摘要
文章基于英国、德国、荷兰与日本对乡村地区规划实施监测评估的经验，结合吉林省在乡村振兴大背景下开展的村庄规划实例，提出包括底线管控、防灾减灾、生态保护、产业布局、社会发展、文明幸福六个方面的村庄规划实施监测评估指标体系。通过梳理村庄规划的约束性指标与强制性内容，为规划实施监督的监测预警环节完善提供建议。同时，利用TOPSIS熵权法，模拟22个村庄规划实施评估情况，为村庄规划实施效果评估提供科学的参考依据。

作   者

卢佳希  吉林大学硕士研究生

陈红兵  自然资源部城市国土资源监测与仿真重点实验，吉林农业大学教授，研究员（通讯作者）

王冬艳  吉林大学国土资源系主任、教授

高婉莹  吉林大学硕士研究生

金晓彤  吉林大学硕士研究生

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研究背景

2019—2020年，自然资源部先后发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）（简称《通知》）、《关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自然资办发〔2020〕57号），要求在乡村振兴战略背景下实施村庄规划，指导各地的“多规合一”村庄规划编制工作。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）（简称《意见》），明确提出监督规划实施，在国土空间规划“四体系”中，按照规划流程划分的规划编制审批体系与规划实施监督体系，包括从编制、审批、实施，到监测、评估、预警、考核、完善等闭环的规划实施和管理流程。2021年，《国土空间规划城市体检评估规程》（简称《规程》）正式发布，基于国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的技术支撑，结合经济社会发展实际，对城市发展现状特征及总体规划的实施效果进行定期分析与评价，按照“一年一体检，五年一评估”的方式，对城市总体规划进行周期性调整与完善的工作在全国范围内逐步推进。

村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，是国土空间规划的重要组成部分。相较于总体规划，在城镇开发边界线外的详细规划，更强调实施性，对其进行监测评估是规划实施监督的重要内容之一。然而，我国国土空间规划实施监督工作的基础较为薄弱，政策层面尚未出台与村庄规划体检评估相关的规程或文件，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的实施精准评估技术尚不完善。监督规划实施的前提是将现状数据与规划数据纳入数据库，将评价指标纳入指标库，将科学、可行的评价模型纳入模型库。不同村庄的地域、类型、现状与发展目标存在较大差异，在建立规划实施监督评估指标体系时，应考虑区域与现状因素，选取符合乡村振兴背景下村庄发展需求的指标。

国外对规划评估的研究与实践起步较早，其中，英国、德国、荷兰和日本的实践案例较为典型。英国以目标为导向，为区域规划与地方规划建立年度监测机制，其结果以区域规划是否按照预设方向发展、地方规划是否完成既定目标为标准，且与地方政府的绩效挂钩。由于乡村景观的高度商品化，英国政府将保护和利用村庄特色自然资源与景观环境作为维持乡村地区吸引力的手段，对其乡村地区的评价从景观与特色要素出发，从自然、文化、感知与美学、管理水平等方面进行评估。德国在土地整理与村庄更新方面积累大量经验，在城乡融合与社区营造中推动乡村产业结构调整与内生发展，实现乡村振兴。德国对乡村地区的评估指标涉及人口统计、土地利用、村庄结构、土地政策、公共服务、经济就业和公众参与七个方面。荷兰在2008年修订了《空间规划法》（Spatial Planning Act），使其覆盖范围从全部乡村地区变为全部城市与乡村地区，彻底实现城乡一体化对接欧盟战略环境评价方针。其乡村地区的规划实施效果由议会委托环境评估机构，围绕乡村地区的生机培育、保护水体与自然方面，对其自治市政府制定的土地使用规划进行评价，并由环境评估机构通过跨行业的数据平台，对土地布局、土地利用功能、建筑高度与容积率等进行监测。日本为解决人口减少和老龄化带来的地区发展动力不足问题，在2015年出台《日本国土形成规划》（日本战后第7次国土规划，形成对流促进型国土）。在此背景下，日本农林水产省为实现稳定乡村人口、维持乡村生存和振兴地区经济的目标，通过乡村活性分析，指出阻碍乡村可持续发展的主导因素，并以“定人、兴产”为方针，设置居住活力、经济活力、农业活力、林业活力四个指标层，共计44个指标项，对其乡村地区的综合活力进行测算与评价。

