摘要
工业用地是承载制造业的关键载体，低效工业用地的盘活是在发展紧约束背景下保障产业空间的重要举措。文章在梳理现有研究实践的基础上，总结成都市低效工业用地的历史成因和盘活难点，阐述国土空间治理视角下盘活低效工业用地的总体思路，从规划管控、技术标准、政策工具和实施监督四类治理工具角度提出具体举措，为类似地区提供借鉴。
 

作   者

胡双梅  成都市规划和自然资源局国土空间规划处处长，正高级工程师

钟   婷  成都市规划设计研究院规划二所主任工程师，高级工程师 

姚   南  成都市规划设计研究院规划二所所长，教授级高级工程师

彭   耕  成都市规划设计研究院规划二所副所长，高级工程师

李喜华 成都市规划编制研究和应用技术中心工程师，高级工程师

01

背景

工业用地是支撑产业“建圈强链”的关键载体，是构建现代化产业体系的基础保障，也是推动城市高质量发展的重要基石。自然资源部通过划定“三区三线”锁定城镇空间后，部分城市新增城镇建设用地十分紧缺，如成都市某郊县2021—2035年规划期间年均新增城镇建设用地仅191亩（约12.73hm²），土地利用方式不得不从增量开发转为存量挖潜。自然资源部全面贯彻落实党的二十大精神，推进土地资源节约集约利用，出台《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），以“整治盘活存量低效工业用地”为手段，探索解决工业用地结构性供需矛盾，以高水平土地供给支撑工业优质发展。

近年来，业界学者对国土空间治理语境下的低效工业用地再开发进行了有益探讨。一部分探讨集中在产权视角，如田莉等人分析土地发展权如何在国土空间规划和治理体系中体现等问题；杨世奇等人立足产权视角，提出存量工业用地交易费用和产权效用优化路径；顾岳汶、陆晓蔚等人从产权视角分析低效工业用地转型升级困难的根本原因，总结不同模式下工业用地更新的利弊。另一部分探讨集中在政策视角，如潘晓栋、杨帆等人分析上海市土地管理和规划管理政策，揭示工业用地政策的演进逻辑；梁颖等人分析当前北京市存量工业用地政策中更新土地的增值收益机制及优化路径；曾鹏等人跟踪研究存量工业用地政策演进与空间变化，证实用地政策对空间更新的阶段性影响。

与此同时，一些城市从低效工业用地盘活实践角度，探索全生命周期治理路径。盛爱萍等人研究上海市存量工业用地“零星转型”的路径；陈丹阳基于创新经济对产业空间的需求，研究工业用地全生命周期各环节的治理路径；孟谦、张蓓蓉、曹琳、黄卓、陈珊珊等人分别针对广州市的村级工业园、中国（上海）自由贸易试验区产业用地转型、烟台市工业用地转型、湘潭工业园升级、内江市低效产业用地再开发，从规划技术和政策运用方面进行实践探索。上海市在减量发展的背景下，全面确立以“亩产、效益、能耗、环境”为核心指标的约束激励机制，有序推进低效工业用地盘活；深圳市根据城市整体发展目标，划定工业区块控制线，将存量低效用地再开发作为深圳市城市更新和土地整备的重要方向之一，将园区土地整备与推进“工业上楼”有机结合，完善工业用地产权分割转让政策，创新地推动低效工业用地提质升级。

综合目前的研究和实践来看，当前学界对低效工业用地的探讨，集中在产权处置、政策创新、路径方法探索等方面。在国土空间治理语境下，如何建构适应工业用地全生命周期的系统化评估、规划、利用、盘活的治理体系，支撑城市高质量发展，还需要更多的深入研究和城市实践。

02

低效工业用地的历史成因、

类型和处置难点   

2.1  低效工业用地的历史成因  

成都市的工业发展历程可大致分为四个阶段，分别是起步期、快速发展期、布局调整期和“建圈强链”期（图1）。第一阶段是现代工业起步期，时间从1949年到20世纪80年代。“一五”“二五”时期，成都市定位为全国工业重点建设城市，在其东郊（东一、二环）落位苏联援建项目，形成成都电子工业基地。“三线”建设进一步集聚化工企业和以军工企业为主的工矿企业，具有明显的嵌入式发展特征，空间布局相对集中。第二阶段是工业快速发展期，时间从20世纪80年代末到2003年前。随着乡镇企业的蓬勃发展，“三资”企业不断涌现，各区县、乡镇大力建设各类开发区、工业园区、工业点等载体，工业用地快速、自由生长，呈现多点开花、散点布局的局面。第三阶段是工业布局调整期，时间为2003—2016年。为应对工业散点布局和东郊工业衰败的困局，成都市开展工业布局调整，引导工业向21个工业集中发展区集中，按照“一区一主业”的模式进行产业引导；推进东郊工业结构调整，逐步引导其转变为城市生活区。至此，成都市的电子信息、生物医药、汽车制造、食品饮料等优势产业集中发展态势基本形成，工业用地布局从大分散走向有序集中。第四阶段是产业建圈强链期，时间为2017年至今。遵循产业发展规律，工业集中发展区向产城融合的产业功能区转型，同时，随着城市空间的拓展，出现生物城、科学城等新兴产业载体，以及东部新区、淮州新城等新增工业空间，工业布局更加灵活多样。

