摘要
市、县级国土空间综合防灾专项规划作为国土空间“相关专项规划”编制体系的重要规划类型，是确保国土空间规划与各类防灾减灾专项规划相互衔接的关键综合性专项规划。文章基于自然资源部行业标准《国土空间综合防灾规划编制规程》，总结目前市、县级国土空间综合防灾规划存在的问题，提出市、县级国土空间综合防灾专项规划编制基本内容、编制要点、难点和对策，为市、县级国土空间综合防灾专项规划编制提供参考。

作   者

刘婷婷   上海同济城市规划设计研究院有限公司高级工程师

戴慎志   同济大学建筑与城市规划学院教授、博导，上海同济城市规划设计研究院有限公司总规划师（通讯作者）

高晓昱   同济大学建筑与城市规划学院讲师

01

相关背景和研究缘由

1.1  政策背景

随着极端天气增多和城镇化进程加快，国土空间的自然灾害和事故灾害频发。2018年，国家组建应急管理部，将应急管理的重心前移，“努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变”。国土空间综合防灾规划的重要性日益凸显，将切实有效地保障国土空间规划体系的安全底线。

2018年，住房和城乡建设部颁布国家标准《城市综合防灾规划标准》（GB/T 51327—2018），解决了城市综合防灾规划缺乏技术依据的难题。但是，由于规划编制组织和实施机制未明确，城市综合防灾规划实施落地仍存在一定问题。自2019年国土空间规划体系建立以来，国家和相关部委发布一系列法律法规和政策文件，明确国土空间规划要树立韧性城市的建设目标，确定综合防灾规划在国土空间规划中的地位，具体表现在：第一，将综合防灾规划作为国土空间规划的重要支撑系统；第二，将国土空间灾害风险评估作为各级国土空间总体规划编制所必备的前期研究；第三，强化底线约束，将洪涝灾害风险控制线等作为市级国土空间总体规划的重要控制线，在国土空间规划中划示灾害风险区，强化自然灾害风险区划与各级各类规划的融合。

目前，由自然资源部和应急管理部组织制定、笔者团队主要参与编制的自然资源行业标准《国土空间综合防灾规划编制规程》（TD/T 1086—2023）（简称《规程》）已经发布，并于2024年1月1日起实施，该《规程》规定了国土空间综合防灾规划的编制流程和主要内容，并制定省、市、县级国土空间总体规划中的综合防灾规划和国土空间综合防灾专项规划的编制指南。

1.2  目前国土空间综合防灾规划存在的问题

国土空间规划强调灾害风险评估、韧性城市建设、平灾结合、区域协同、规划传导和“一张图”数据库建设等。这些要求与当下国土空间综合防灾规划的编制要点密切相关。笔者团队近期参与对相关城市国土空间总体规划中的综合防灾减灾规划进行技术审查，发现存在的主要问题有：由于缺乏编制要点指引，很多城市的国土空间综合防灾规划内容不完整，规划深度不够。具体表现为：对全域和中心城区的灾害风险研判不足，与第一次全国自然灾害综合风险普查成果衔接不顺畅；总体规划目标和空间格局缺少对国土空间安全格局的研究；主要防灾空间和重要防灾设施配置与布局不齐全；国土空间安全韧性维护和提升路径不明确，平灾结合、平急两用的规划对策少；缺乏对区域协同的考虑；规划传导路径不明确；缺少对防灾减灾重大项目规划建设的谋划等。综上所述，目前国土空间总体规划中的综合防灾规划内容宏观而简略，系统性和针对性较弱，缺乏具体的指导性。

1.3  研究缘由

当前，需要编制国土空间综合防灾专项规划，传导和落实国土空间总体规划中的综合防灾规划的目标、安全格局、主要防灾标准、重要防灾空间和防灾设施布局，系统性深化、细化和优化各类主要防灾空间及重要防灾设施的配置、空间布局和规划管控，以及重大灾害治理项目布局与规划管控等。

国土空间综合防灾专项规划属于国土空间规划体系中的“相关专项规划”，是衔接国土空间规划与单灾种专项防灾规划的关键综合性专项规划类型。目的是通过其规划编制，协调单灾种防灾专项规划对国土空间和设施用地的需求，经统筹后落实到国土空间规划“一张图”中。因此，国土空间综合防灾专项规划的地位和作用非常重要。

