摘要
随着生态保护工作上升为系统工程，多要素、多部门、全链条的生态共治成为生态系统保护的重要模式。在此背景下，以“多规合一”为特色的国土空间规划作为提升国家治理水平、落实生态文明战略的重要抓手，逐步从注重“底线保护”的被动管控，向寻求“高质量保护与高水平利用”的主动治理转变，以满足人民对优美生态环境的需求。文章以武汉市为例，就如何以国土空间生态保护和利用规划为引领、发挥国土空间规划“多规合一”作用、提升生态空间协同治理能力和治理绩效、促进自然资源向生态产品转化等方面进行探索与思考。

作   者

陈   伟   武汉市自然资源保护利用中心技术总工程师，正高职高级工程师

何   蕾   武汉市自然资源保护利用中心空间规划研究部主任工程师，高级工程师（通讯作者）

金梦旖   武汉市自然资源保护利用中心工程师

2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》发布，完整、系统地提出生态文明建设理念。党的十八大以来，“山水林田湖草沙冰一体化保护”“绿水青山就是金山银山”等理念逐渐成为共识，深入人心。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调“把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置”，要求“以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化”“正确处理高质量发展和高水平保护的关系”。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，明确指出国土空间规划是“多规合一”的规划，具有整合资源、系统治理和源头治理的优势，国土空间规划成为提升国家治理水平、落实生态文明战略的重要抓手。但在实施中，生态治理相关职能分散在山、水、林、田、湖、草相关主管部门，生态治理职能呈专业化和分散化。同时，在国土空间规划体系改革过程中，生态空间管控效能与治理方式尚处在探索阶段，目前各城市依靠政府投资的传统生态治理模式和多部门分散治理的模式依然占据主导，存在生态产品单一、产品供给实施效率低等一系列现实问题。因此，如何发挥国土空间规划的治理统筹职能、推动生态空间的协同治理、为人民提供更多更优质的生态产品和生态服务，是城市尤其是特大城市在生态文明建设过程中面临的重要课题。

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新时期生态共治的内涵

生态治理更多是一项系统工程，在新时期区域一体化和生态文明转型发展的双重背景下，更加强调宏观层面的系统性和整体性。因此，需要在生态治理中发挥国土空间规划的空间治理统筹职能，打破传统生态治理中条块分割与多头治理的单要素、单目标治理模式，立足流域及区域统筹，推动生态治理理念与模式创新。

1.1  治理理念转变：从资源到产品

生态共治要求摒弃“就对象谈对象、就工程谈工程”的思路，转向生态资源产品治理与经营。遵循生态治理单元内山、水、林、田、湖、草、沙内在的生态机理和生态联系，进行一体化保护修复和利用，精细化不同生态要素的保护与利用要求；强调“自然—社会—经济”复合生态系统内多目标平衡，在生态安全、人居生态环境改善、生态服务供给等治理目标之间寻求最优解，挖掘自然生态资源的多种功能、多种价值，把生态价值转化为经济价值，将生态优势转化为经济优势。

1.2  治理模式创新：从分治到共治

生态共治要求构建全周期的治理机制，把握环节与环节间的内在联系。在国土空间层面，立足完整的生态系统，将城市生态治理置于流域、区域综合治理的生态安全体系中，通过空间治理单元的划分，有效传导流域、区域治理的目标和任务，推动不同专业部门的跨界合作；在机制层面，构建区域和城乡一体化协同治理机制，搭建生态共治平台，从治理目标、治理任务、治理资金投放等方面进行统筹协调，建立和完善生态共治实施的权责分配和信息共享机制，推动各职能部门由分散治理向整体协同治理转变；在实施层面，由单一主体政府治理走向政府、市场和社会多方协同的生态共治，积极发挥市场作用，吸引社会资本参与生态治理，强化生态治理专项资金管理，提高资金使用效益，确保为各项任务提供有效的资金支持。

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武汉国土空间生态保护

与利用的历程与思路

2.1  武汉市生态空间及资源特征

武汉市依水而生，因水而兴，市域北接大别山系，南承幕阜山系余脉，与长江流域众多城市共同形成江汉平原生态格局。市域内湖群密布、江河纵横，呈现城水相间的湿地城市空间特征。由于城市与湿地相互交融，生态资源要素与各类生物多元共存，山、水、林、田、湖、草等各类要素需多头保护与治理，不可避免地出现空间重叠与管理矛盾。但以水为脉的空间特质，使得流域生态系统在一定程度上与城市行政管理系统相互衔接，以流域为基础的生态共治得以在城市之间及城市内部各系统之间传导落实。