图1  成都市工业用地布局变化

Fig.1  Changes in industrial land layout in Chengdu

资料来源：笔者根据资料整理

从成都市的工业发展历程来看，低效工业用地的形成存在以下几种情形：

一是在起步期形成且明显不适宜再发展的工业，已列入城市功能转型计划的用地。如位于一、二环的东郊工业区，经过20年工业结构调整，已无工业生产功能，但仍有少量工业用地未完全完成转型；位于成都市上风向的青白江川化集团有限责任公司（原四川化工厂）、攀钢集团成都钢铁有限责任公司等高能耗、高污染老工业区，已基本完成企业搬迁，但规划建设尚未全面展开。

二是在快速发展期形成且未进入工业集中发展区的乡镇工业用地。这类低效工业用地量大且分布较为零散，在新都、双流等二圈层各区的乡镇，情况尤为突出。这些乡镇企业部分已停产闲置，而仍在生产的企业，普遍存在产出水平低、环境影响差等问题，有待逐步清理。

三是在布局调整期进入工业集中发展区但未能实现转型升级而被淘汰的低效工业用地。成都市的工业发展几十年来不断迭代升级，家具、制鞋、化工等早期传统优势产业逐渐失去竞争力。其中，有些企业从核心圈层逐步向外搬迁，部分已迁出成都市域；有些企业虽已停产，但仍占有工业用地。

2.2  低效工业用地类型

低效工业用地大致可分为以下五种类型：一是“供而未建”，即企业未按合同约定时间开工建设而导致闲置的工业用地。这类用地主要源于个别企业抱着“囤地”的想法，并没有投资建厂的真实意愿。二是“建而不全”，即工业用地的未开发建设面积大于占地总面积的1/3，使得这部分工业用地闲置。这类用地主要源于企业“多占宽用”的思想，也可能是市场变化导致实际需求低于预期。三是停产，即企业因经营不善而导致停产一年以上的闲置低效工业用地。四是建设低效，即因容积率较低，承载产能不足而导致产出低效的工业用地。五是生产低效，即企业处于生产状态，但达不到履约协议所约定的准入标准或产出水平。

2.3  低效工业用地盘活难点  

2.3.1 摸查认定难 

在地方城市实践中，用地效益评价工作涉及的部门众多，未形成统一、可操作的低效工业用地认定标准。如工业行业主管部门以固定资产投资额、产值、税收贡献等指标作为是否低效的考核标准；自然资源主管部门以建筑密度、容积率等与土地开发强度相关的指标及履约情况，作为是否低效的评价依据。由于不同部门间的信息共享不畅，难以制定出全面、客观的认定标准。

除上市企业外，一般企业的生产经营数据缺乏公开获取渠道。行业主管部门往往只监管园区内规模以上企业的经营状况，而低效企业多为规模以下企业，其产值、税收等关键数据由于涉及企业秘密，按相关规定要求，不允许用于其他用途。对用地企业而言，如出现无法达到约定产出标准的情况，出于自我保护，也不愿意透露真实情况。因此，当前成都市自然资源部门主要通过遥感影像，识别工业用地未建设面积是否超过宗地面积的1/3，以此认定其是否为低效用地，而这种方式使得低效工业用地规模远远被低估。

2.3.2 低效工业用地政府处置难

一是依法处置手段在实际操作中有“堵点”。目前，政府主要依据项目投资协议、履约协议和土地使用权出让合同开展低效工业用地清理工作，但部分企业协议未明确违约责任，缺乏强制性清退依据；对有明确违约责任且具有违约行为的企业，通过司法途径追究其违约责任的力度较弱、耗时较长，且部分企业违约情况已超出诉讼时效，难以追偿。二是政府收储议价难、成本高、风险大。由于工业用地持有成本低，企业在与政府议价过程中往往待价而沽，尤其是未来规划不再作为工业用途的土地，将因改变用地性质而获得较大的价值提升，这导致政府谈判的难度进一步加大；此外，政府还需面对回收定价是否合理、历史遗留问题处置等审计风险。

