摘要
随着我国“五级三类”国土空间规划体系建立，国家空间治理体系现代化改革总体框架基本明确，并将实施自然资源兼管和全域国土空间管制作为重点内容。文章从对国土空间管制体系的理解入手，聚焦美国、英国、日本的国土空间管制体系特征，用比较的视野，分析三国在规划体系、法规制度、层级重点和微观层级的典型管制手段。结合国内国土空间改革逐步进入详细规划层次的情况，为国内空间管制层级体系、法规制度和详细规划管制方法提供启示与借鉴。

作   者

赵勇健   北京市城市规划设计研究院详细规划所主任工程师，高级工程师

国土空间管制是对土地资源要素实行管理或管控的方式，是政府管理国土空间的重要手段，也是实现全域自然资源监管的重要路径。面向“多规合一”的国土空间规划改革，围绕空间布局结构优化和自然资源要素科学利用两项基本任务，我国开展了“三线”划定、规划许可和用地审批制度改革、详细规划探索等管制实践。目前，国土空间规划改革逐步深入，逐渐由制度构建转向方法探讨，由宏观统筹转向详细规划管制，但同时面临体系仍需完善、法规有待健全、各层级技术方法尚未成熟等问题。本文尝试对美国、英国、日本的国土空间管制体系特征进行比较分析，从管制体系、法规制度、微观典型手段三个方面总结相关经验，以期为我国国土空间管制体系完善提供启示与借鉴。

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国土空间管制体系的基本理解

1.1  国土空间管制的作用与内涵

国土空间管制是一种对土地进行空间管理的公共政策，主要目标是优化土地资源配置、促进空间高效利用和协调多主体利益。对比空间治理、国土管理、空间管治等相近概念，可以发现，空间管制更具法定性和强制性特征，是一种公权力对私权力的约束，也是一种多层次整合与多部门协同的公共政策。其初衷是政府通过对空间资源的刚性管控，实现对自然资源和公众利益的保护。随着社会不断发展，其目的逐渐拓展至保护城市土地和房产价值、矫正市场失灵、保护城乡风貌景观、提高公共财政效率等方面。

国土空间管制一般依托空间规划体系实现层级传导，通过划定各类管制分区并制定管控要求和政策措施，实现对国土空间的干预。国土空间管制主要面向稀缺资源、公共产品等弹性需求为零的基础性领域开展，从负面清单角度看，对有可能损害公共利益的行为，如污染环境、破坏土地资源等，更需要从空间上进行约束。随着各类管制手段的丰富，空间管制由最初的功能分区拓展至对土地类型、开发强度、空间形态的管理，通过划定管制分区、建立准入机制、统筹开发权等措施，完善从区域、流域到街区、地块的全要素管制手段。

1.2  国土空间管制的方法探讨

国外国土空间管制研究经历从数量管护、质量管护到生态管护、发展限制四个阶段，以管制方法探讨和绩效评价为主。相关研究主要通过模型和实证，探讨城市开发控制、生态保护、功能优化等方法，包括用途分区和区划等土地用途管制、城市增长边界和绿带控制等空间边界管控、许可制度和生长模型等规模管理三个方面。

国内研究则集中在技术方法和制度建设两方面，从全域资源角度统筹空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系，注重生态功能和自然资源的分类、高效管理。同时，注重规划的基础性、约束性、综合性与战略性的平衡与综合，从自然生态空间延伸至全域，体现全域管制、统一管制、约束性管制、全流程管制和差异化管制的特征，重点从土地利用、生态环境、社会经济等角度开展一系列区划管制手段探索。

1.3  层级体系重点和研究框架

国土空间管制层级与规划体系框架紧密相关，可从宏观、中观、微观分层理解，主要从保护生态、管理资源、管控开发三方面出发，实现宏观定格局、中观定边界和微观管用途。在国家和区域的宏观层面，国土空间管制突出经济发展与资源保护、国土开发与社会公平协调，一般包括主体功能区划、区域协调、综合开发规划等；在城市中观层面，管制聚焦城与乡、建设与非建设的边界管理，如城市增长边界、“两线三区”、土地利用类型限定等；在地区和街区的微观层面，管控主要针对具体用途和建设活动，如区划、开发权转移、耕地保护等，且越到微观层面，权益协商和基层治理特征越显著。