2.2  武汉市生态治理发展历程

在不同的时代背景和发展要求下，武汉市的生态治理经历从自然环境保护到生态人居环境建设的发展历程。20世纪90年代，城市快速增长时期，武汉市提出“创建山水园林城市”的规划目标，《武汉市城市总体规划（2010—2020年）》明确提出“两轴两环、六楔多廊”的生态整体框架，2011—2012年，编制《武汉市全域生态框架保护规划》《武汉都市发展区1:2000基本生态控制线规划》《武汉市中心城区湖泊“三线一路”保护规划》等专项规划，锚定建设空间和生态空间的基本格局；2016年正式颁布实施《武汉市基本生态控制线管理条例》，通过“分区+准入”的方式引导、约束生态空间内的建设行为。这些生态专项规划的编制和地方性生态保护条例的颁布，在相当长时间内对保护生态空间、约束开发建设行为等发挥了重要作用。但这些“蓝图式”的划线管控以“被动保护”为主，在改善生态质量、提升生态效益、提供优质生态产品方面缺乏主动响应，无法对生态空间内的自然保护地、湿地、林地、绿地、耕地等资源要素进行精细的用途管控和系统性的治理。

近年来，为贯彻落实党的二十大提出的“以人民为中心”“打造宜居、韧性、智慧城市”“站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”的要求，武汉市对生态空间治理思路作出调整，从注重“底线保护”的静态空间管控，向寻求“高质量保护与高水平利用”的生态空间治理水平提升转变，将“划线保护”升级为生态保护、修复与利用“三位一体”；充分发挥国土空间规划的统筹作用，建立国土空间生态共治平台，从“分治”走向“共治”；关注不同层级政府机构与社会、市场对管控与发展、保护与利用的诉求，在对生态资源进行保护和修复的基础上，关注提供优质的生态产品和服务供给，满足人民群众对美好生活的向往。

2.3  武汉市生态保护与利用的共治思路

2.3.1 强调规划引领，落实共治目标

为贯彻落实共治目标，武汉市提出构建“1个市级规划+N个区级规划+N个实施规划”的生态保护修复与利用规划工作框架（图1）。以市级层面的全域生态规划为统领，引导各区逐步推进实施，强调分级传导管控要求，实现生态治理整体协同与重点突破的有效结合。市级层面的生态规划确定全域生态保护与利用目标、指标、格局与行动，明确从流域到单元的规划传导路径；区级层面的生态规划在落实市级规划要求的基础上，提出生态产业、服务设施完善策略，明确单元管控及实施指引，近远结合地提出实施项目库；实施层面的生态规划注重指导单元内具体的生态项目与工程建设，层层传导，促进规划向建设实施落地。

图1  生态保护修复与利用规划工作框架示意图

Fig.1 Work Framework of planning for ecological protection, restoration and utilization

资料来源：《武汉市国土空间生态保护与利用规划（2021—2035年）》

2.3.2 注重平台搭建，形成共治格局

探索构建自上而下与自下而上相结合的生态共治平台。在武汉都市圈层面，探索跨市域的流域横向生态补偿机制，打破行政区划、水陆域分界，实施流域综合治理；在城市层面，成立规划研究、工程设计、产业运营“三位一体”全链条的生态保护修复和利用规划设计产业联盟，打造联盟共治平台，推动市区、部门与联盟单位之间的信息互通、工作共建及技术共享；在公众层面，打造公众共治平台，通过不同层级的规划、工程与实施运营，逐步建立针对街道、社区、村（居）民的公众参与机制。在生态共治中，坚持生态治理的系统性、整体性，通过生态的联保共治，实现环境共保、发展共享。 

2.3.3 强化制度保障，推进共治行动

坚持生态治理的系统性、持续性和全周期管理，从生态空间的划线保护，到问题区域的生态修复，再到全域统筹的生态保护与利用，将生态规划由“空间管控的技术工具”向“统筹生态安全与绿色发展的治理工具”延伸。通过构建“规划—计划—实施—评价”的编制管理体系，在总体规划、分区规划、实施规划规划编制的基础上，以年度计划为抓手，有序推进生态项目的实施进程。以效益评价衡量规划实施效果，建立“一年一监测，五年一评估”的规划实施监督机制，应用信息化技术推动生态保护与利用智慧管理，实现规划蓝图到实施蓝图的全周期管理。