2.3.3 企业自身无力盘活，市场主体参与低效用地盘活意愿低

低效工业用地企业往往处于亏损状态，不具备转型升级能力，也无法依靠自身力量进行土地盘活。市场主体接手低效用地，面临较大的不确定性与风险，参与意愿较低。一是与政府收储一样，面临议价难的问题；二是无法全面掌握低效企业信息，不少低效企业都涉及司法诉讼和债务纠纷，有市场主体在完成并购后才发现有外部债务；三是转让周期长、税负重、时间成本高。

03

国土空间治理视角下

盘活低效工业用地的策略  

3.1  总体思路  

国土空间治理是对国土资源利用、保护、调配等的综合部署，是以物质空间为载体平台，协调多方利益主体的博弈过程。国土空间治理视角下的低效工业用地盘活，即要从工业用地全生命周期视角出发，依托国土空间规划的“四个体系”，综合运用全域覆盖的规划管控、部门联动的技术标准、精准精细的政策工具与动态跟踪的实施监督手段，系统开展“总量控制—利用调查—评价认定—盘活利用—考核监管”的全流程闭环治理（图2）。

图2  低效工业用地盘活总体思路

Fig.2 Overall framework for the revitalization of low-efficiency industrial land

资料来源：笔者自绘

3.2  规划引领，推进全域覆盖的专项规划编制

3.2.1 划定工业区块控制线，实行线内线外差异化管控

编制《成都市工业用地布局规划（2022—2035）》，结合城市经济发展目标，通过供需测算，明确需要控制的工业区块用地总规模，落实国土空间总体规划关于生态环境保护、国土空间底线等的要求，充分考虑各区、县工业发展的实际需求与相关要求，按照保量提质、工业用地相对集中连片的原则，划定工业区块控制线（图3）。

图3  成都工业区块控制线划定图

Fig.3  Industrial block control line delineation map of Chengdu

资料来源：成都市规划设计研究院《成都市工业用地布局规划（2022—2035）》（2023）

在工业区块控制线内，构建以产出为导向的土地资源配置机制，清理调整低效工业用地，优化产业布局，推进产业“建圈强链”，优先保障新动能、新产业的发展空间，推广标准厂房，引导“工业上楼”，提高工业用地利用效率。在工业区块控制线外，有序腾退低效工业用地，引导先进制造业进园，通过棕地修复、改造或拆建等一系列措施，促进低效工业用地向其他城市功能转变。

3.2.2 编制覆盖城乡全域的低效用地再开发规划

成都市以低效用地再开发规划引领低效用地盘活，成都市规划和自然资源局出台《成都市城镇低效用地再开发规划编制技术要点》（2023年），对城镇开发边界内的低效用地再开发规划编制提出明确要求。即在精准识别低效用地的基础上，对低效用地的发展潜力进行评估；基于城市发展目标与城市系统优化，提出低效用地盘活的规划举措与实施路径，将空间管控要求落实到详细规划中（图4）。

图4  成都市金牛区城镇开发边界内低效工业用地再开发规划技术框架

Fig.4  Technical framework of low-efficiency industrial land redevelopment planning of Jinniu District, Chengdu within urban development boundary

资料来源：笔者自绘

对于城镇开发边界外的乡镇地区低效工业再开发问题，在城乡融合发展片区国土空间总体规划中对村镇工业的发展情况进行摸底，通过细化分析产业发展规律、土地整理的难易程度，确定低效用地的类型；结合区域土地指标供求及产权意愿等因素，统筹确定关闭腾退、升级入园和就地保留的分类举措；通过疏堵结合，按照渐进式腾退原则，分类施策，实施低效用地减量化，明确乡镇工业入园点位与用地布局（图5、图6）。

图5  成都市新都区城镇开发边界外村镇工业用地减量化技术框架

Fig.5 Technical framework of industrial land reduction in towns and villages of Xindu District, Chengdu  outside the urban development boundary

资料来源：成都市规划设计研究院《新都区香城城乡融合发展片区国土空间总体规划（2021—2035年）》（2023）

图6  成都市新都区香城片区村镇工业用地现状工业分布（左）和调整入园后用地分布（右）

Fig.6  Existing industrial land distribution (left) and land distribution after adjustment (right) of villages and towns in Xiangcheng District, Xindu District, Chengdu