我国相关研究与实践处于探索与发展阶段。赵民与张栩晨基于公共政策视角，总结我国城市规划评估的发展历程：2008年，开始探索城市规划实施评估；2017年，以北京市作为试点，对城市体检评估机制进行探索并实践至今，在城市总体规划实施监测评估方面积累一定经验。而基于北京城市体检经验形成的《规程》，阐明了体检评估的内涵：年度体检指聚焦当年规划实施的关键变量和核心任务，对国土空间总体规划实施情况进行年度监测和评价；五年评估指对照总体规划确定的总体目标、阶段目标和任务措施等，系统地分析城市发展趋势，对国土空间总体规划实施情况进行阶段性综合评估。我国城市体检评估原则上遵循目标导向、问题导向、可操作性与全过程应用，在内容上，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个纬度建立城市体检评估指标体系，侧重于监测评估时空角度下城市发展的质量、效率、结构与品质。在城乡二元结构的长期影响下，与村庄规划评估有关的研究相对独立并处于局部探索阶段。宋彦杰等人通过分析广东省现有村庄规划评估体系，指出其涵盖规划期限和范围、与上位规划衔接紧密度、规划内容评估、规划成果评估四个方面的内容，提出依据村庄分类调整完善评估体系的建议；赵雪梅等人基于公众参与视角，建议按照村庄规划实施阶段建立评估体系，即在实施前侧重评估基础条件与村民诉求，在实施中侧重对建设项目的监测，在实施后侧重对落实情况和村民满意程度进行评估。

总体而言，国外在面向乡村地区规划评估的实践中积累大量经验，国内对规划监测与评估的研究起步较晚，现有研究和实践成果主要集中在城市总体规划上，针对村庄规划的研究较少，无法满足乡村振兴背景下不同区域村庄建设的要求。本文以吉林省为研究区，面向国土空间规划实施监督的内在要求，试图从乡村振兴战略背景出发构建村庄规划实施的监测评估指标体系，为规划实施监督体系的建设与完善提供一定参考与依据。

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村庄规划实施监测评估的内涵

目前，我国国土空间规划实施监督面临理论方法体系未成形、监督机制尚不健全、技术难点待攻克等问题，对国土空间开发保护现状和规划实施情况进行监测评估是村庄实施监督体系建设的关键之一。村庄规划以国土空间规划“一张图”作为信息化支撑，在完成规划数据库建设后，将规划数据纳入实施监督信息系统。围绕约束性指标与强制性内容开展监测工作，对突破指标的情况进行及时预警，且每五年对村庄治理情况和规划实施效果进行评估。对规划实施现状进行周期性监测，可以更好地落实用途管制。而评估结果作为现阶段村庄特点与治理成效的直观呈现，也为下一阶段村庄发展路径的研判提供可靠依据。两者在促进村庄有序、健康发展的同时，展现乡村振兴战略的实施成效，有利于乡村振兴总目标的实现。

因此，本文所说村庄规划监测评估指在规划实施中和实施后，依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，采用空间分析、差异对比、趋势研判等方法，对约束性指标与管控要求进行监测，并对村庄开发保护现状与规划实施效果进行分析与评估。