在此工作思路下，武汉市逐步推进顶层规划引领下的生态共治行动。在完成市级国土空间生态修复规划的基础上，进一步开展国土空间生态保护与利用规划研究。相较于以解决生态问题为出发点的生态修复规划，生态保护与利用规划重在“对生态资源进行良好保护的基础上，促进生态资源向生态产品转化，实现资源保值、增值”，更加强调生态保护、修复与利用“三位一体”，实现生态资源共治共享。

03

武汉市国土空间生态保护

与利用规划探索

自国土空间规划体系改革以来，武汉市陆续开展《武汉市流域综合治理和统筹发展规划》（2022年）、《武汉市全域国土空间功能区体系和用途管制研究》（2022年）、《武汉市全域国土综合整治规划纲要（2021—2035年）》等探索工作，明确省、市流域空间传导体系下全域全要素的功能区片划分，以空间单元为抓手，在一定空间区域范围内统筹各项行动，实现综合引导与多元共治。作为市级层面发挥宏观引领作用的生态保护修复与利用规划，一方面需从目标导向、问题导向和管理导向三个层面，统筹生态治理的各项要求及行动；另一方面需与城市其他专项行动相结合，在统一的空间传导体系下开展，让生态保护与利用嵌入国土空间规划体系的每个层级，并与其他专项行动在同一空间单元范围内“打包”实施，为生态共治提供实现的可能性。在研究过程中，武汉市国土空间生态保护与利用规划重点探索以“五个统筹”实现生态共治、环境共保与发展共享。

3.1  统筹全域系统，构建生态保护与利用共治基础

引领国土空间的生态共治，首先要统一底图、底数，统筹工作规则与政策工具，形成生态资源“一张图”与生态价值“一盘棋”，构建生态保护与利用的共治基础。规划将研究视角拓展到区域，与省流域系统相衔接，从更宏观的视角看待城市全域生态系统。同时，将研究对象从城镇开发边界以外单一的生态空间，拓展到全市域，涵盖农业空间与城镇空间，促进“三生”空间紧密融合；从单一生态要素转向综合型生态系统，推进要素综合。

在规划过程中，邀请山、水、林、田、湖、草相关主管部门及机构参与交流探讨，充分对接各主管部门的管理要求，逐步推进林业、水务等专业数据与国土调查数据的融合。应用信息化技术，完成海量生态基础数据整合，推进生态底图、底数的标准化入库，搭建生态资源“一张图”系统平台（图2），避免数据、空间、产权等交叉重叠和矛盾。在此基础上探索构建生态价值核算平台，以探索重点生态功能区、重要湖泊河流、重要森林和湿地的生态产品价值实现机制为抓手，建立可量化、可对比的生态系统服务价值核算体系，推动智慧管理，统筹生态治理空间与工作平台。通过建立完善的平台，让各部门管理主体、实施主体在同一治理平台上进行交互，更好地实施生态保护与利用的多主体、多要素协同治理。

图2  生态资源管理信息平台

Fig.2 Information platform of ecological resources management

资料来源：《武汉市国土空间生态保护与利用规划（2021—2035年）》

3.2  统筹人与自然，把准生态保护与利用共治着力点

引领国土空间的生态共治，需重点关注人与自然的关系，兼顾生态资源调节服务、文化服务等供应端和人民日益增长、不断升级的生态产品需求端，从供、需端的衔接程度，探寻隐藏在生态表征问题背后的系统症结，更好地把准生态保护与利用的着力点。

3.2.1 以系统盘整为重点，挖掘生态保护与利用问题

遵循生命共同体理念，厘清武汉市在省域、流域生态大格局中的地位。武汉市的生态系统突出“江城”特色，以水为脉，梳理地上、地表、地下及生物圈层的资源要素，充分认识水系与其他生态系统之间的物质、能量联系，关注人与自然的关系，摸清生态资源保护与利用状况，明晰生态保护与利用问题。