伴随国家空间治理体系改革，近年来我国国土空间管制体系多关注“多规合一”、生态文明、自然资源开发保护、控制线等关键内容，可概括出刚性、标准化、指标化、年度化和自上而下垂直管理五个显著特征，但从宏观到微观，各层级空间管制的法规制度和手段方法仍需完善。随着各地总体规划陆续批复实施，国土空间规划工作重点逐渐转向微观的详细规划层次，对具体土地用途、开发权、建设强度和建设活动的空间管制，逐步受到更多关注。因此，本文在探讨空间管制体系作用和方法的基础上，以对美国、英国、日本的空间管制体系与特征的分析为重点，用比较视野，对三国规划体系和空间管制思路进行剖析，进一步延伸至三国微观层面典型的管制手段，希望促进我国新时期空间管制思路完善（图1）。

图1  本文对三国空间管制体系特征比较借鉴的思路框架

Fig.1 Framework for comparative analysis of territorial spatial regulation system characteristics in three countries

资料来源：笔者自绘

02

美国、英国、日本的

国土空间管制体系特征

2.1  美国空间管制体系特征

2.1.1规划体系：地方政府主导

美国地方政府对于土地空间管制具有重要作用，美国仅在州和地方层面制定法定规划。空间管理可分为“全国（联邦）—州—地方”三个层级。联邦政府主要从法律、法规层面对地方政府提出要求，通过法规授权各州、地方政府编制规划，授予地方政府对所有土地的管理权。州政府一般仅制定综合规划，将土地管制权下放到地方，由地方政府通过划定城市增长边界、制定区划法规等途径，对土地使用进行具体管控。

美国的空间规划主要有综合规划、区划法规和专项规划三种类型。宏观或中观层面的综合规划，是关于地区发展、土地开发、公共设施、基础设施、财政预算等方面的综合性发展规划，通常是对基础设施、经济发展、增长管理等各方面的综合。微观层面的区划法规，是美国政府进行城市土地开发和管理控制的主要手段，其规定土地性质、开发强度、建设密度等内容，在地方层面制定并执行。专项规划主要针对某一特定的领域，如历史遗产保护规划、生态环境规划等。

2.1.2 法规制度：在空间管制中发挥核心作用

法律、法规在美国的空间规划管制体系中发挥核心作用，既是“法条制度保障”，又是“具体管制手段”，通过法律实现规划目标的层层传导。美国联邦层面相关法规明确界定了联邦、州、地方政府对国土空间使用的责权。如《城市规划授权法》《州区划授权法》明确州政府实施区划的分类内容和要求；州宪法、授权法明确州政府和地方政府的权责关系。但是各州对地方政府的授权力度与内容差异较大。例如，《政府法典》明确州层面的规划管理机构负责州土地利用政策制定，并享有实施监督和开展地方规划的权力；各州通过制定州一级法律，明确地方政府享有管理地方事务的权力；在地方层面，《土地细分法》《区划法》要求县、市政府制定规划，明确土地用途管制要求。

2.1.3 微观层面典型性管制手段——《区划法》

从各层级管制手段看，中观和宏观层面，以州政府依托法律向地方政府授权、制定综合规划的方式为主，地方政府则以《区划法》为核心实行空间管制，通过统筹增长边界控制、绿带控制、分区分期管理、开发权转移、总量控制等手段，共同实现管制目标。考虑到美国微观层面的空间管制是直接约束开发建设活动的手段，其《区划法》对各国空间规划研究的影响较大，本文重点聚焦《区划法》进行分析。