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村庄规划实施监测评估的原则

首先，监测与评估应遵循目标导向原则。将指标的基期年与近期年、目标年比照，以不同时期的遥感数据辅助识别变化图斑，判断村庄是否存在违反规划内各类边界、用地规模及约束性指标等强制性管控内容，以及是否出现耕地撂荒、开发未利用地等情况，如有发现，及时预警，从而保障规划的执行，实现用途管制。其次，评估应遵循问题导向原则。乡村振兴战略下，实施村庄规划旨在推动“三农”发展，切实解决“三农”问题，评估既要分析村庄发展取得的成效，也要发现发展过程中存在的矛盾与问题。最后，监测与评估遵循可操作性原则，利用第三次国土资源调查、基础测绘、航空航天遥感影像等自然资源现状数据，详细规划编制与审批、宅基地及集体土地确权等自然资源日常管理数据，以及经济社会发展统计数据等公开数据，作为评价指标的数据来源，确保评估的客观性和可操作性。

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村庄规划实施监测评估指标体系的

构建及实证研究

吉林省遵循《通知》要求，颁布《吉林省村庄分类布局工作指引》（2021年）、《吉林省村庄规划编制技术指南》（2021年）（简称《指南》），各乡（镇）人民政府按需求陆续编制“多规合一”的村庄规划并通过审批，进入村庄建设实施阶段。《指南》将村庄分为城郊融合、聚集提升、兴边富民、特色保护、稳定改善和搬迁撤并六类，由于搬迁撤并类村庄不单独编制规划，村庄规划的编制工作仅对其余五类村庄开展。

4.1  评价指标选取依据

依据《指南》要求，村庄规划的主要控制指标分为约束性与预期性两类。约束性指标指规划期内不可突破或必须实现的目标，涉及各类底线与边界管控要求，适用于五类村庄。预期性指标指根据村庄发展定位及目标设置的、在规划期内努力实现或不突破的指标。规划实施监测的评价指标选取，一方面依据上述约束性指标；另一方面依据村庄规划中涉及的强制性内容。规划实施评估的评价指标选取，一方面依据上述预期性指标；另一方面选取可以反映乡村振兴战略下农业、农村、农民实际发展情况的指标。

因此，本文设立“村庄规划实施监测”与“村庄规划实施评估”2个一级指标。在“村庄规划实施监测”下，以安全和保护为出发点，设立“底线管控”与“防灾减灾”2个二级指标；在“村庄规划实施评估”下，以评价村庄治理效果为出发点，设立“生态保护、产业布局、社会发展、文明幸福”4个二级指标，共计39个指标项。

4.1.1 底线管控

历史文化保护线规模属于约束性指标，仅适用于特色保护类村庄，其余指标适用于五类村庄。需要说明的是，吉林省新增户均宅基地面积不应超过330m²；村庄规划对不同用地性质地块上建筑的要求有所区别：对于公共管理与公共服务设施用地，建筑高度不得超过12m，建筑密度不大于50%，容积率不大于1.5；在农村宅基地上的自建房，楼层不超过两层，建筑高度不超过9m，建筑密度不大于40%，容积率不大于1.0；对于商业用地，建筑高度不超过12m，建筑密度不大于30%，容积率不大于0.8。

4.1.2 防灾减灾

吉林省地势由东南向西北倾斜，呈现明显的东南高、西北低的特征，以中部大黑山为界，分为东部山地和中部、西部平原两大类地貌区。西部自然灾害风险相对较低，地质灾害防治的重点在每年6—8月（汛期）的中部与东部山地。2021年，白山、吉林、通化和延边地区共发生11起小型崩塌灾害，汛期内发生10起，诱因均为强降雨；2022年、2023年，防范崩塌与泥石流风险的重点区域也在上述地区。因此，需要对东部地区村庄范围内截洪沟、截流沟等排水设施的修整与疏通情况，河堤加固、修整、渠化等措施的开展情况，河道中心线两侧洪涝风险控制线范围预留情况，以及河提路宽度等进行监测。

