摘要
乡村社区生活圈的规划理念已然嵌入国土空间规划体系，但由于乡村地区人、地、资源方面的分布特征与城市地区的均质形态存在较大差异，在国土空间规划背景下，乡村社区生活圈规划仍面临着村民需求结构多样化、生活圈空间范围不明确、设施配置指引落地难、衔接路径不明晰等问题。文章尝试构建“需求摸查—空间划示—设施指引—规划衔接”的规划实践思路，选取广东省陆丰市作为典型案例，抽样获取村民对公共服务设施使用的特征，划分乡村社区生活圈实体范围，提出设施配置指引，即“基础必配、提升选配、特色特配”，探索与总体规划和详细规划的衔接路径，以期为乡村社区生活圈规划实践提供借鉴。

作   者

李立峰  广州市城市规划勘测设计研究院有限公司工程师

梁伟研  广州市城市规划勘测设计研究院有限公司工程师 

祝文明  广州市城市规划勘测设计研究院有限公司高级工程师

黄俊杰  广州市城市规划勘测设计研究院有限公司工程师

乡村社区生活圈是城乡生活圈的重要内容，也是统筹乡村公共服务要素布局的基本单元，相关内容已嵌入国土空间规划体系中。2020年，自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，提出城乡生活共同体、城乡生活圈等概念，将社区生活圈作为完善城乡服务功能的基本单元。2021年，自然资源部发布《社区生活圈规划技术指南》（简称《指南》），明确城镇生活圈及乡村社区生活圈的总体原则及要求，提出分类型的配置层级、服务要素、布局指引、环境提升等技术要求与指引[2]。在此背景下，全国各地陆续开展乡村社区生活圈的规划实践。如2021年，上海市发布《上海市乡村社区生活圈规划导则》，是全国首个关于乡村地区社区生活圈的规划导则。

然而，不同于城市地区的均质空间形态，乡村地区在人、地、资源方面呈现高度离散的分布特征，导致社区生活圈理念在乡村地区的规划实践中，仍面临着村民需求结构多样化、生活圈空间范围不明确、设施配置指引落地难、衔接路径不明晰等问题。针对此问题，本文选取广东省陆丰市作为典型研究案例，探索空间规划背景下乡村社区生活圈的规划实践。

01

空间规划背景下乡村社区生活圈

特征与研究述评

1.1  乡村社区生活圈概念及内涵

乡村社区生活圈指在村庄建设范围内，从满足乡村居民生产、生活需求的角度，结合乡村居民的日常出行规律形成的乡村地理活动单元，并以宜居、宜业、宜游、宜养、宜学为目标，对村庄空间进行统筹谋划。其本质是村民与空间设施在时间、空间上互动形成的空间范围。

乡村社区生活圈可构建乡集镇和村（组）两个层级，在乡集镇层级，空间范围与镇域范围大致相符，其要素配置基本可遵循《指南》的要求；在村（组）层级，因村庄高度离散，实际空间范围与行政区划范围存在较大差异，其空间划分、要素配置除遵循《指南》要求外，还需结合当地实际情况进一步细化落实。因此，本研究将侧重对乡村级社区生活圈规划实践的探索。

1.2  乡村社区生活圈的研究进展

1.2.1 圈层结构：农村生产方式变迁下乡村地区生活圈层差异化

农业是广大乡村地区的核心内生动力，在城乡关系演变下，农业生产方式向现代化转型，生活、生产半径进一步扩大，与现有城乡居民点空间格局的耦合关系失配。因此，较多学者开展乡村地区生活圈层结构的研究。喻明明等人的研究表明，北京市周边乡村生活圈空间模式可分为满足基本生存需求的基本生活圈、出行能力制约下的扩展需求圈、追求高品质公共产品的高级需求圈、基于被动选择的替代需求圈四个圈层；曾鹏等人提出，将当前根据镇村行政等级划分的“一般村级—中心村级—一般镇级—中心镇级—县级”五个等级的公共服务设施配置层级精简，以乡村组团为单元划定初级生活圈，将一般镇级和中心镇级的生活圈整合为日常生活圈，延续县级生活圈，将其作为高级生活圈，形成三级乡村社区生活圈结构。