3.2.2 以价值评估为手段，对接生态资源供需两端

生态服务价值不仅仅局限于生态自然价值。规划统筹生态自然价值、社会价值与经济价值，构建以生态产品服务价值评估为核心的“分要素+系统化”生态资源价值评估体系，针对水、山、林、土壤、生物多样性等单一要素开展质量评估，在此基础上分别从生态系统重要性、生态系统服务价值（图3）、生态系统受损状况三个方面，对生态系统进行综合评估，明确武汉市重要的生态保护资源、生态系统受损状况、生态产品服务价值，突出区域的空间落位。通过综合修正，评估生态系统保护程度与利用潜力，形成价值潜力分区，作为后续规划策略提出、规划措施引导的空间基础。

图3  生态系统服务价值评估框架

Fig.3 Framework for assessing the value of ecosystem services

资料来源：《武汉市国土空间生态保护与利用规划（2021—2035年）》

3.2.3 以人民需求为根本，提供多样化的生态产品

面对武汉市丰富多样的生态资源及市民日益增长、不断升级的生态产品需求，在价值评估的基础上，规划拓展和细化生态空间、系统的功能价值内涵，加强要素的空间复合与功能融合，立足动植物安稳栖息、市民幸福生活等目标，结合资源禀赋和需求差异，精准匹配人对生态的各项需求，培育、创新“生态+”（农业、文化、教育、旅游、康养、文创等）新产业、新业态，提供多样化的生态产品（图4）。通过把各项需求落位到具体的城市空间上，引导承担区域重要生态安全屏障、水土保持、水源涵养、生物多样性的区域，向“生态+安全”方向发展，强化生态红线等保护；引导规模化农业生产区域、特色生态农产品区域及乡村田园区域，向“生态+农业（乡村）”方向发展；引导自然景观条件优质，或有一定文化旅游品牌且可承载适度休闲旅游活动的区域，向“生态+旅游”方向发展；引导与城市建成区密切融合、具有生态修复潜力及生态休闲需求的区域，向“生态+休闲”方向发展，将生态资源打造成可见、可触、可感、可用的生态产品。

图4  生态区功能导向示意图

Fig.4 Functional orientation of ecological zones

资料来源：《武汉市国土空间生态保护与利用规划（2021—2035年）》

3.3 统筹空间与管理，创新生态保护与利用共治抓手

引领国土空间生态共治，重要的是明确生态保护与利用的抓手。以规划为统领，按照全流程管理的序列，统筹考虑规划设计、工程设计和产业运营需求，明确规划后续的传导机制、与规划各层级关系及空间载体，将空间与功能、事权充分结合，让规划转变成引导实施行动的工具。

3.3.1 空间与功能结合，明晰生态功能格局

生态空间的稳固需要各类红线、底线管控，但是高质量生态空间的持续保护，需要合理的功能引导，这也是武汉市生态保护行动的探索趋势。构筑分层传导的生态功能格局，首先是从区域层面明确武汉市重要的对外协作区，引导协作区内的生态保护、修复与利用重点；其次是以武汉市“两轴两环、六楔多廊”的国土空间生态保护框架为导向，以生态资源要素为支撑，进一步明确重要生态廊道、区片与节点等生态安全格局要素的空间分布。在此基础上，依托“目标—职能—功能”的功能区传导逻辑，呼应生态保护、修复、利用的核心诉求，通过要素融合的流域生态系统、上下传导的生态功能区片、面向实施的生态功能单元到具体子项目的空间传导，建立“主导+延伸”的生态功能区体系。

3.3.2 空间与事权结合，创新规划传导载体

武汉市生态功能区体系的构建，并非重新建立一套空间单元体系，而是基于城市现有的行政管理空间、功能引导空间（包括国土空间功能区、田园乡村单元、城市更新单元）等，将生态系统与流域、事权相结合，以统一的管理边界为抓手，以规划实施为导向，构建“区域（流域）—区片—单元—子项目”分层级的管控体系（图5）。结合区域、市域生态保护与利用格局，基于完整的生态功能系统，对接武汉市国土空间功能区体系，综合考虑多元需求导向下的生态空间综合利用模式、多样化的农业经营模式，划定生态功能区片，从保护到利用，细分功能区片类别，既突出区片的功能属性，又突出其生态属性。通过不同层级的空间传导，逐步将总体规划层面的目标格局向下传导，将各层次、各类型对应的指标体系分解到相对应的功能片区、空间单元和具体项目上，融入国土空间“五级三类”规划体系中，便于规划管理及与其他各专项规划的统筹与衔接，保障目标指标和各类管控要求精准落实。