此外，村庄内建筑的间距与道路路面宽度设置，应满足消防车最小转弯半径要求，主要道路路面宽度不小于4m，次要道路路面宽度不小于2.5m。

4.1.3 生态保护

吉林省东部长白山区的森林覆盖率高，森林生态系统完整，东中部低山丘陵拥有较多次生林与人工林，西部处于科尔沁草原延伸带，拥有草原与湿地资源。生态保护二级指标，以规划中的生态用地布局预期性内容与国土综合整治及生态修复为主，结合垃圾无害化处理，对生态与环境改善成果进行评价。

村庄的生态用地布局涵盖草地、陆地水域、生态林等生态保护与控制区。新增国土空间综合整治与生态修复范围主要包括山体修复、水资源保护与修复、新增高标准农田及耕地整治、建设用地整治与复垦、林木（植被）整治与修复、新增人工湿地、还湖还草还林等相关治理成果区域的量化面积。

4.1.4 产业布局

产业兴旺是乡村振兴战略在乡村产业方面的发展方针，产业布局二级指标关注村庄一、二、三产的用地规模及结构。吉林省是我国粮食核心产区之一，重点产粮区的耕地面积与质量肩负粮食安全的重任。重点产粮区以外地区，第一产业主要以玉米、大豆等传统农作物为主，中药、食用菌及地方特色园艺种植业为辅，同时以黄牛、肉猪、家禽等为主的养殖业作为补充。相较于种植业，散户与小规模养殖的风险较大，适度规模的养殖与种养结合模式共同发展，构成多元化的生产经营模式，适应现代化农业发展。

4.1.5 社会发展

随着我国城镇化率不断提高，大量农村劳动力外出务工，农民兼业现象普遍，农村地区的劳动力结构不断调整。吉林省作为我国粮食主产区之一，面临的主要问题是如何在保障粮食安全的前提下帮助农民增收。因此，社会发展二级指标从农村社会与农民收入方面进行评价。

在聚集提升与兴边富民类村庄产业规划中，大部分以种植、养殖与农产品加工相结合，或特色园艺、林业景观与旅游休闲业相结合的方式，推动农村产业发展与融合。但以一产为主导的家庭经营对农民的拉动力较弱，农业与农民的协同发展程度较低。特色保护类村庄多依靠历史文化、自然景观等资源，打造旅游品牌，但部分品牌知名度不高，部分村庄内部配套设施尚不完善。城郊融合村庄可利用其城市地缘优势，打造集种植、采摘、餐饮、休闲、旅游于一体的一、二、三产融合发展村庄范例。但目前，此类村庄在吉林省西部地区的数量较少。总体来看，吉林省乡村产业的融合发展程度不高，农民增收速度缓慢，低于全国平均水平。

根据《2019—2021年中国农村政策与改革统计年报》统计数据计算得出，吉林省农村集体发包及上交收入与财政补助之和占历年总收入的70.11%、69.09%、72.21%。可见，农村集体收益对土地资源与补助的依赖度高；而农村集体经营性与投资性收入、经营性支出占比低，无经营性收益的农村集体在2019年超过40%，在2020年与2021年均接近30%。整体上看，农村集体在经营、投资、土地流转方面仍有很大的增收潜力。

4.1.6 文明幸福

吉林省农村地广人稀，各类设施建设与配置成本较高、难度较大。相较于“大农业”的快速发展，农村的现代化水平不高。文明幸福二级指标关注农村，侧重于选取村庄内部环境、基础设施和公共服务设施改善与建设等可以为农民生活提供幸福感的指标项，对规划实施情况进行评价。

村庄应在巩固人居环境整治成果的基础上，对村庄内部环境、主要道路进行绿化美化，对建筑墙面进行美化与翻新。而人居环境改善项目也是吉林省“千村示范”创建工作的重要内容之一。基础设施建设项目主要包括村庄的道路交通、给排水工程、电力、通信、燃气、供热、环卫方面的修复与完善。公共服务设施建设项目涵盖文化、体育、卫生、物流方面。上述项目均为村庄规划的重点建设项目。