1.2.2 空间测度：基于可达性测度乡村社区生活圈服务范围

与空间分布较为均质的城市空间不同，乡村地区呈现高度离散的空间形态特征，现阶段以镇、村行政区划边界划分为主的方法，难以反映村民的真实出行空间。基于此，部分学者基于可达性，测度乡村社区生活圈的服务范围。可达性指从一个地点到另一个地点的难易程度，是“均等化”导向下设施配置的重点研究对象。如曾鹏等人运用ArcGIS设施服务区分析、模拟村民的实际出行，确定生活圈服务范围，以此划分乡村服务组团及初级生活圈；黄积小等人通过房田对接模型、交通网络构建方法，对房田连通路径进行模拟与评价，模拟村民农事活动路径；官钰等人从村民的时空行为视角出发，运用OD成本矩阵，从时间、空间和行为三个维度划定乡村生活圈；张贝贝将村庄人口规模和小学服务半径相结合，确定乡村生活圈的半径为1.5~3km，并利用泰森多边形法构建乡村生活圈体系，引导配置乡村公共服务设施。

1.2.3 设施配置：从效率与公平的角力到结合以人为本

在效率与公平原则的导向下，各地乡村地区大体采用村镇分级、设施分类的分级分类配置体系，参照城市设施配置标准，规定各级村镇的配置内容、设施面积指标。但并未对设施的空间布局作出细致规定，也未提出有针对性的供给方式和统筹城乡资源，以便协同配置。

在向以人为本的导向转变过程中，设施配置技术方法更加注重乡村差异与村民实际需求。如裘知等人通过田野调查，归纳出“核心生活圈”内公共服务设施配置特征，提出农村公共服务设施不应照搬城市社区标准，应兼顾生活服务类和产业服务类设施，将闲置资源、非正规高频设施纳入统筹；后有学者相继从时间距离、心理距离、考虑地形和交通条件方面提出修正出行半径的生活圈配置体系。

1.2.4 规划实践：场景营造成为乡村社区生活圈规划实践的重要方向

随着生活圈理念逐渐嵌入国土空间规划体系，各地开展了乡村社区生活圈的相关实践。除了指导层级划分、制定设施配置指引外，更加注重“农业+”场景营造，如《上海市乡村社区生活圈规划导则》（2021年）注重对场景营造，并根据八大场景建立“菜单式”按需配置的设施选配模式；《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018—2035年）》采用“1+8+S”配置模式，即1个乡村社区生活圈在8项基本公共服务配套的基础上，因地制宜地根据场景（Scene）营造目标进行设施选配。

综合来看，目前借鉴城市社区配置思路的研究及案例，无法应对乡村的多样化特征和村民需求。空间划分作为乡村生活圈规划的前置条件，尚未形成完善的理论体系与分析方法，存在范围界定模糊和公共服务设施配置忽略村民时空间行为规律的问题，有必要从村民对设施的实际需求和村民获取公共服务的出行习惯出发，研究形成适用性强、经济高效的空间划分方法与设施配置体系。

1.3  乡村社区生活圈的新特征和新问题

1.3.1 “按标配置”难以满足村民多样化、专业化的需求

在乡村地区生产方式非农化、生活方式多元化的背景下，部分村民已完全“脱农”并基本融入城市生活，其需求逐渐转向多样化、品质化。伴随着劳动人口流出，乡村地区人口年龄结构呈老幼多、青壮年少的趋势，老年化、低龄化的公共服务需求尤为突出。据《中国人口和就业统计年鉴—2021》结果显示，全国范围内城市与乡村的人口抚养比分别为45.98%和58.71%，广东地区城市与乡村的人口抚养比分别为37.79%和56.98%，直接沿用规范要求，难以满足村民多样化、专业化的公共服务需求。

1.3.2  “示意范围”难以匹配大集聚、小分散并重的空间形态

在城乡融合过程中，乡村空间布局表现为整体布局集中化，各地乡村布局规划推动乡村居民点由“小分散”向“大聚集、小分散并重”的集约化模式发展。这意味着乡村社区生活圈需进行差异化布局，既不能忽视“小分散”的现实特征，又要顺应“大聚集”的发展趋势。另外，以电动车为主的出行方式逐渐成为村民主要的出行方式，促使乡村居民的出行距离倍增，能够在更远的距离获得公共服务，由此造成乡村地区居民生活空间的不规律性。现阶段，以单一的“等半径圆圈”作为公共服务配置单元的“示意范围”，难以匹配乡村复杂的空间形态。