《区划法》实质是兼具详细规划属性的法规制度，作为法规，需保持稳定性和权威性；作为规划，需有一定的灵活性，以适应城市发展的动态变化。区划制度通过立法机关审批生效，以重要自然资源和公共利益保护为前提，以区划文本和区划地图等约束性文件统筹各类空间，划定功能用途并规定每类空间的用途、强度、与周边关系等。为适应城市多元发展需求，区划体系还拓展了特别目的区、叠加分区、浮动分区、分期管制、发展权转移等弹性管制手段。例如，分期管制政策，即按不同区域制定土地用途、开发类型和建设密度的限制要求，合理安排公共设施的位置和开发时序，引导土地开发；发展权转移，即将开发权与土地所有权分离并转移到适合开发的区域，或通过政府购买开发权的方式，引导或限制建设活动。

2.2  英国的空间管制体系特征

2.2.1 规划体系：以两级为主的层级体系

近年来英国在空间规划改革后，国土空间管制为国家、地方两级体系，仅在大伦敦都市区为国家、区域、地方三级体系，且从国家向地方让渡权力的趋势更加明显，包括国家规划政策框架、地方规划、社区规划等类型。国家层面主要为中央政府制定的法规和国家规划政策框架，2012年改革后，其纲领性特征更加明显，对地方规划提出相关要求。区域和地方层面分为大都市区与非大都市区，以伦敦大都市区为代表，一般由大都市区规划机构制定发展规划、区域空间战略等；非大都市区规划由地方政府主导，通过地方规划、社区规划、乡村规划等对空间用途和形态进行约束（表1）。

表1  英国的空间规划体系框架

Tab.1   The United Kingdom's spatial planning system framework

资料来源：笔者根据田颖、耿慧志《英国空间规划体系各层级衔接问题探讨—以大伦敦地区规划实践为例》整理

2.2.2 法规制度：涵盖各领域的法规保障

英国的空间规划和空间管制法规政策较为完善。以《城乡规划法》为基础，涵盖土地开发、住房、基础设施、环境等领域，如政府可对涉及公共利益的土地进行强制收购的《土地收购法》，与城乡居民相关的《住房法》和《人权法》，与生态环境相关的《环境许可证条例》《物种和栖息地保护条例》等。国家层面以战略规划、国家规划政策框架为代表，强调区域可持续发展，通过空间管制解决住房、基础设施建设和环境保护等问题；地方层面的地方规划、社区规划，将土地用地和开发控制作为重点，规定14大类、28小类土地使用类型，以及建筑用途与形态要求，完善各类国土用途统筹管理。在开发许可中，各地依据《环境许可（英格兰和威尔士）条例》《城镇和乡村计划（树木保护）（英格兰）条例》等，通过规划许可和保护令的形式对土地用途进行管制。

2.2.3 微观层面典型的管制手段—开发许可证

英国的空间管制手段主要包括制定规划政策、规划许可和申诉、土地用途转换等，面向具体用途和开发活动，主要管制工具为授予开发许可证。英国的空间规划法围绕用地功能，对开发行为和许可行为进行规定，构成规划许可制度的基础。在管制体系中，由郡、市、区规划部门制定地方规划，详细规定土地用途分区、主导功能和用地混合等管制要求，同时对土地实施建议和开发许可要求进行详细说明。公众或开发主体向规划部门提交开发许可申请，由地方规划部门评估论证后决定是否颁发开发许可证。

除城市开发建设活动外，英国将管制重点从土地和空间逐渐拓展至人、村庄和生态郊野区域，将农村纳入空间规划体系，提高地方规划的灵活性与操作性；空间管制不再刻意区分城、乡，而是依据不同地区的发展阶段目标、城乡集聚形态和人口分布情况，针对城镇、生态和村庄分别制定差异化的管制措施。

