摘要
国土空间规划背景下存量用地挖潜成为县市级政府获取建设空间的重要来源。工业用地在增量时代扩张较为迅速、粗放，也为更新转型带来挑战。目前，存量工业用地存在评价体系单一、更新规划过程静态化、退出机制缺乏等问题，文章从发展动力和土地绩效双维度，构建存量工业用地评价体系；以动态更新式思维，提供分类型、分时序的引导策略，构建存量工业用地动态开发“一张图”；以新制度经济学为解题范式，提供存量更新的倒逼机制、激励机制和责任机制。

作   者

胡智行   江苏省规划设计集团江苏省城市规划设计研究院国土空间规划设计二所规划师，中级规划师 

袁新国   东南大学建筑学院博士研究生，江苏省规划设计集团城规院副总规划师，宿迁市城市规划设计研究院有限公司总规划师（通讯作者）

中国的城镇化已进入“下半场”，国土空间开发从增量建设转向存量优化，典型的探索实践包括珠三角的“三旧改造”和长三角的建设用地减量化。在存量更新过程中，如何识别低效用地、规划低效用地、落实低效用地的更新改造，成为新时期城市发展关注的问题之一。

首先，计划经济时期，大量的工业用地属于划拨用地，在存量用地中，工业用地占据很大比例，需要构建评价体系对量大面广的存量工业用地进行科学、系统的评估。其次，存量工业用地的更新周期长、难度大，用地更新并非一蹴而就，广州市、深圳市颁布更新法规至今十余年，其中心城区主要的建设活动仍以城市更新为主。因此，探索分阶段、分类型的规划引导策略，成为更新规划的必行之路。最后，城市更新的难点在于产权问题，涉及发展利益的再分配，需要通过一系列政策来降低交易成本，减少利益摩擦，实现土地资源向资产的转变。

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理论背景与地方实践

1.1  学界探索：新制度经济学成为存量更新的解题范式

存量用地更新的核心在于厘清产权问题，城市核心区内的工业用地，在其使用期限内受到《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》等法律法规的保护。随着基础设施的改善，土地的租金潜力与当初获得的租金存在一定价差，从而形成“土地租金差”。随着租金差的扩大，各主体在博弈中产生期望差距，进而陷入“负和博弈”困境。因此，存量更新也绝非通过改变用地性质就能完成更新。

长期以来，新古典经济学作为主流经济学，用以解释城市问题，在市场竞争充分、零交易成本、产权明晰的条件下，可以实现帕累托最优的资产配置。但是更新中所面对的产权制度困局，无法用新古典经济学来阐释，而新制度经济学是更有解释力的理论模型。新制度经济学提出交易成本的概念，指达成某项交易所要花费的成本，其中包括交易过程中所花费的全部时间成本和货币成本。为尽量减少因变更清晰产权所产生的交易成本，越来越多的更新采取“效益次优”的非正式更新方式。但这些操作缺乏法律支持，需要在实践中探索制度化、规范化的运作模式，通过降低交易成本实现效益最优的城市更新。

1.2  地方实践：从地方放权走向规范化管理

珠三角、长三角等地区的城市在存量工业用地更新方面探索了一些实践经验。珠三角地区的广州市、深圳市以“三旧”改造为抓手，针对城市存量空间进行提质增效；长三角地区的上海市、杭州市开始针对工业用地进行探索。从实践来看，主要从“如何构”“如何划”“如何管”三个方面解决存量工业用地更新。

构建工业用地更新规划体系。深圳市2009年发布《深圳市城市更新办法》，该文件划分了“城市更新单元”，提出包括技术、法律、管理等多层次更新体系；广州市建立“1+3+N”的更新规划体系，并与法定规划衔接；宁波市构建“1+2+4”的更新体系。总体而言，各大城市存量更新思路体系基本一致，均通过划定不同类型的工业用地管控分区，辅以配套政策推进实践操作，与法定规划进行有效衔接。

划定存量工业用地更新分区。深圳市依据《深圳市城市更新办法》，以法定文件的方式促进更新分区引导，将全市更新对象划定为先拆除重建区、限制拆除重建区、拆建与综合整治并举区；同时，引导更新项目向城市中心区、产业区、轨道交通站点等重点区域集中。上海市将工业用地分为“104”“195”“198”三个区域。宁波市提出重点发展类、优化提升类、清理迁移类、调整整治类四片区域。