资料来源：成都市规划设计研究院《新都区香城城乡融合发展片区国土空间总体规划（2021—2035年）》（2023）

3.3  完善识别认定技术标准 

在国土空间治理视角下，应充分利用多部门协调机制，根据低效工业用地类型，制定涵盖相关部门职能的指标体系与评价标准，将评价认定指标和部门职能、数据表征衔接起来。成都市规划和自然资源局联合市经济和信息化局、市住房和城乡建设局等部门，主要从土地用途配置情况、土地开发建设情况、土地利用效益情况三个维度出发，采用“绝对低效”与“相对低效”相结合的思路，基于地籍调查数据库，以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为基础，综合城市不动产登记数据、供地信息等进行认定对象的分类。具体认定流程见图7，以数据可获取、清晰可认定、结果可落地为原则确定指标内容（表1），将具体指标取值权利下放给各区、县，将认定结果作为再开发规划编制、相关政策运用的依据。

图7  低效工业用地识别认定流程

Fig.7  Low efficiency industrial land identification process

资料来源：成都市规划和自然资源局《成都市城镇低效用地认定技术指南（试行）》（2023）

表1  成都市低效工业用地认定指标表

Tab.1 Index table for identifying inefficient industrial land in Chengdu

注：识别对象的实际情况符合指标体系中任何一项指标表征，则认定该宗地为城镇低效用地。

资料来源：成都市规划和自然资源局《成都市城镇低效用地认定技术指南（试行）》（2023）

3.4  完善低效用地盘活的政策工具

3.4.1探索低效工业用地分类盘活路径

针对五种不同类型的低效工业用地，逐步摸索建立起“企业整改—土地处置—再开发”的盘活路径。即首先由政府主管部门或园区管委会督促企业进行相应整改，如无效，则进入土地处置环节，通过收储或转让，移交工业用地使用权，收储土地再通过“标准地”或标准厂房的形式，以租售并举的模式进行企业招引，实现再开发（图8）。

图8  低效工业用地盘活路径

Fig.8  Revitalization pathways for inefficient land

资料来源：笔者自绘

上述路径走通需要一系列政策的支撑：

一是针对“供而未建”的闲置低效工业用地，采取约谈、下发促建通知、定期巡查等方式加强督促，超出约定开工时间一年以上仍未动工的，征收闲置费或无偿收回土地，重新招商。

二是针对“建而不全”的部分闲置低效工业用地，在督促建设未果的情况下，支持土地权利人通过分宗转让方式，盘活多余空闲土地。对于具备分宗转让条件的存量低效工业用地，既可以转让给符合园区产业导向、满足履约条件的其他工业企业，也可由国有平台公司实施收购，还可由土地储备中心进行收储。

三是针对停产一年以上的低效工业用地，可由土地储备中心进行收储，也可在符合园区规划和产业要求的前提下，鼓励有实力、有意向的企业对低效用地企业进行收购、兼并重组。

四是针对建设低效的工业用地，允许权利人在保障安全生产的前提下进行扩建、加建，鼓励“工业上楼”，且不增收土地价款。

五是针对生产低效的工业用地，对照履约协议督促其整改，如仍未达到履约协议要求，可追究其违约责任。允许该类企业引入符合园区产业定位的新业态，进行产业置换，并享受五年过渡期免交土地出让金，过渡期之后，可优先转让给租用的生产企业。

3.4.2 推行工业用地“标准地”供应

以“亩均论英雄”为发展导向，按照“事前定标准、事中作承诺、事后强监管”的要求，推进工业用地“标准地”改革。由成都市经济和信息化局、市规划和自然资源局共同确定固定资产投资强度、亩均营业收入、亩均税收、开发强度等工业用地“标准地”的控制指标。园区管委会可结合产业准入、功能区划等要求，选择制定能耗、环境、创新等方面的特色指标，各区（市）县规划和自然资源局将工业用地“标准地”前述相关指标要求纳入供地文件，用地企业应与属地政府（管委会）签订《国有建设用地工业项目履约协议书》。其中，须载明“标准地”的上述控制指标、开竣工时间、违约责任等事项内容，作为竣工验收、达产复核、年度抽查的核验依据；对未达到要求的工业项目，责令其限期整改，或严格按照相关法律和约定追究违约责任。

3.4.3 推行工业用地弹性供地

针对工业用地供地年限与企业生命周期不匹配的问题，成都市近年开始探索实行“工业用地弹性年期供应”措施。对于一般性工业项目，弹性年期一般不超过20年，到期后可按规定续期。对符合条件的战略性新兴产业等鼓励类省、市重点项目，经批准，可按法定最高50年出让年限供地。