2.3  日本的空间管制体系特征

2.3.1 规划体系：自上而下垂直传导

日本的空间规划体系由国土规划、区域规划和城市规划三种类型构成，自上而下垂直管理特征明显，对应全国、都道府县、市村町各级，形成国土综合开发规划、土地利用规划、城市规划、生态管制规划及法规政策。从宏观层面到微观层面，将国土空间的发展策略、指导方针和建设实施措施囊括在内，形成传导性强、统一协调、法规完善的空间管制体系（表2）。

表2  日本的空间规划体系及其法律法规

Tab.2  Japan's spatial planning system and its laws and regulations

资料来源：笔者自绘

宏观层面，国土综合开发规划已编制七轮，在国土复兴、区域均衡、人居环境、基础设施、产业布局等方面对全域国土作出统筹安排，是由国土空间逐渐拓展至社会经济各方面的“广域规划”。中微观层面，土地利用规划结合用途调查，将国土分为五类，即城市用地、农业用地、森林用地、自然公园用地、自然保护用地，作为约束国土用途的基本框架。微观层面，地方政府依据《城市规划法》，对城市化促进地区制定用途分区、地区规划等，开展用途分区管制，将土地分为7类居住区、2类商业区、3类工业区，进一步对建筑物的用途、容量、密度、高度、形态等指标进行管制。此外，还会以“非全覆盖”的方式，叠加高度控制区、历史文化保护区、都市再生特别区等“其他特别用途区”，形成综合空间管制体系。

2.3.2 法规制度：各管制分区法条规则明晰

日本关于国土空间管制的法规紧密衔接用途分区，保障了分区管制措施的落地（图2）。管制分区依据国土资源、生态环境、开发计划、人口分布等要素确定，统筹城市、农业、森林、自然公园和自然保护区等类型，将控制城市无限蔓延作为管制重点。管制政策从全域国土的多样性和适应性出发，在用途管制、准入政策、禁建要求等方面提出管制要求。例如，采用城市建设区和城市调整区的方式引导城市有序开发，并为各地区优化、细化预留接口。

图2  日本国土利用规划中的空间管制内容

Fig.2 Content of spatial regulation in Japan's territorial land use planning

资料来源：笔者自绘

城市化促进地区依据《城市规划法》《建筑基准法》制定城市规划，主要通过区划和开发许可两种手段进行空间管制，对各类用地的用途、容积率等指标进行控制。农业地区依据《农业振兴地域整备法》，强化对农用地的保护，控制农地向非农地转化。森林地区以《森林法》《森林林业基本法》作为法律支撑，将林地的可持续经营作为目标，进行用途管制与利用。自然公园地区依据《自然公园法》《自然公园法施行规则》制定具体的公园规划。自然保护地区以《自然环境保护法》《环境基本法》等为支撑，形成原生自然环境保护区、自然环境保护区和都道府县自然环境保护区三个层级的用途管制体系。

2.3.3 微观层面典型的管制手段—地方规划和更新政策区

日本的空间规划（城市规划和国土规划）体制建设，均由国土交通省来主导。较有代表性的手段包括区域区分、用途分区和开发许可制度等，结合“分区管制+许可+土地制度”，实现自上而下地对国土空间用途进行差异化分区管制。在详细规划层面，通过地方规划、街区规划、地区土地整治、开发许可等途径进行空间管制。

地方规划在1992年提出，主要内容包括用地布局规划、地块高度和强度等指标控制及地区形态景观意向等。地方规划仅针对局部重点地区制定，如大规模开发地区、城市更新地区、商圈、交通枢纽地区，类似我国的“控制性详细规划管控+城市设计引导”，是更为精细的空间管制手段。另外，作为高度城市化地区，日本以“划定城市更新政策区+空间激励政策”的方式，实现对更新地区开发建设活动的管制，有效激发城市活力。日本更新地区的空间管制，以空间激励引导高品质空间建设为核心，政府通过清晰、可量化的容积率让渡和管制放宽规则，促进资金和权益平衡的开发行为实现。例如，东京通过《城市再开发法》，形成包括规划政策（功能混合、容积率奖励、斜线限制放宽等）、土地政策、金融财税在内的一系管制手段，保障开发活动为城市提供更多公共产品（图3）。

