前言
随着城镇化进程的持续推进，乡村地区人口不断流出，空间结构发生很大变化。党的二十大提出“全面实施乡村振兴战略”，对乡村地区空间资源的开发、供给与保护提出新的要求。村庄规划怎么编，需更加突出哪些方面，才能更好地重塑乡村地区的空间结构，并满足乡村地区空间发展与空间保护的要求，是摆在自然资源部门面前的一项重要课题。

4月24日至25日，自然资源部在安徽省芜湖市组织召开“全国村庄规划工作现场会”，听取了相关省（区、市）的工作经验介绍，并从深化“多规合一”改革、更好地履行“两统一”职责的角度，就各地如何更好地推进村庄规划工作以及面临的实际问题展开分析、讨论和交流。自然资源部党组成员、副部长庄少勤同志出席会议并发表讲话。

01

实用性村庄规划

是“多规合一”改革的“大文章”

发言省份讲到，“多规合一”改革以来，按照自然资源部的统一部署，各省有序推进村庄规划工作，取得了一定成效。村庄规划是村庄开展各类保护、建设活动的法定依据，也是落实各级国土空间规划任务的“最后一公里”。各省将坚持“多规合一”改革要求，持续学习并运用浙江“千万工程”经验，因地制宜、分类施策、循序渐进、久久为功，不断推动乡村振兴取得实质性进展。

习近平总书记十分重视村庄规划工作。2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，“按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划”。会议肯定了各省在村庄规划工作中取得的成绩，也指出近年来各地的实践探索，总体上是按照“多规合一”实用性村庄规划的要求来推动，但一些地方与党中央的要求还有差距，还没有为实用性村庄规划提供完备的服务体系。交流发言提到，村庄规划中遇到的问题和面临的挑战，体现在数据收集难度大、编制成本难估算、群众参与度不高等方面，这些问题和挑战以前就存在，现在必须通过改革予以回应和解决。

会议认为，一定意义上讲，村庄规划是“多规合一”改革的标志之一，是“小规划大文章”。对一个村庄而言，人不多，地方也不大，钱也没有多少，是“小规划”；但村庄规划涉及乡村振兴，涉及共同富裕，甚至涉及中国式现代化建设，是“大文章”。会议从五个方面对如何写好、写精彩村庄规划这篇文章进行了阐述。

第一，村庄规划不仅仅是为工程建设服务的规划。“多规合一”的国土空间规划是以习近平生态文明思想为指导的新规划，不仅仅是为建设服务，还需要统筹生产、生活、生态三大空间。因此，村庄规划必然是“三生”融合的规划，是可持续发展的规划，而不仅仅是为工程建设服务的规划。

第二，村庄规划必须是以人民为中心的规划。在乡村地区，土地是集体土地，所有权主体是农村集体经济组织。因此，编制村庄规划无法回避土地的集体属性。这种特定的人地关系，决定着村庄规划必须紧紧依靠村民群体，工作方式必须建立在群众工作的基础之上，立足群众利益推动乡村振兴。

第三，村庄规划必须体现乡村特色和地域优势。乡村情况千差万别，不能“一刀切”“标准化”地对待村庄规划。习近平总书记2018年9月21日在十九届中央政治局第八次集体学习时曾指出，编制村庄规划不能简单照搬城镇规划，更不能搞一个模子套到底。若简单地出台一个标准，不仅不能保护乡村特色，还会把乡村优势给抹掉。总书记还提出“立足本地资源禀赋特点”，这既是对国土空间规划，也是对村庄规划的要求。因此，要科学把握乡村的差异性，因村制宜，精准施策，发掘地域特色优势。

第四，村庄规划要求降低成本和提升价值。成本控制对于村庄规划而言更为敏感和重要。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求确保规划能用、管用、好用。各级各类国土空间规划是否能够实现降低成本、提升价值，首先要看乡村地区能否做到，其中重点是村庄规划能否发挥自然资源“两统一”优势，如在前期的数据收集等方面。