1.3.3  “固定式供给”难以适应服务共享与使用低效并存的设施供需情况 

一方面，随着城乡要素交流加速，服务资源共享的情况普遍出现，城村、镇村、村村设施共享，村民生活圈层高度交叉。如公共服务设施密集区域存在村村共享、村镇共享的情况；村庄稀疏区域，无法便捷地到达行政镇村公共服务中心的聚落村民，会选择从邻近村落获取公共服务。另一方面，由于目前以政府投资为主的单向设施配置模式“只管建，不管修”，忽视对品质化服务需求及设施运营成本的考虑，大部分乡村公共服务设施，如乡镇文化站、村文化室等农村基层公共文化设施，在建设完成后就处于无人维护、管理的状态，实际使用效率偏低，偏离村民的实际需求。原本以镇村分级、设施分类的“固定式供给”配置体系，对镇村、邻村服务要素的互补配置和共享使用缺乏空间体系上的引导，难以适应服务共享与使用低效并存的设施供需情况。

1.3.4 在乡村社区生活圈理念中“弱嵌入”国土空间总体规划、详细规划、专项规划

生活圈规划内容已嵌入总体规划、详细规划、专项规划，针对各级设施补短板、提品质、强特色方面提出不同要求。总体规划层面，以补齐服务要素短板、契合社会发展趋势为导向，市级国土空间规划提出城镇与乡村社区生活圈的发展目标、配置标准和布局要求；县级国土空间规划突出乡村社区生活圈的发展要求和布局引导。详细规划层面，实用性村庄规划的核心是从生产、生活、生态、治理四个方面对村庄进行谋划，以满足居民生理与心理的高质量需求为目标，将乡村聚落打造成宜居、宜业、宜游、宜养、宜学的美好生活社区，与乡村社区生活圈的“五宜”目标协调一致。专项规划层面，结合城市体检和专项评估工作，协调好社区生活圈规划与相关专项规划的关系，对部分重点专项领域进行深入研究。然而，现阶段，乡村社区生活圈与国土空间规划的衔接主要体现在理念嵌入上，如何以实体范围支撑县域城乡生活圈及详细规划编制单元的划分，以差异化配置指引村庄规划服务要素配置及功能用地布局，仍缺少具体的传导实施路径。

02

乡村社区生活圈规划实践思路

《指南》要求尊重地区发展差异，应针对不同人群需求，结合当地人口空间分布和生活方式，完善乡村公共服务设施。基于现有研究成果和规划实践，按照“需求摸查—空间划分—设施指引—规划衔接”，开展乡村社区生活圈的规划探索（图1）。

图1  乡村社区生活圈规划思路

Fig.1  Planning ideas for rural community life circle

资料来源：笔者自绘

2.1  需求摸查：从“按标配置”到“按需优供”，开展公共服务供需特征的田野调查

考虑到城与乡、村与村之间在人口特征、设施供需特征等方面存在较大差异，应对目的地区采用抽样式田野调查。一是针对各村庄的人口、出行、需求等特征进行全面摸查，可通过实地踏勘、问卷调查、村民访谈等方式获取一手数据资料，再综合各村情况，汇总形成区域村庄生活圈特征；二是统筹设施配置优先级，在建设资金充足的情况下，优先满足村民需求迫切的公共服务设施建设；三是详细摸查现状村庄公共服务设施情况，评估设施完备程度、运行状况、规模匹配情况等，为后续公共服务设施配给优化提供依据。

2.2  空间划示：从“示意范围”到“实体边界”，依据实际出行范围精准引导布局

公共服务设施的规划服务范围通常以绘制等半径圆圈的方式，示意性地表达服务覆盖范围，与居民的实际体验存在一定偏差。因此，模拟村民出行范围，形成大致符合实际服务范围的实体边界十分必要。首先，建立乡村路网网络数据集底板，真实地反映乡村的通达状况，并根据田野调查结果，确定村民常用的出行方式；其次，以15分钟出行距离作为计算参数，分别以行政村和外围零散自然村为起点，模拟村民实际出行范围，为后续设施选点落位和设施统筹提供参考。