为进一步提升用地效率，成都市探索“先租后让”供地模式，即将工业用地供应分成先期租赁和后期出让两个阶段。租赁期一般不超过10年，租赁和出让年限合计须满足工业用地弹性年期供地要求。按照年均工业用地出让指导价，计算土地出让价款或租金。对租赁项目到期后仍符合规划和产业要求的，经批准，可采取协议方式续期，并明确续期年限和价格；若租赁期满，土地承租人未提出租赁转出让申请，或没有达到约定的转出让要求，则由土地承租人自行拆除建（构）筑物并搬离，确保建设用地可进行二次开发。

3.4.4 推进“工业上楼”与标准厂房

研究出台适用于“工改工”用地的“工业上楼”实施意见。根据“工业上楼”的五要素模型（图9），将30个制造业门类划分为“应该上楼、可以上楼、不宜上楼”三类，形成成都市“工业上楼”产业指引目录，明确“工业上楼”项目用地开发强度不低于2.0，生产厂房建筑高度处于18~60m，并对标准层面积、楼层层数、层高、荷载等进行规定。

图9 “工业上楼”五要素模型

Fig.9 Five element model of "Industrial production in high-rise buildings"

资料来源：成都市规划设计研究院《成都市工业上楼研究》（2022）

以市属、区属国有企业为主体投资建设标准厂房，通过盘活闲置低效工业用地或新增工业用地等方式，向标准厂房建设主体优先供应工业用地。围绕工业园区主导产业特征，进行标准厂房的专业化设计，鼓励“工业上楼”，注重地上、地下空间的综合利用。聚焦主导产业，开展项目招引，参考“标准地”指标，针对入驻标准厂房企业制定准入标准，签订履约协议。坚持以租为主、租购并举，可针对重大项目的特定需求，提前为企业代建定制化的标准厂房，企业可通过租用或购买方式获得，降低企业资金成本和时间成本。提前规划建设标准厂房集中区域的基础设施和生产、生活配套设施，与标准厂房同步建设、同步交付使用。

3.5  强化实施监督，构建增存联动的“指标双下”循环考核机制 

为实现对低效工业用地的实时动态跟踪，成都市规划和自然资源部门搭建低效用地数据库和动态管理台账，由区、县根据认定标准开展摸底调查，将宗地地籍、面积、企业、指标等相关信息入库，形成低效工业用地初始台账。每年年底，区、县根据低效用地处置情况和新增情况，开展存量低效工业用地自查并清理，由市级主管部门核实确认后更新入库数据和台账。第二年年初，市级部门根据上年度存量低效工业用地清理结果，下达各区、县本年度盘活利用指标；各区、县依据指标，以宗地为盘活利用单位，制订盘活利用工作方案，开展盘活工作。年底再由区、县自查，市级部门认定考核。根据考核完成情况，下达新增计划指标，超额完成盘活利用指标的，予以奖励；未完成的，予以扣减（图10、表2）。

图10 “指标双下”工作流程示意图

Fig.10  Dual indicator workflow diagram

资料来源：笔者自绘

表2  低效工业用地属性基本信息内容

Tab.2  The basic information content of the attributes of inefficient industrial land

资料来源：笔者自绘

04

结语与展望 

本文从国土空间治理的视角出发，总结成都市从工业用地全生命周期出发，综合运用规划管控、技术标准、政策工具和实施监督四大治理手段，盘活低效工业用地的实践经验，体现了国土空间治理的四种思维。一是价值思维，即低效工业用地盘活有明确的价值导向，通过总量控制、布局优化、转型升级、提质增效来提升工业用地价值，支撑城市高质量发展；二是协商思维，即低效工业用地盘活涉及政府、低效工业企业与市场主体之间的协调，在盘活过程中，收储、转让等环节需要多元主体反复协商，达成共识；三是闭环思维，即低效工业用地盘活须完成调查认定、企业整改、土地处置、再开发的全过程，直至达到产出标准，形成闭环；四是动态思维，即低效工业用地是动态产生的，盘活不是一件可以一次性解决的事情，必须建立监测、评估、预警、考核等动态管理机制，实时、全面地掌握工业用地的运行状况，为持续提升工业用地利用效率提供保障。

成都市近年来低效工业用地盘活实践取得一定成效，市规划和自然资源部门监控的低效工业用地，从2018年的32km²减少至2022年的16km²。回顾实施过程，仍有一些“堵点”待解决。例如，如何建立持续、稳定的信息获取渠道与定期产出机制，早年未签订履约协议的低效工业用地如何退出，处于债务纠纷、破产清算的低效工业用地如何收储，如何激发市场主体的积极性等，亟待进一步研究与实践探索。