第五，村庄规划是检验“多规合一”改革成效的试金石。村庄规划的特点和要求也是对“多规合一”改革成果的检验。好的村庄规划不是对原有规划的简单拼凑，而是能够适应新的发展要求，能够解决实际问题。乡村地区规划底子弱，但要求高，如果村庄规划能够解决好农村问题，那么，城市规划中的问题也会迎刃而解。

02

深入学习领会党中央精神，

把握乡村振兴的新要求

发言省份讲到，村庄规划是实施乡村振兴战略的基础性工作，习近平总书记强调，“实施乡村振兴战略，要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设”。要深刻领会总书记批示要求，实事求是、因地制宜、分类推进村庄规划编制，为乡村振兴战略、城乡融合发展等的落地见效提供空间和要素保障。

会议认为，进入新阶段，踏上新征程，党中央对乡村振兴提出了新要求。村庄规划如何适应新阶段和新要求，必须与时俱进地认真研究落实。会议就村庄规划需着重把握的新要求进行了明确。

第一，发展新质生产力的新要求。乡村空间如何适应发展新质生产力的新要求？宜居宜业和美乡村中的“业”在农村现代化中要如何体现？农村现代化与新质生产力是什么关系？与新发展方式是什么关系？与新生活方式是什么关系？国土空间规划能否适应发展新质生产力的新要求？

第二，建设美丽中国和数字生态文明的新要求。习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上强调，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化。构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明，意味着对国土空间资源资产，特别是对自然和人文禀赋的要求不一样，国土空间的资源资产价值需要在数字生态中得到更好的发掘。党中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》第九章明确指出，我国丰富的自然资源和人文遗产以及景观资源是实现高质量发展和高品质生活的战略资源。这需要各地在村庄规划中将各具特色的乡村风貌、乡村自然和人文资产发掘好、保护好、利用好，这也是美丽中国建设的要求。

第三，打造韧性国土空间的新要求。我国发展已进入不确定因素增多的时期。韧性国土空间建设不仅仅是指疫情后需加强“平急两用”公共基础设施建设。当前各种变量叠加，如气候变化、地缘政治变化、技术变革带来的影响，使得“百年未有之大变局”加速演进。国土空间规划如何应对这些不确定性？而乡村能够为应对这些不确定性提供有效支撑，乡村空间具有新优势、新价值。

会议还强调，除了发展新质生产力、建设美丽中国和数字生态文明以及打造韧性国土空间的要求外，区域一体化、城乡融合等都对村庄规划提出新要求。要提高村庄规划编制的质量和实效，发挥规划的引领作用，不仅要把握新要求，还要率先实践。规划工作要始终保持忧患意识、引领意识，进一步探索规划如何更好地塑造新动能、新优势。

03

深化改革创新，在更高的起点上

发挥村庄规划的积极作用

发言省份讲到，要积极学习和借鉴其他地区好的经验做法，坚持和深化“多规合一”改革，按照“高质量发展、高品质生活、高水平治理”的要求，不断探索完善“多规合一”实用性村庄规划编制的路径方法，不断编制出能用、管好、好用的村庄规划。

会议鼓励各地结合各自实际，积极开展村庄规划编制及实施管理工作的探索，指出村庄规划是检验“多规合一”改革成效的试金石，检验的标准就是村庄规划是否“能用、管用、好用”。“能用”回答的是时代匹配问题，即能够适应新时代的要求，并成为这一阶段可用的工具；“管用”就是能够解决问题，解决乡村振兴需要解决的问题，解决“多规合一”改革需要解决的问题；“好用”是低成本地使用，成本太高的工具用不起，最终也会导致没法实施。会议明确下一步探索过程中需要坚持和深化的方向。