4.2  村庄规划监测评估指标体系构建

本文收集吉林省东、中、西部全部五类村庄规划，共计87个，包括省乡村振兴局“千村示范”工作中创建的乡村旅游示范村、乡村振兴示范村、城郊融合示范村、旅游扶贫示范村，以及2023年入选全国“一村一品”示范村镇的村庄规划，为评价指标体系构建提供类型全面、内容丰富的案例（表1）。

表1  村庄规划实施监测评估指标体系

Tab.1 Monitoring and evaluation indicator system of village planning implementation

注：防灾减灾隶属于实施监测一级指标，此类指标的选取依据编制技术指南的约束性指标，具有强制性。人均应急避难场所不属于约束性指标，而是预期性指标，没有强制性，归类于实施评估一级指标下。

资料来源：笔者自绘

4.3  评价方法及步骤

村庄规划实施监测采用空间分析、差异对比的方法，将规划近期年、目标年设置的指标值视为目标值。对村庄范围内建设活动涉及的指标进行实时动态监测，对突破目标值的情况进行及时预警。对村庄开发保护现状进行年度监测，所有指标值均未突破目标值则视为合格；否则，均为不合格。

村庄规划实施评估采用TOPSIS熵权法。本文采用熵权法结合TOPSIS法的综合评价方法，一方面避免层次分析法、德尔菲法等主观赋权法依赖专家意见确定权重的不足；另一方面在针对同一评价对象（村庄）时，可以反映其实际发展水平与理想水平之间的差异。具体计算步骤如下：

第一步，指标标准化。为使指标数据具有可比性，对正、负向指标进行无量纲标准化处理，处理后的指标值范围为[0,1]。标准化计算公式为：

式中，Z_ij 表示评价指标的原始值，Z_ij⁺ 与Z_ij^- 分别表示标准化的正、负指标，i 为评价指标，j 为评价村庄，以下标准化指标值统称为Z_ij。

第二步，确定n个村庄的m个标准化值的信息熵值。指标信息效用越大，表示在评价中的权重越大。计算公式为：

如p_ij = 0，则定义limpij lnp_ij = 0。

式中，p_ij表示第i个村庄第j个指标的比重。

第三步，根据各指标的熵值E_i 确定它们的权重W_i。计算公式为：

第四步，构建规范化加权矩阵V。计算公式为：

第五步，确定每个评价指标的正、负理想解。计算公式为：

式中，V⁺与V^-分别为正、负理想解，v_ij为矩阵V 中第i个评价指标在第j个村庄的值。

第六步，计算各评价村庄到正、负理想解的欧氏距离。计算公式为：

式中，D_j⁺与D_j^-分别表示第j个评价村庄距正、负理想解的距离。

第七步，计算评价村庄的贴近度。用于反映评价对象与理想解（最优方案）的接近程度。   

式中，C_j 取值范围为[0,1]，取值越靠近1，表示第j个评价村庄的规划实施效果越接近最优方案，评价村庄的发展水平越高；反之，取值越靠近0，表示评价村庄的规划实施效果居最优方案越远，发展水平越低，有待进一步改善。

以吉林省部分村庄规划为样本（图1），以其中基期年（2020年或2021年）与近期年（2025年）数据为实例，评价村庄规划的现状，模拟规划实施5年后的效果评估，见表2。结合已有学者的研究成果，将贴近度划分为五个等级标准，以评价村庄规划实施效果，见表3。

图1  样本村庄位置示意图

Fig.1  Location schematic diagram of sample villages

资料来源：笔者自绘

表2  吉林省村庄规划基期年与近期年评估贴近度

Tab.2  Nearness degree of Jilin village planning’s base year and evaluation year

资料来源：笔者自绘

表3  村庄规划实施效果贴近度评价标准

Tab.3  Evaluation criteria for the nearness degree of village planning implementation effect

