各灾种专项规划的实施机制，使专项规划“能用”。在专项规划成果审查中，应核查是否制定了清晰、明确的规划实施机制，具体包括三点：一是成果应包含与主要防灾空间、重要防灾设施和重大灾害防治项目相关的近期重点建设项目库，明确项目库的实施主体，明晰规划实施的事权边界；二是规划实施章节应明确国土空间综合防灾专项规划是由市、县级应急管理部门和自然资源管理部门联合组织编制，明确规划编制和实施的各灾害管理部门的协同工作机制；三是应包含规划编制成果征求各部门的意见及对部门意见回复情况的说明。

2.3  国土空间综合防灾专项规划成果的综合性特色

专项规划既是国土空间相关专项规划，也是国土空间规划范畴内统筹各单灾种防灾专项规划的综合性专项规划。因此，规划成果应体现综合性规划的特点，审查要点建议如下。

2.3.1 包含多类型主要灾害

专项规划应明确全域和本级中心城区的主要灾害类型，以及相对应的防灾标准和防灾策略。

2.3.2 遵循国土空间开发保护利用总体目标

规划成果应遵循国土空间总体规划开发保护利用的总体目标，确立全域综合防灾规划目标，针对全域主要灾害危险源和灾害风险区，提出避让、隔离和缓冲等防护和治理措施。

2.3.3 对各类防灾空间、用地和设施进行综合规划布局

规划成果应在空间和用地上统筹各类主要灾害危险源，以及灾害风险区的空间分布与范围，提出针对重大危险源、灾害高风险区的规划对策与措施；通过防灾相关的空间、用地和设施布局，落实综合防灾规划的要求，对防灾相关的空间、用地提出规划管控要求。

2.3.4 提出防灾空间和设施与相关日常公共空间、公共设施的防灾应急转换机制

平灾结合、平灾转换和平急两用是综合防灾规划的重要理念和现实需求。规划成果应提出防灾空间和防灾设施平时的社会利用与维护、相关的公共空间和公共设施的灾时功能转换等防灾应急转换机制，提高这两类空间和设施的利用效率与安全防灾能力，提升国土空间整体安全韧性。

2.3.5 综合统筹各类防灾空间、用地和设施，将其纳入国土空间规划“一张图”

规划成果应将全域和本级中心城区的主要防灾空间、重要防灾设施和重大灾害防治项目等纳入国土空间规划“一张图”。

2.4  国土空间综合防灾专项规划成果的国土空间开发保护利用安全底线要求

2.4.1 明确可量化的主要灾害防灾标准

规划成果应针对各类主要灾害的影响范围和影响程度，根据国土空间保护发展目标、城市性质和规模等，结合各灾种管理部门对灾害的防御要求，综合确定各类主要灾害在全域不同地域范围内的防灾标准，如河流防洪标准、抗震设防标准等。这是国土空间综合防灾专项规划的刚性内容，也是规划实施监督的可量化标准。

2.4.2 明确防灾相关的空间范围和规划管控规定或要求

规划成果应明确全域和本级中心城区的灾害相关空间、用地和设施的用地范围，通过多部门协商、综合判断并达成共识，有针对性地制定规划管控要求。

03

市、县级国土空间综合防灾

专项规划实施保障机制

3.1  制定国土空间综合防灾专项规划的编制、审批、实施和监督办法

建议由应急管理部和自然资源部联合主要灾种的灾害管理部门，研究制定《国土空间防灾减灾规划编制、审批、实施和监督管理办法》等政策文件，明确国土空间综合防灾专项规划的组织编制主体、编制任务、编制要求、审批主体、实施机制、监督机制、意见反馈机制和维护机制等。这是国土空间综合防灾专项规划编制、审批、实施和监督的关键政策依据。

3.2  制定防灾相关的规划管控政策

目前，国土空间防灾相关的空间和用地的规划管控技术和管控手段模糊，部门之间的协调较为困难，需尽快制定防灾相关的空间和用地规划管控政策。

3.2.1 推进防灾相关空间、用地和设施的控制线划设和管理工作

专项规划要通过定标准、定数量、定位置、定界线等方式，确定防灾空间和防灾设施的用地布局或用地边界，保障防灾空间和防灾设施的空间规划管控。

3.2.2 制定防灾相关的空间和用地的规划管控政策

目前，不论在国土空间规划层面，还是在灾害防御层面，仍然重视应急救援和工程治理，而忽视灾害风险的空间和用地规划管控。由于防灾相关空间和用地的规划管控政策是国土空间综合防灾专项规划的依据，也是详细规划编制的依据，建议提高防灾相关空间和用地规划管控政策的地位。同时，国土安全和防灾减灾是国土空间格局的底线性内容，防灾相关空间和用地是防灾系统建设的重要空间载体，其规划管控应得到强化。因此，在涉及国土空间防灾减灾规划的技术标准中，应加强落实防灾相关空间和用地管控的明确要求，将其作为标准制定的核心内容之一。

3.3  完善规划编制和实施的多部门会商协作机制

3.3.1 明确规划组织编制和实施管理主体

2018年，党和国家机构改革，明确由应急管理部负责组织编制全国综合防灾减灾规划并组织实施。“综合防灾”是应急管理部职能转变的重要方向。建议由应急管理部门和自然资源管理部门共同作为国土空间综合防灾专项规划的组织编制和实施管理部门。在规划编制和实施过程中，建议应急管理部门主要负责自然灾害综合风险普查成果的运用，综合灾害风险评估与区划、防灾目标、防灾标准和防灾相关指标的制定，以及防灾减灾区域协同、规划传导等；自然资源管理部门主要负责落实综合防灾所涉及的空间、用地和设施布局，针对这些关键要素进行规划管控，并将综合防灾系统要素叠加到国土空间“一张图”中。

3.3.2 完善多部门会商机制

目前，我国很多市、县已经设置“（防灾）减灾（救灾）委员会”等综合性、非常设性涉灾协调机构，受市、县人民政府委托，专门负责防灾、减灾、救灾有关事宜的统筹协调，联系的部门有20~40个，其“办公室”或“秘书处”一般设置在应急管理部门。这一机构的职责和工作方式，与日本等国家的“防灾会议”有一定的相似之处。这个机构和相关机制应处于常态化运行状态，特别要结合国土空间综合防灾专项规划编制，确保其在灾害风险普查、专项规划编制和审查、防灾相关规划实施评估等工作中处于正常运行状态。

3.3.3 制定多部门间的数据衔接机制

目前，我国第一次全国自然灾害风险普查数据成果由应急管理部管理，国土空间规划“一张图”数据库由自然资源部管理。国土空间综合防灾专项规划编制既要将风险普查成果作为基础、权威的依据，也要进行国土空间规划的技术“转译”，确保专项规划成果全面纳入国土空间规划“一张图”数据库，作为自然资源部门对国土空间规划管理的直接依据。因此，亟需探索多部门间的数据衔接、共享机制和数据运用的转换机制，这对推进国土空间综合防灾专项规划的编制和实施至关重要。