2.3  设施指引：从“固定式供给”到“差异化配置”，以圈际差异引导要素配置

根据《指南》，乡村社区生活圈配置“基础保障型—品质提升型—特色引导型”三类乡村社区生活圈设施，并根据乡村区位条件确定服务要素配置标准。城市近郊区或邻近县城的乡集镇和村（组），宜充分依托城镇已有服务要素基础，推进基础设施和服务要素共建共享；远郊区规模较大的乡集镇和村（组），宜在原有基础上集聚提升，配置功能综合、相对完善的服务要素；远离集镇的村（组），宜加强与邻近中心村服务要素的衔接，纳入同一乡村生活圈统筹考虑。因此，根据乡村生活圈实体边界的区位条件，可形成融城型、共建共享型、中心村单村型、自然村单村型四类乡村社区生活圈，将《指南》的引导要求分别进行匹配细化。

2.4  规划衔接：从“弱嵌入”到“强协同”，分级衔接国土空间规划专章内容

目前国土空间规划通过规则、指标、分区、名录、结构、位置与边界等传导载体，将空间管控要求向乡村传导，建立落实、深化、优化、增补四种传导方式。然而，乡村地区协同难度仍然较高，应进一步强化分级衔接机制。在总体规划层面，支持城乡生活圈划分，不同于城镇地区，乡村地区生活圈划分缺乏基础。面对乡村地区建设用地和人口分布不均的特点，可依据村民出行特征及设施使用规律，划分乡村社区生活圈的实体边界，支持各类公共服务设施精准定界、定点、定量地设置落实。在详细规划层面，可以从融城共享、乡村共建共享、单村补缺等角度，列出公共服务设施短板清单和建设清单，并形成空间落位图，指导村庄规划落实用地。

03 

陆丰市乡村社区生活圈规划的

实践探索

陆丰市地处广东省东部沿海，隶属汕尾市，市域总面积1703km²，下辖20个街镇、287个行政村。虽然自然条件优越，但陆丰市仍属后发地区，中心城区服务能级一般，乡村地区人多地少、设施短板问题相对突出，与大多数后发地区市、县、乡村相同，面临转型提质发展问题。因此，对其乡村社区生活圈规划进行研究具有一定的典型性。

3.1  开展田野调查，提炼乡村公共服务供需特征

3.1.1 选取10个代表村开展田野调查

本研究选取10个代表村开展田野调查，涵盖滨海、滨河、沿山等不同地理类型乡村，及农业型、文旅型等不同产业类型乡村，采用“实地踏勘+问卷调查+村委村民访谈”相结合的方式，分析村庄人口特征、村民出行特征、设施使用特征等，精准摸查乡村地区设施供需情况。

3.1.2 村庄人口特征、村民出行特征、设施使用特征分析

村庄人口流失较为严重，留守儿童、空巢老人问题日益加剧。根据民情网格管理数据和村庄自有人口记录册分析，村庄户籍常住人口平均占比44%，外流人口主要为前往珠三角地区务工的人员及本地城镇化人员；青少年（18岁以下）人口平均占比25%，老年人口占比15%，老、幼人口占比均较高。

“步行+电驴”已成为村民主要的出行方式，村民使用公共服务设施可接受的出行时间主要为15分钟以内，按“步行+电驴”平均速度计算，日常舒适的出行半径约为1500m。

村民日常生活需求主要在本村或邻村得到满足。村民基本可在本村内完成“日常买菜”“锻炼身体”的需求，可在本村或邻村完成“买一支钢笔”“买一盒感冒药”的需求，仅在需要高等级设施时，如“普通感冒打针、输液”，会到镇区或中心城区寻求服务。另外，经过“美丽乡村”建设，村庄基本服务设施相对完备，村民总体对现有设施满意度较高，但对文体、消费等品质类设施的需求较大，特别是对老、幼使用的活动场地的需求更大（图2）。

图2  乡村社区生活圈田野调查特征统计图

Fig.2  Field survey statistics of rural community life circle

资料来源：笔者自绘

3.1.3 乡村生活圈圈层结构

结合田野调查分析，可将村民的生活出行空间划分为基本生活圈、扩展生活圈、高级生活圈三类（图3）。

图3  乡村生活圈层级结构示意图

Fig.3  Schematic diagram of hierarchical structure of rural life circle

资料来源：笔者自绘

（1）基本生活圈

满足村民必要的商业、医疗、文化等基础、高频次的生活需求的圈层。主要在本自然村、行政村、邻村范围内获得服务。村民主要选择步行或非机动车方式出行，出行时间大多在5~15分钟，是乡村生活圈的内部圈层及要素配置的核心范围，对应乡村社区生活圈的村（组）层级。