图5  生态功能分区体系示意图

Fig.5 Ecological functional zoning system

资料来源：《武汉市国土空间生态保护与利用规划（2021—2035年）》

3.3.3 空间与管理对应，明确规划传导要求

构建生态保护与利用规划传导体系，本质是将各级生态保护修复与利用要求、行动等融入不同层级的管理，与省、市逐步明确的流域系统、功能区片、功能单元等空间载体进一步融合，促进后续多目标共治行动的统筹实施。因此，针对不同的单元层级，规划结合管理目标，提出生态保护修复与利用的市级引导要求。针对流域分区，在落实省、市流域分区安全底线管控要求的基础上，进一步明确各流域内需要保护修复与利用的重点生态资源要素，提出下一步生态保护修复与利用的方向建议；针对生态功能区片（图6），分类明确总体指标要求的落实路径，以生态管控指引、生态利用指引、重点生态子项目引导“一图三清单”为内容，制定“控制性+引导性”的生态功能区管控规则（表1）。明确生态功能区片的底线、底数量化控制要求，制定弹性引导规则，建立“产业功能+用途管制+实施路径”的差别化利用策略，引导功能区科学发展，更好地指导下一步区级生态规划及区片单元实施规划的开展及落实。

图6  生态功能区片规划示意图

Fig.6 Planning of ecological functional zone

资料来源：《武汉市国土空间生态保护与利用规划（2021—2035年）》

表1  生态功能分区分类管控指引一览表

Tab.1 Guidelines for the classification of ecologically functional zone

资料来源：《武汉市国土空间生态保护与利用规划（2021—2035年）》

3.4  统筹安全与发展，探索生态保护与利用共治路径

引领国土空间的生态共治。围绕城市生态保护与发展目标，将生态资源、生态安全、生态环境、生态景观、生态文化和人民福祉相结合，以生态功能区为载体寻求最优解，处理好生态保护与利用规划和其他专项规划的关系，通过“多规合一”协调生态保护修复与利用，实现经济社会生态效益统一。

3.4.1 以保护为核心，分类、分级、分区明确保护重点

保护层面，在严格落实生态红线等安全底线要求的基础上，一方面，以生态功能区体系明确各区片生态功能导向，稳固轴廊生态功能，分类、分级保护湿地及山林体系。对以南泽为主的水域空间，实行“边界管理+功能管理”，对不同生态调节功能的水系进行分类引导；对以北峰为主的山林体系，实行“规划管理+名录跟踪管理”，进一步提升城市湿地、山林体系的生态系统调节服务质量。另一方面，厘清规划与基本生态控制线规划、三线一路规划、国土空间绿化规划等城市已有专项规划之间的关系，明确分区保护要求。生态区以生态保护为主导，生态准入从严管理；农业区以耕地保护为主导，在严守底线的基础上，探索刚弹结合的保护模式；城镇区更多考虑生态资源与生态环境的关系，对大气、通风等指标的管控尤为重要。

3.4.2 以修复强保护，重点修复生态网络格局

将点、线、面的市级生态修复工程置于城市生态保护与利用空间格局中，重点把握网络系统的保护与修复。在此思路下，规划根据流域水安全网络，生物多样性网络，以及山林、田园网络的质量评价，明确重点修复型功能区片，有针对性地提出修复流域水安全网络、修复生物多样性安全网络，以及优化山林、田园绿色安全网络三大系统性修复策略。促进以点状为主的生态修复工程，进一步与流域、廊道等系统、行政区域系统相结合，实现单一生态修复工程与其他整治工程、保护与利用行动的融合，最终实现生态共治。

3.4.3 以利用促保护，打造生态价值实现示范

在有限的规划期内，城市生态利用需围绕城市生态发展目标，突出重点，有的放矢。围绕“打造人与自然和谐共生的世界滨水生态名城”总目标，规划基于生态系统价值评价确定的生态保护保育区、有条件利用区、鼓励利用区三类区片，提出打造“百里长江生态长廊”等与世界级滨水生态名城相匹配的生态利用示范区（图7）。围绕不同类型的生态利用示范区，提出四大策略，包括做活滨水文化，以水润城，建设世界级城市水岸，以水链城，强化南部跨区域湖区的品牌打造；创新“两山”样本，推进北部国际魅力山区建设，创新田园生态休闲模式；构建花漾廊道，分圈层构建“近—郊—远”城乡公园体系，优化水道、绿道、风道复合型廊道体系；打造低碳家园，结合城市更新安排，重点推进城镇开发边界内生态型功能区片建设，引导基于自然解决方案的城市更新，逐步探索生态价值实现机制。