目前，各地已经或即将进入国土空间相关专项规划和详细规划的编制阶段。但各地的市、县级国土空间的“相关专项规划”编制体系并未完全建立。本文建议市、县级国土空间相关专项规划体系中须包含国土空间综合防灾专项规划，一方面深化和完善国土空间综合防灾规划的内容；另一方面为详细规划编制提供专项系统的研究支撑和规划依据；此外，保障单灾种防灾专项规划的用地和空间需求。本文针对市、县级国土空间综合防灾专项规划编制内容和要点展开研究，为各地市、县级国土空间综合防灾专项规划编制提供参考。

02

市、县级国土空间综合防灾

专项规划编制基本内容

根据《城市综合防灾规划标准》（GB/T 51327—2018），城市综合防灾专项规划编制体系由现状研究、风险评估、规划对策和实施更新四部分组成。国土空间综合防灾专项规划应是对既有城市综合防灾专项规划内容体系的传承和完善。同时，要适应当前国土空间规划体系的要求，与国土空间总体规划和各单灾种防灾专项规划衔接，并结合编制单位事权，明确规划编制重点。

以往，城市规划体系中的综合防灾专项规划内容存在的主要问题是：规划编制缺少量化分析方法，规划缺乏前瞻性，缺少实施落地的保障机制。国土空间规划体系对上述问题提供针对性的解决方案，即第三次全国国土调查（简称“三调”）数据提供空间量化分析的重要基础；面向事权的规划编制内容，为规划实施落地提供保障。本文依据《规程》，提出市、县级国土空间综合防灾专项规划应包含以下基本内容。

2.1  综合判识（评估）国土空间主要灾害风险

在收集相关资料的基础上，全面准确地判识（评估）国土空间主要灾害风险，合理划设各类灾害现状高、中风险区，并对规划期内各类主要灾害风险区的变化作出预判。

2.2  系统细化综合防灾规划目标与防灾标准

落实市、县级国土空间总体规划中的综合防灾规划目标，细化市、县域和本级中心城区防洪（潮）、排涝、抗震、消防、人防、避难场所等的设防标准或配置标准，制订相应的防灾规划策略。

2.3  合理深化国土空间防灾安全格局

在国土空间开发和保护格局基础上，深化防灾安全格局，阐述灾害高风险区与生态、农业及城镇空间的关系，对建设用地的选择提出具体指导意见。

2.4  规划布局市、县主要防灾空间和重要防灾设施

依据国土空间防灾安全格局，规划布局市、县主要防灾空间和重要防灾设施，其主要内容包括以下两点：

第一，依据市、县级国土空间总体规划，确定主要防灾空间和重要防灾设施的规划布局和配置要求，提出相应的规划管控措施。市、县域的主要防灾空间类型包括地震活动断层避让区、地质灾害极高与高风险区、海岸建筑退缩线范围、蓄滞洪区、河湖水域（主要防洪河道）、滨海（河湖）湿地、化工园区安全防护区、核电站安全防护区、森林草原防火阻隔带、防风防沙林、其他医疗救治应急空间等；重要防灾设施的类型包括灾害监测预警设施、灾害防御设施、应急服务设施和应急保障基础设施等。市、县级中心城区的主要防灾空间有，地震活动断层避让区、海岸建筑退缩线范围、河湖水域（主要防洪排涝河道）等；重要防灾设施的类型包括灾害防御设施和应急服务设施等。

第二，规划应结合公园、绿地、广场等开敞空间，以及体育场馆等公共服务设施，提出应急避难场所布局要求。在生活圈层面，提出构建城镇健康安全单元，完善应急空间网络的规划要求；布局符合不同功能区要求的城市人防工程设施，确保人防工程互联互通；提出平灾结合和平急两用的规划要求，并针对疫情等公共卫生事件或其他重大灾害，提出相对应的空间规划对策。

2.5  提出重要区域国土空间规划管控要求

针对下列重要区域提出规划管控要求：一是针对国土空间主要灾害高风险区（如地质灾害的极高和高风险区、地震活断层避让区、主要海洋灾害高风险区等），提出规划管控要求。二是明确国土空间主要灾害风险控制线的分布范围，并提出相关规划管控要求；滨海城市须提出海岸建筑退缩线的相关规划管控要求。三是对全域和中心城区的重大危险源及相关空间提出规划管控要求。四是对中心城区的老旧城区更新和改造提出防灾要求。五是针对历史文化保护地区提出防灾要求。六是对乡镇、村庄、海域、海岛等地区提出防灾减灾要求。

2.6  重大灾害防治项目的规划布局与规划管控

规划布局市、县域重大灾害防治项目，对其空间范围提出规划管控要求；根据各灾害管理部门的事权，提出国土空间综合防灾专项规划的实施管理规定和部门会商机制建议，并结合相关专项规划，明确国土空间主要灾害的防治原则。