（2）扩展生活圈

满足村民购物、休闲、娱乐等品质提升需求的圈层。乡村居民通常选择镇区，使用中学、医院、大型超市、文化活动中心等较高等级的公共服务设施。出行时间大多超过15分钟，对应乡村社区生活圈的乡集镇层级，同时兼顾“城镇社区生活圈”设施配置要求。

（3）偶发性生活圈

满足村民获取大型医疗、行政、商业等偶发性高级需求的圈层。乡村居民通常选择城区、县域中心及副中心，以满足自身对该层次的需求。出行时间大多在30分钟以上，出行频次较低且随机性较强。此类生活圈需按照“城镇社区生活圈”的要求配置设施，配置等级高且齐全的公共服务设施。

3.2  模拟出行范围，分类划分乡村社区生活圈实体边界

本文以陆丰市为例，将其划分为“县域城乡生活圈—乡镇级社区生活圈—乡村级社区生活圈”三级乡村生活圈。县域城乡生活圈，对应高级生活圈，一般为县域范围；乡镇级社区生活圈，对应扩展生活圈，一般为镇域范围；乡村级社区生活圈，对应基本生活圈，因其实际出行范围与行政区划范围存在较大差异，本研究将重点探索其空间划分。

3.2.1 以实际出行范围划定行政村、自然村初始生活圈

利用GIS网络分析工具，以行政村村委会为起点，以1.5km为村民出行距离，模拟村民出行获取公共服务的空间范围。本研究共划定287个行政村初始生活圈，许多初始生活圈范围存在重叠，后续将根据乡村群建设理念进行部分合并。

在行政村初始生活圈外仍存在许多规模较大的自然村，本研究补充划定132个自然村初始生活圈。最终共划定419个初始生活圈，作为下一步乡村社区生活圈类型划分的基础。

3.2.2 结合区位条件划分四类乡村级社区生活圈

根据生活圈与城区、镇区、邻村的关系，将初始生活圈划分为98个融城型、45个共建共享型、112个中心村单村型、56个自然村单村型四类乡村级社区生活圈（图4）。融城型生活圈与城镇社区生活圈错位互补，生活圈内村民出行范围与城镇开发边界高度重合，应考虑与城镇设施的互补衔接；共建共享型生活圈内，各村庄村民出行范围高度重合，侧重于乡村群协同共建共享；中心村单村型生活圈内，村民出行范围主要在本村，公共服务设施应集中布局，规模化配置；自然村单村型生活圈内，村民出行范围主要在本村，自然村单村型生活圈远离城镇或行政村，优先保障核心基础保障型设施。

图4  四类乡村社区生活圈划示图

Fig.4 Schematic diagram of four types of rural community life circles

资料来源：笔者自绘

3.3  差异化配置设施，形成“基础必配+提升选配+特色特配”的设施指引

3.3.1 建立“基础必配+提升选配”的“菜单式”设施配置体系

梳理形成适用于当地的生活圈设施配置表，将公共服务设施分为行政服务设施、教育设施、文化体育设施、医疗卫生设施、养老服务设施、商业服务设施、生产培训设施、市政交通设施八大模块，共38小项，其中必配的基础保障型设施19项，选配的品质提升型设施19项（表1）。

表1  乡村社区生活圈公共服务设施配置指引一览表

Tab.1  List of guidelines for the allocation of public service facilities in rural community life circle

注：●表示“建议必选”，○表示“建议可选”，—表示“不推荐”。

资料来源：笔者自绘

基础保障型设施是村委会、综合服务站、村幼儿园等保障村民日常生活基本需求的服务要素。融城型、共建共享型、中心村单村型生活圈要确保基础保障型设施配置到位，根据各类设施的服务范围均衡布局，可邻近布局的设施宜综合设置；自然村单村型生活圈可结合人口特征、需求程度及村庄发展类型科学配置，需优先保障文化活动室、健身广场、村卫生室等核心功能。