资料来源：笔者自绘

4.4  实证评价结果分析

纵向比较表2，以村庄规划的基期年贴近度作为现状参考，可以反映村庄规划实施基点。样本区域内不同村庄的评估起点差异较大，基期年贴近度排序的中位数与平均值分别为0.0509和0.0998。可见，大部分村庄在规划实施前，在生态保护、产业与社会发展、村庄内部环境、基础设施与公共服务设施等方面的建设与发展基础薄弱。近期年模拟评估的贴近度分别为0.1303和0.1465，涨幅分别为156%和47%，表示若村庄规划按预期落实，可在样本村庄取得明显成效。

横向对比表2，可见大部分村庄近期年模拟评价结果的贴近度都有不同程度的增长，但贴近度增长并不等同于在样本区内排名提升。如东林村的基期年贴近度排名与近期年贴近度排名都是第十位，大顶子村的基期年贴近度排名是第七位，近期年贴近度排名下降至第十一位，表明该类村庄在全部样本村庄不同程度、不同侧重发展的背景下，处于发展速度平均或较慢的状态。此外，出现部分村庄近期年模拟贴近度较基期年有所下降，如大砬子村规划基点贴近度处于0.2999，模拟规划实施后贴近度降低至0.2194，表明该类村庄即使完成规划的预期建设，其治理发展仍处于局部完善、整体维持现状的状态。这是因为信息熵的赋权原理，此类村庄的基期年优势被拉平，而该指标权重在近期年模拟评估时下降，呈现贴近度降低。奶头山村是样本区面积最大的村庄，其环境禀赋良好，是国家林业和草原局评定的国家森林乡村，朝鲜族特色文化优势明显、旅游产业发展较好，2021年接待游客22.8万人次，是吉林省城镇化快速发展背景下，较少的常住人口净增长的村庄。上述未纳入评价指标的公开可查的现状信息从侧面印证奶头山村在两次排名中均处第一的评价结果的合理性。

由于村庄和规划都处于多方面发展和动态调整中，评价模型应起到动态更新、科学客观地反映规划实施效果与乡村振兴成效的作用。总体上看，该评价模型在实践应用中可以较好地基于样本和数据范围调整指标权重，合理降低全部村庄已达成指标的重要性，将其反馈于下一轮村庄规划编制中，有利于规划内容与村庄发展方向的调整与研判。

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结语

本文在总结国外乡村地区规划监测评估经验的基础上，遵循目标导向、问题导向与可操作性三原则，以吉林省村庄规划案例为依据，构建包含底线管控、防灾减灾、生态保护、产业布局、社会发展、文明幸福六个方面的吉林省村庄规划实施监测评估指标体系，利用TOPSIS熵权法，模拟22个村庄规划实施评估的过程与结果。实证研究表明，规划实施评估可以通过村庄现状与规划实施后贴近度的横向对比，呈现全部村庄的治理水平；纵向对比，可以展示同一村庄的规划实施成效。评估结果可以客观、合理地反映村庄规划实施成效，为分析村庄发展与治理阻碍的判断提供科学、可靠的依据。

村庄规划具有详细性，注重实施性，因此对其进行监测评估的数据精度要求高。规划实施评估可定量指标较少，获取难度不一，实际操作过程中，在国土空间规划“一张图”实施监督系统的监测、评估、预警环节，与村庄规划实施监测指标体系的衔接，仍面临部分技术壁垒待突破的问题。随着未来规划实施监督体系不断完善，需要总结不同地区与类型的村庄规划实施监测评估的相关经验，进一步完善监测评估指标体系建设，动态更新指标模型与体系。此外，目前我国对规划监测评估的经验主要来源于总体规划体检评估工作实践，城乡规划体系对乡村地区空间的管控相对薄弱，对村庄地区详细规划实施监督的管理机制尚不明确，在监测预警与评估反馈机制中，可将村庄规划实施监测评估工作的重点项目与结果纳入地方政府绩效考核。