2.7  保障区域协同和防灾体系互联互通

落实上级国土空间综合防灾规划的传导要求，衔接本地和跨行政区域的国土空间各类主要灾害风险区、主要灾害风险控制线、主要防灾空间、重要防灾设施以及重大灾害防治项目的空间布局，保障市、县级国土空间防灾标准协调一致、防灾空间连续完整，防灾设施系统联通共享。

2.8  明确规划传导要点和要求

市级国土空间综合防灾专项规划对市级单灾种防灾专项规划、市辖区范围内乡镇级国土空间综合防灾规划和详细规划中的综合防灾规划，以及县级国土空间综合防灾规划编制，提出传导和协调要求。如综合防灾规划目标、防灾标准、市级及以上防灾空间和防灾设施的规划要求、市级及以上综合防灾重点项目库等。县级国土空间综合防灾专项规划对县级单灾种防灾专项规划、乡镇级国土空间综合防灾规划和详细规划中的综合防灾规划编制，提出传导和协调要求。

2.9  提出规划实施和保障措施

明确市、县域和本级中心城区单灾种防灾专项规划的编制计划、防灾空间和防灾设施建设项目库，以及灾害防治项目库，明确责任主体，估算分期投资，提出保障规划实施的政策建议。

03

市、县级国土空间综合防灾专项规划的

编制要点、难点及对策

3.1  因地制宜地进行国土空间灾害风险综合判识

国土空间灾害风险综合判识是综合判断和识别影响国土空间安全的主要灾害类型，判断灾害的风险程度。它是国土空间综合防灾专项规划的前期研究和基础性工作。

3.1.1 技术难点

2022年，国家减灾委员会印发《“十四五”国家综合防灾减灾规划》，提出将灾害风险评估等纳入国土空间规划编制。在已经编制的市、县级国土空间总体规划中，一般都安排了灾害风险评估的有关内容，但其技术要求至今尚未明确。灾害风险评估工作具有很强的专业性，对洪水、地震、地质灾害等单灾种的灾害风险评估，均以多年的防治工作为基础，并仍在不断完善中。因此，国土空间规划编制的技术单位，如何面对如此多的灾害类型？如何利用各类复杂的灾害风险评估成果？或自行研究设立一些综合性的灾害风险评估体系，揭示和应对国土空间所面临的灾害风险？这是一项技术含量高、难度大，且蕴含着重大责任的技术工作。

2020年开展的第一次全国自然灾害综合风险普查涉及5个主要灾种类型（包括地震地质、气象、水旱、海洋、森林草原）的致灾因子和承灾体（包括人口、产业、资源环境、公共服务、基础设施和房屋等方面）。普查内容涵盖历史灾害、减灾资源、重点隐患以及综合评估和区划等方面；调查和评估体系涉及约48项标准和规范。此普查成果可以为当前国土空间总体规划及相关专项规划提供权威的技术依据。但是，两者在时间安排和数据资源上仍然难以很好地匹配和衔接。对于国土空间综合防灾规划来说，目前还不具备直接利用自然灾害综合风险普查成果的可行性。

3.1.2 合适的判识方式

基于前述多灾种综合灾害风险评估研究的复杂性，需要根据国土空间综合防灾专项规划的效用，合理设定规划中综合性灾害风险评估的方法。

进行综合性灾害风险评估，最为关键的工作即确定国土空间的主要灾害类型。规划要全面研究当地的历史灾害发生情况、分析国土空间灾害危险源的分布，并根据对单灾种发生概率的专业预测结果，筛选规划期内发生概率高、对国土空间可能造成高灾损的主要灾害类型。在这一过程中，可以选择与当地自然条件、城镇空间规模、产业结构相类似的其他城市进行灾情类比校验，并充分征求有关专家的意见，对未来可能出现的新型重大灾害（趋势）作出预判。

因此，作为国土空间综合防灾专项规划中最为基础的灾害风险分析研究工作，“判识”的内涵更加广泛，既包含判断、识别，又包含评估的涵义。如果当地已有灾害综合风险评估成果，则可以直接作为规划依据；若尚未有灾害综合风险评估成果，或尚未有完备的灾害综合风险评估技术标准，则可在现有基础资料和既有相关评估成果的基础上，结合本地和区域发展目标、单灾种致灾因子情况及专家意见，通过多部门会商机制，前瞻性地识别和判断风险，确保规划编制工作的进度和规划成果的科学性、可行性。即采用定性与定量相结合、数据研判与专家意见相结合的方式，综合判识国土空间灾害风险。