图7  生态资源利用潜力、方向与重点区片规划示意图

Fig.7 Ecological resources utilization potential, direction and key zone planning

资料来源：《武汉市国土空间生态保护与利用规划（2021—2035年）》

3.5  统筹近期与远期，推进生态保护与利用共治实施

实施国土空间的生态共治，做好规划统筹，实施好生态保护与利用“一张蓝图”，在搭建支撑规划统筹的信息平台、建立规划建设管理统筹机制、完善规划项目实施传导体系的基础上，完善规划实施的政策保障机制，进一步明确内容清晰的行动引导和主体责任明晰的工作组织模式。

3.5.1 提出近远期相结合的行动引导，明确实施路线

按照“近期促修复、中期成网络、远期实现高质量发展”的目标步骤，明确近期与远期的行动计划。对应规划近期目标，明确重点实施行动，以促进高水平保护、推进生态修复与治理为重心，对接各项规划及区级计划，构建近期实施行动库及时序路线图。对应远期目标，确定重点实施区片（图7），包括8片重点生态功能区和17片特色发展引导区，对各类重点区片的核心保护要素、发展方向及实施模式等提出引导建议。其中，重点生态功能区片以生态资源规模、质量及生态调节服务功能的保护为主，进一步明确核心保护要素及区片内重点的修复任务与利用方向；特色发展引导区片兼顾保护与利用，可作为凸显武汉两江、大湖、农业生态环等特色的生态利用区，规划对这些区域的生态资源要素、修复任务、利用方向和建议实施模式进行分类引导。

3.5.2 构建主体责任明晰的工作机制，提高共治效率

全域、全要素的生态保护与利用，与耕地保护、城市更新及生态修复的管理存在交叉，实现共治需要重点处理好它们之间的关系。在规划管理层面，一方面，要明确规划编制体系的层级关系，基于本规划与其他资源要素类专项规划的联系与差异（统筹与深化关系、平行关系），进一步明确各类管控要求的深度；另一方面，针对下一层级规划，尤其是在单元（项目）实施方案层面，针对不同目的（如耕地保护、城市提质、生态修复）的实施方案，进一步明确编制管理审查主体及职责。在实施项目管理层面，探索不同模式的管理审批流程（如构建独立的生态项目审批管理流程，或基于现有项目审批管理流程附加生态方案审查环节），明确管理环节及要求。在此基础上，通过建立相关工作制度，争取相关的政策配套，为相关部门深入沟通和交流构建信息共享平台。破解生态保护、修复与利用技术及职能部门内部条形化、部门间碎片化等难题，实现技术标准之间、管理审批环节之间的有机衔接和深度融合，共建“自然资源搭台、各部门唱戏”多部门协作的良性机制。

04

结语

共治视角下的生态保护与利用是多目标的整体保护与资源利用，在规划实施过程中，会面临多目标的现实困境。对于以自然资源主管部门为主的管理者来说，综合的生态保护、修复与利用类项目尚缺乏明确的行政审批抓手，导致管理过程中对生态保护、修复与利用类规划的审查及对规划实施的监管力度不足；对于实施主体尤其是社会资本来说，生态保护修复与利用的收益回报不明晰，市场准入有壁垒，参与路径和机制待完善；对于社会公众来说，大众对生态修复的认知还停留在恢复植被、治理污染层面，尚未真正将生态系统、生态功能与人的生产、生活状态结合起来，导致在生态保护、修复与利用实施过程中公众的参与度不高。

因此，如何处理不同区域、不同层级、不同主体之间的目标偏好，实现生态效益、社会效益、经济效益的平衡，是未来需要进一步探讨的重点，也是一项长期且复杂的工作。从规划工作者的角度来说，一方面，需要加快建立全生命周期的生态规划管理与实施机制，按照“编管结合、面向实施”的原则，既要完成规划编制，又要推动规划实施，逐步完善规划编管体系、部门协调联动等工作机制，努力将规划蓝图变为现实；另一方面，需要加强对生态产品价值实现的路径与机制探索，构建市场参与、生态价值核算和交易等保障机制，实现生态效益、经济效益、社会效益的多赢，更好地推进人与自然的和谐共生。