图3  东京TOD城市更新政策区空间管制的容积率奖励手段

Fig.3 The plot ratio incentive measures for spatial control in Tokyo TOD urban renewal policy areas

资料来源：笔者自绘

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美国、英国、日本的

国土空间管制体系与特征比较

3.1  国土空间管制体系和法规制度比较

用比较视野梳理美国、英国、日本的空间规划体系和管制策略，可以看出，国土空间管制体系由国情决定，与政府治理结构紧密相关，以成熟完善的法律制度、规划体系和策略手段为支撑，体现分层传导、法规健全、手段鲜明等特征（表3）。

表3  美国、英国、日本的国土空间管制体系特征比较剖析

Tab.3  Comparison of the characteristics of territorial spatial regulation system in the United States, UK, and Japan

资料来源：笔者自绘

从体系上看，英国的两级（都市区三级）体系与日本的三级体系较为相似，形成从国家到地方的规划体系。在宏观层面，规划从发展战略、目标愿景、专项体系、大类用途分区等方面影响下位规划，实现较强的空间管制传导。美国在联邦层面无法制定规划，主要以法律形式向下授权，形成以州和地方政府为主导的两级规划体系，由州和地方政府行使土地管制权，形成从控制规划、区划法规到发展规划、专项规划较为完善的体系。

从手段上看，国土空间管制通常以“用途分区管制、开发边界控制、建设指标管理”为基本手段，结合管制层级和场景，采取法规约束、许可授权、空间激励、公众参与等途径，实现公权力对空间资源的合理干预。

3.2  各层级国土空间管制重点比较

宏观层面，日本的全国综合开发规划在三国中相对系统、完整，经过多轮编制，规划重点逐渐从开发建设转向人居环境营造；英国的国家规划政策框架战略性较强，改革后通过减少细节内容，降低对地方政府的干预；美国在全国层面无法制定规划，以联邦法律授权为主。

中观层面，三国以统筹国土分区、保护公共空间和自然资源为出发点进行管制。日本划定五类土地用途分区，对城市、农业、公园等区域进行用途界定；英、美两国以对城市和区域的增长管理手段为主，通过增长变化，合理区分城乡界线、管控城市开发范围，对土地用途的分区、分类管制则在地方层面开展。

微观层面，三国均以土地用途分区管制为核心，对土地用途和空间形态、土地开发权和使用权等进行规定，在城镇地区形成居住、商业、设施等各类用途，约定相关指标，并以规划或法规形式对社会公开。同时，探索各具特色的管制手段，如日本和美国在基本用途分区之外，设定特别意图区、浮动地区、更新地区等，制定清晰的容积率奖励或转移规则，赋予地区更多弹性的政策要求；美国和英国将公众参与、社区治理置于重要位置，在清晰的框架下将权力更多赋予基层。

3.3  详细规划的空间管制手段比较

国外微观层面详细规划的空间管制，核心目的是约定城市有机整体的合理分区和空间形态框架，约束建设活动，同时起到保护公共利益和相邻产权主体权益的作用。其实质是对政府、公民、权利人而言具备法定效力的空间“契约”，具有统筹空间法则和开发博弈的特征。在此“契约”下，面向开发活动的“规划调整”需求，美国对区划的修改以“开发主体和相关权利人谈判”为核心，往往需要通过开发主体向公众让渡利益，以实现地区更新实施。英国的土地用途调整，以“政府评估开发主体的申报文件”为主要途径，开发主体需主动申请许可证，政府依据相关法规政策决定是否授予许可。日本则形成“政府、开发主体、相关权利人博弈平衡”的城市更新激励制度，开发主体通过贡献公共价值，从政府手上获得更多的空间激励政策；通过向权利人让渡利益，达成谈判共识，从而实现地区建设。