3.2  安全可靠地划设国土空间灾害风险区

划设国土空间灾害风险区，涉及多重灾害风险的叠加与融合，需要研究适宜的划设方式。

3.2.1 技术难点

灾害风险区划一般从致灾因子危险性和国土空间易损性两个方面考虑。以往城市综合防灾专项规划的通常做法是，对赋权重的各项灾害危险区进行空间叠加，对各类空间易损性进行赋权重后在空间上叠加；综合叠加后得出空间“综合风险”程度，并进行灾害风险空间区划。从空间角度看，上述方法似乎反映出综合风险区在国土空间上的分布，但也模糊了各类灾害风险区的真实空间位置，并会掩盖和淡化其中风险最大的某种灾害对国土空间的威胁程度，这不利于制定相针对性的空间管控对策，也不利于有效和有针对性地防范灾害风险。

对国土空间主要灾种的风险分析，应充分使用单灾种的灾害管理部门所编制的灾害风险区划和灾害防治计划等既有成果，在规划中较准确地反映国土空间客观存在的致灾因子及其危险性和风险程度。

3.2.2 合适的划设方式

首先，要调查和了解致灾因子（如河流、蓄滞洪区、地质灾害隐患点、地震活断层、重大危险源等）的空间分布和危险性程度。由该单灾种灾害管理部门提供相关资料和该灾种灾害风险程度与范围。

其次，基于各灾害管理部门的管理事权，由各灾种的灾害管理部门划设各自管理的单灾种灾害风险区及其等级。单灾种灾害高风险区直接划设为国土空间灾害高风险区；对于相关单灾种的灾害中风险区叠合区域范围，一般根据各相关灾害关联性及影响程度，经过灾害链等综合判识，确定是否上升为国土空间灾害高风险区或仍为中风险区，并根据该风险区内灾害风险的组成和特性，提出相应的空间管控规定。

3.3  融入韧性城市理念

建设韧性城市是应对安全防灾不确定性的最好出路，国际上很多城市将韧性城市建设作为城市建设的总方针。如纽约、伦敦等城市在总体规划层面明确了韧性城市建设的总目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，首次提出建设“韧性城市”。2020年1月，自然资源部办公厅印发《省级国土空间规划编制指南》（试行），是国家有关部门首次在政策文件中使用“国土空间韧性”概念。国土空间韧性可以理解为，国土空间资源配置能够为灾害和风险预防及处置提供空间资源与抗压条件，进而使社会能够迅速恢复运转与持续发展的能力。国土空间规划必须从全域视野开展研究，深入研究区域生态空间的生态安全功能、流域上下游的相互影响和关联，并尊重和顺应自然，合理布局城镇空间，整体维护与增强国土空间和城市韧性。

因此，融入韧性城市理念的国土空间综合防灾专项规划，首先要在国土空间总体格局的基础上，构建防灾安全格局；其次，在编制规划时，要在防灾空间和防灾设施系统布局的基础上，全面研究国土空间各类空间体系的韧性理念和策略，制定生态、农业和城镇空间的安全韧性提升策略，城市各功能区用地的安全韧性提升策略，公共空间系统、蓝绿空间、公共服务设施系统、道路交通设施系统、市政基础设施系统和社区安全等的韧性提升策略；最后，在国土空间规划中，坚持平灾兼顾、平急两用，抓住关键问题，有针对性地制定措施等。

3.4  构建国土空间防灾安全格局

国土空间防灾安全格局是全域防灾安全的总体规划结构，一般由国土空间灾害高及以上风险区、国土空间主要灾害风险控制线、全域重大防灾空间（如流域性蓄滞洪区、区域性防洪水系等）和区域关键性防灾设施（如区域性疏散救援干道、大江大河的连续性重要堤防、区域性重要水库等）等要素构成。国土空间防灾安全格局要素，通常是对国土空间整体安全和空间结构有重大影响或需跨区域协同的关键性要素。构建国土空间防灾安全格局的主要规划内容包括：第一，基于灾害风险综合判识，明确主要灾害危险源的空间分布，将灾害高及以上风险区作为防灾安全格局的关键要素。第二，统筹协调、落实各主要灾害管理部门划设的灾害风险控制线（如洪涝风险控制线等），将其作为国土空间防灾安全底线，提出规划管控规定。第三，基于全域主要灾害危险源分布、主要灾害风险区和主要灾害风险控制线的划设，以及 “三区三线”划定成果，根据全域综合防灾规划目标和策略，提出农业、生态和城镇空间针对主要灾害的避让、隔离和缓冲等防护和治理措施等空间管控要求，引导全域主要城乡人居空间、产业园区和重大基础设施避让灾害高及以上风险区；确定和布局全域重大防灾空间，衔接跨行政区的防灾空间；确定和规划建设高等级公路、铁路等区域性疏散救援干道系统，形成全域国土空间防灾安全的整体规划结构。