品质提升型设施是在满足乡村社区生活圈基本需求的基础上可提升村民生活品质的服务要素，主要为托儿所、文化展示馆、红白喜事厅等。同时，结合陆丰市地方要求增加“四小园”设施。融城型生活圈品质提升型设施应与城镇设施错位互补，避免重复配置；共建共享型生活圈应体现乡村群统筹规划理念，各村庄协同共建、均衡共享，避免因各村配置设施雷同导致服务资源过剩；中心村单村型生活圈应根据实际集中或多点布局，强调规模化效应，引导乡村居民点集聚布局；自然村单村型生活圈宜根据实际选配、集中配置品质提升型设施，宜以灵活组合、可迁移的形式配置。

3.3.2 建立“特色特配”的“场景式”设施配置引导体系

结合乡村资源、乡村振兴示范带，构建文旅体验场景、自然生态场景、智慧农业场景三大乡村特色场景（实际建设中，不限于三类场景），引导特色设施配置（图5）。

图5  特色场景设施引导示意图

Fig.5  Schematic diagram of guiding characteristic scene facilities

资料来源：笔者自绘

3.4  规划分级嵌入，支撑总体规划层面空间细化及详细规划层面要素落地

3.4.1 总体规划层面：支撑优化县域城乡生活圈与详细规划编制单元划分

支撑县域城乡生活圈划分。市县国土空间总体规划要求划分城乡生活圈，基于村民的出行及需求特征，对全域乡村社区生活圈进行空间划分，指引城乡公共服务体系和镇村公共服务体系的建立及公共服务设施布局。如陆丰市在市级总体规划层面划分15个城镇生活圈、20个乡镇级社区生活圈、311个乡村级社区生活圈，并配套不同层级的设施配置指引。

衔接优化详细规划编制单元。与村民日常活动密切相关的乡村社区生活圈，可指导国土空间详细规划单元划分及实用性村庄规划编制范围界定。一是融城型生活圈，可结合临近城镇开发边界内需开发建设的地区，统筹划入详细规划单元，建议纳入城镇详细规划统筹编制。二是共建共享型生活圈，可划定为一个农业农村单元，并作为实用性村庄规划的编制单元。三是中心村单村型生活圈，宜将村域内的自然村单村型生活圈，统筹划定为一个农业农村单元，作为实用性村庄规划的编制单元；若村庄远期考虑搬迁撤并，原则上不再单独编制村庄规划，在县、乡镇级国土空间总体规划中，确定村庄国土空间用途管制和建设管理要求。

3.4.2 详细规划层面：指导村庄规划服务要素配置及功能用地布局

结合乡村社区生活圈的公共服务设施配置体系，研究建议在实用性村庄规划中形成公共服务设施“两表一图”。“两表”，即生活圈公共服务设施短板清单（表2）和生活圈公共服务设施建设清单（表3）；“一图”是建设蓝图，即建设清单的空间落位（图6），指导服务要素配置及功能用地布局。建设清单需综合考虑各生活圈内的服务设施，注重实施策略，明确各种设施的建设途径和资金来源，与各职能部门动态衔接，提升管理效率和工作质量，形成科学、系统、有效的规划建设方案，确保乡村生活圈项目落地。

表2  公共服务设施短板清单

Tab.2   List of shortcomings in public service facilities

注：●表示“建议必选”，○表示“建议可选”。 

资料来源：笔者自绘

表3  公共服务设施建设清单

Tab.3   List of public service facilities construction

资料来源：笔者自绘

图6  村庄公共服务设施建设指引图

Fig.6  Guidelines for the construction of rural public service facilities

资料来源：笔者自绘

04

结语

乡村地区是生产与生活方式、自然要素与非自然要素高度融合的地区，村落间差异较大、特色各异，自《指南》发布以来，进一步强调公共服务设施优化布局既要补短板，也要充分考虑差异化供给与特色营造。本文结合陆丰市实践，提出“需求摸查—空间划分—设施指引—规划衔接”的规划路径与实际操作，但仍存在一些不足之处：一是需求与特征摸查方式有待多途径优化，田野调查工作量较大，难以大面积开展，有待发掘更加“多、快、好、省”的摸查方法；二是公共服务设施建设资金来源有待丰富，公共服务设施建设实施主要依赖于专项资金，社会资金的参与路径、盈利途径有待探索。