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国际经验的启示与借鉴

4.1  层级体系方面：强化空间管制纵向传导和分层管控，明确各层级重点和权力边界

从国际经验来看，空间管制的核心是土地开发权管理，以分区和用途管制为主要手段。从宏观到微观，国土空间管制层级与空间规划体系紧密衔接，匹配各级政府事权，形成上下传导、分层管控的管制体系。从上到下，分别将国家与地方统筹协调、空间底线与结构管控、建设活动约束作为重点，采取上级政府对下级政府的约束、政府对国土空间格局与分区的控制、政府对具体开发活动进行管制的手段，多途径实现管制目标。

对应我国“五级三类”的国土空间规划体系，应关注各层级空间管制重点和管制手段的差异性，避免宏观层级规划管控过细、上下层级管制手段趋同的现象。总体规划的空间管制，以制定目标、核定承载力容量和大类功能分区管制为主；详细规划的空间管制，主要强调用途管制、指标管理和开发权授予，可将用途管制和管理复区相结合，在清晰、公开的用途分区底图基础上，提高各类专项规划、特定地区管制、准入规则等工具的支撑作用。另外，空间管制应更多关注权利人、村庄、环境等“非空间要素”，注重农村地区、生态要素的协调。

4.2  法规制度方面：完善空间规划的法规体系，促进空间管制由规划向规则转变

完善的法规制度是公权力开展空间管制的根本遵循。美国将法规直接作为空间管制的核心手段，英国和日本的各类用途管制分区均有相应的法规要求。对于我国而言，应进一步完善“多规合一”框架下的国土空间规划法规体系，加强法规对各层级规划的支撑和规范作用；匹配新体系，及时修订建筑、环境、林草、海洋等相关领域的法规条例。

空间管制规则比管制具体要求更为重要，可探讨以法规制度为核心的空间管制改革思路，回归其法定性、框架性和规制性特征。一方面，在宏观层面建立国土大类分区和底线边界；在中微观层面夯实分区、分类的土地用途管制基座，作为开展空间管制、约束各项开发保护活动的基础，并在法规框架下开展管制许可行为。另一方面，促进空间管制由“规划编制”向“规则约束”转变，可在法规约束下适当增加实施管理弹性，更多将“法规准则”而非“技术论证”，作为授予规划许可的依据。

4.3  详细规划方面：明晰空间管制的底线框架和博弈规则，可更多向基层政府赋权

国外以区划法规、协议出让区、更新政策区为代表的详细规划空间管制，以法规制度和管制分区作为基本准则，在此基础上，通过“谈判博弈”方式确定最终土地用途指标，指导开发建设活动。我国新时期的详细规划管制，应探索更加完善的正、负面清单的管制规则，回归详细规划的法规特性，并在此基础上，探索新的开发权赋予机制，由既有“开发商向政府争取容积率”的博弈方式，转变为“行为准则清晰的多主体协商”管制机制。研究显化地块指标背后对应公共价值和开发收益的路径，围绕“公共价值、利益还原”，优化指标生成机制，使规划许可和指标赋予可量化、可换算、可回溯。

同时，在保障公共利益的前提下，可更多向基层、市场和公众赋权。统筹街道和社区治理事权，可结合社区治理，将公共空间改造、微空间营造、局部交通循环等空间管制权赋予基层政府，提高公众参与水平，充分发挥基层政府的主体责任。

05

结语

国土空间管制是国土空间开发保护的基本手段，涵盖宏观层面的国土战略引导、中观层面的分区划线管控和微观层面的开发保护活动许可等，采取用途管制、边界控制、绩效管理等多种工具实现。目前，我国已由高速增长进入高质量发展新阶段，生态文明建设、经济“换挡提速”、资源环境紧约束等多要素，对我国现代化空间治理体系建设提出新要求。研究借鉴美国、英国、日本等国的国土空间管制经验，有利于新时期我国国土空间管制体系从层级体系、法规政策、管制手段等多维度进行完善，耦合政府治理事权，进一步清晰各层级国土空间管制目标、重点与核心手段，切实提高国家空间治理现代化水平。