此外，须避免两种倾向：一种是避免简单化倾向。在规划中，不能简单地将干道设定为疏散通道，将绿地设定为避难场所。要认真研究这些干道和绿地的防灾效能和自身安全隐患，特别是一些地下敷设有高、中压燃气管线的道路，上空有大量立交桥和过街天桥、两侧高层建筑密集的干道等，都不宜作为防灾疏散干道；存在洪水淹没风险或地质灾害隐患的滨水绿地和山体公园，也不宜作为避难场所。另一种是避免过于“内向”的倾向，即规划视野不能局限于国土空间行政管辖范围内或城市集中建成区内，要对行政管辖区外需统筹连通或协同的区域、城市周边的农业和生态空间可用作避难疏散空间的潜力和可能性进行充分考虑，同时，城镇防灾空间和防灾设施的配置和布局要考虑周边村庄的防灾需求。

3.5  规划传导和规划衔接

3.5.1 与国土空间总体规划的传导衔接

与国土空间总体规划同步编制的市、县级国土空间综合防灾专项规划，既要落实和深化总体规划的要求，也要将综合防灾专项规划确定的综合防灾标准、防灾空间、防灾设施，以及规划管控要求等关键性内容反馈纳入国土空间总体规划，作为国土空间总体规划的支撑或强制性内容。自2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》，明确城市总体规划的强制性内容，包括城市防洪标准、防洪堤走向，城市抗震与消防疏散通道等。这些要求在当前的国土空间规划中依然适用。

3.5.2 与各单灾种防灾专项规划的传导衔接

国土空间综合防灾专项规划和单灾种防灾专项规划之间为互相反馈、上下传导的关系。国土空间综合防灾专项规划是对主要的单灾种防灾规划进行统筹和综合性安排。在用地规划布局过程中，可能会出现空间、土地资源受限或功能区位矛盾等问题，要通过综合防灾规划对各单灾种防灾规划所需的用地和空间进行协调和统筹，甚至要通过整合、共享的集约化用地布局方式，以及用地和设施平灾功能转换模式，来满足各类防灾空间和防灾设施对用地空间的需求。

3.5.3 与其他相关专项规划和详细规划的传导衔接

国土空间综合防灾专项规划要注重与城市其他系统规划的衔接，如绿地（含开敞空间）系统规划、公共服务设施系统规划、交通系统规划、市政基础设施系统规划、地下空间规划等；需研究如何在国土空间相关系统中增强防灾安全韧性。 

国土空间综合防灾专项规划是对国土空间总体规划中的综合防灾规划的深化优化，也是详细规划编制的依据。因此，涉及相关防灾设施建设项目的用地性质、用地布局、开发强度指标控制，以及平灾结合建设项目的“适灾性设计”等内容，详细规划需重点关注和落实。

04

结语

量大面广的市、县级国土空间规划是国土空间“五级三类”规划体系中的重要层级。在现阶段市、县级国土空间总体规划编制完成的背景下，各地亟需构建符合各地国土空间保护和发展特征的市、县级国土空间相关专项规划编制体系，深化和完善市、县级国土空间总体规划，并作为详细规划编制的依据。

市、县级国土空间综合防灾专项规划是国土空间“相关专项规划”系统中的重要规划类型，是国土空间安全底线保障系统和国土空间韧性提升的支撑系统。规划聚焦空间，承担着统筹、协调和落实各单灾种防灾规划对国土空间和用地需求的任务。在国土空间综合防灾专项规划编制技术指引尚不明确的现阶段，本文结合《规程》，深化提出市、县级国土空间综合防灾专项规划编制内容要点，分析规划技术难点，并提出应对策略，为当前和今后各地编制此类规划提供参考。

由于国土空间综合防灾专项规划的综合性特征，规划内容涉及多个防灾管理部门的事权，如灾害风险评估、灾害风险区和灾害风险控制线的划设、灾害防治工程、防灾空间和防灾设施的规划布局等，都需要在单灾种防灾管理部门提供的资料文件及多部门会商的基础上进行规划编制。因此，规划编制和实施的相关保障机制，决定了规划成果能否真正起到“综合规划”并实施落地的效用，这也是今后须关注的研究议题。