第一，要更加注重城乡融合和区域统筹。乡村要振兴，必然需要统筹新型城镇化和乡村全面振兴。如乡村的产业、生产方法、生活方式不能脱离城市，脱离城市后，乡村就没有市场，没有发展动力了，需要以城带乡、以工促农。因此，不能脱离城市或者县域谈村庄规划，一定要发挥好国土空间规划的体系作用，要在市、县级国土空间总体规划中统筹考虑乡村地区的村庄布局、产业布局、基础设施布局、公共服务设施布局，通过城乡融合和区域一体化，统筹提升乡村的区位优势。出现“空心村”，发展机会少，根本原因在于资源分散，不如城市资源相对集聚。资源集聚会带来区位优势的提升，乡村空间开发要注重发挥区位优势，这里的区位优势指乡村特有的比较优势。因此，村庄规划与资源禀赋、产业、基础设施、公共服务设施及区域的关系，都需要好好考量。市、县级国土空间总体规划不能划完“三区三线”就结束了，要加强对城乡融合和县域的统筹谋划。

第二，要更加注重本地资源禀赋与资源资产的关系。规划的作用之一是发掘并塑造比较优势，要认识乡村的特色优势。比如，“旅游是从一个自己呆腻的地方到别人呆腻的地方去”，自己习以为常的地方却成为别人的“诗和远方”。因此，需要从空间资产经营的角度挖掘乡村的比较优势。习近平总书记强调“绿水青山就是金山银山”。这里的“青山”不仅仅指绿化面积，当前我国整体的国土绿化面积不断提高，一个地方绿化率的比较优势已不明显，新的比较优势是独特的自然、人文以及产业、公共服务等。一家汽车设备企业愿意在马鞍山投资，考虑的不是传统的土地地价便宜，而是融入安徽省的汽车产业链，融入南京都市圈。在发展新质生产力、建设美丽中国、建设韧性国土空间等新要求的背景下，乡村呈现出更多的比较优势，其中一个特征就是疫情后的郊区化现象。大城市近郊发展变得活跃，成为很多企业和人才落地的选择，乡村的新产业、新业态、新模式开始涌现。

第三，要更加注重规划与土地政策的融合。这是自然资源部门“两统一”职责的优势所在。比如，发言中提到的数据收集难的问题，自然资源系统能够依托国土空间基础信息平台，“一键式”实现数据提供。要切实履行“两统一”职责，发挥好调查、规划、实施、管制、登记、执法的全链条优势，统筹发展与安全，更好地促进村庄规划与全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡等政策工具的融合，要把深化“多规合一”改革与发挥“两统一”优势紧密结合。这就要求村庄规划工作要统筹策划与提升资源资产价值，发挥自然资源部门的整体优势。

第四，要更加注重专业技术和群众参与的衔接。村庄规划是公共政策工具，需要体现农民的主人翁地位。党的群众路线，要求一切依靠群众，一切为了群众。依靠群众不是做群众的尾巴，而是发挥好群众主体的积极性、创造性。村庄规划要统筹考虑局部利益与整体利益、长远利益，既要充分听取群众的意见，也要有专业力量的指导。目前，群众参与方面的工作还不够，或者说不是很有成效。如何建立健全村民和集体组织全程参与规划编制和实施的保障机制，把群众的诉求了解清楚，实现群众需求和权益与规划的有效匹配，需要规划师有很强的专业性和对政策的敏感性，光有热情是不够的。做好村庄规划工作能够检验规划师的专业水平，要培养扎根乡村的本土规划人才，进一步调动群众参与规划的积极性，实现专业技术与群众参与的有效衔接，统筹好利益关系。这在很大程度上决定着村庄规划能否“实用”。

第五，要更加注重村庄规划服务体系的构建。广西壮族自治区和贵州省代表在交流发言中讲到村庄规划服务体系的构建，回答了低成本“实用”的问题。因此，要发挥自然资源部门的技术优势，用好数字化资源，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，做好村庄规划编制的有关工作。目前，“统一平台”即国土空间基础信息平台，在各地已基本建立起来。下一步，各地要像广西壮族自治区和贵州省一样，为乡村振兴提供优质、便利的村庄规划服务体系，加快数字化治理体系建设，推动智慧规划建设，推动“多规合一”改革和村庄规划适应新时代乡村振兴的要求、适应现代化建设的要求。

最后，会议指出，要不断向先进学习，共同努力，做好村庄规划这个“小规划”，写好村庄规划这篇“大文章”，更好地发挥村庄规划对乡村振兴的引领支撑作用。