明确更新管控措施。上海市经历了“松—紧—松”的发展历程。20世纪90年代，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，上海市部分存量工业用地以补缴地价的方式将土地性质转变为居住用地。虽然提高了发展效率，但是也造成部分国有资产流失；2006年，上海市虹口区先行示范，利用闲置工业用地建设创意产业园区，规定遵循“三个不变”原则，推动存量工业用地更新；2012年后，上海市提出来健全产权规范化操作的道路。

从地方实践可见，存量用地更新的核心在于通过产权之间的博弈，实现城乡空间功能的置换和升级，土地产权的变更改善了土地收益的分配制度，重塑土地分配格局。

02

存量工业用地更新存在的问题

存量工业用地更新主要涉及政府、开发主体、产权人三大利益主体（图1）。三者围绕产权这一核心问题，在拆迁成本、税收分成、土地增值获益等方面展开博弈。地方政府重点关注辖区内的经济发展和民生服务“双改善”，而不同层级政府间也存在拆迁成本、开发收益的博弈；开发主体重点关注更新过程中土地开发带来的利润；产权人在土地增值收益和企业效益间做平衡。因此，存量工业用地更新改造的核心是解决多方利益主体间的博弈困局，围绕这一根源性问题衍生出三组主要矛盾。

图1  政府、开发主体、产权人博弈过程

Fig.1 Game process between government, development subject and property owner

资料来源：笔者自绘

2.1  多方利益主体与单一评价体系的矛盾

多方主体诉求不统一。政府、开发主体、产权人各自的利益诉求不同，对同一块地是否低效的认定标准也会产生差异。可能政府认定的亟待更新的低效地块，在开发主体看来没有开发的价值而放弃开发；也有可能开发主体有开发意向的地块，产权人觉得有地价升值的空间欲待价而沽。此外，政府内部不同部门基于不同的考核指标，对地块是否低效的认定标准也存在差异。

评价体系单一。国家层面关于低效工业用地只有定性的阐述，具体的事务由地方政府负责，大多数地方政府主要依据土地的绩效指标来衡量地块是否低效，缺乏全面性。虽然理论层面国内学者在构建指标体系时会兼顾生态环境效益、社会效益等指标，但在项目的实际操作中，往往因数据缺失等情况将指标体系简化，单纯地以地均产值、地均税收等经济效益指标来衡量地块是否低效 。

2.2  规划方案静态化与管控过程动态化的矛盾

与传统增量规划相比，存量规划出现的时间相对较短，目前主要在国内少数发达城市开展。旧有的制度体系无法满足存量时代的复杂诉求。一方面，存量工业用地改造面对的利益主体复杂，各主体的诉求随着时间线的变化不断调整，原先“蓝图式”的管控方式显得力不从心。另一方面，存量更新是一个动态过程。目标和路径处在动态调整中，原先的规划缺乏对资金保障、运营模式、可行性路径的综合分析，无法全面地表达各主体的诉求和意愿，管得严，则更新效率降低；管得松，则违规改造现象层出不穷。

2.3  土地低效现状与退出机制缺失的矛盾

目前，我国中心城区存量工业用地占比过高，无论是国内发达城市还是全国的平均水平，均超过20%（国际存量工业用地平均水平为10%、美国为7.3%）。在上一轮城镇化过程中，通过廉价出让工业用地获得招商引资，是特定时期快速实现工业化的手段。但其导致的结果是国内大量工业用地面积大、产出效率低，且这些低效工业用地退出难度较大。首先，工业用地收回成本高。工业用地的土地使用年限是50年，在现有的土地管理制度下，还没有一个有效路径收回低效工业用地。其次，企业接手的意愿不高。在我国，工业用地出让价格远低于住宅和商业，对于开发企业而言，与其花大代价更新改造低效工业用地，不如直接获取新增工业用地。最后，土地所有者对被政府强制收购存在地租升值预期，即使企业不再经营也不愿意退出土地，希望与政府博弈，争取利益最大化。

03

研究方法与模型构建

3.1  构建评价体系

综合国内有关存量工业用地评价和本文2.1节的研究，目前，评价体系重点涵盖容积率、建筑密度、地均产出效益等基础性指标。笔者认为，存量工业用地评价体系不是静态式的评估体系，而是一个涵盖了地区发展动力和潜力的动态式、综合式评估体系（图2）。

图2  存量工业用地评价体系图

Fig.2 Evaluation system diagram of stock industrial land

资料来源：笔者自绘

拟构建“双维度”的评估体系。层次一为发展动力维度，综合考虑经济因素、社会因素、生态因素等指标，同时，叠加区域战略要素，构成地块的综合发展动力评价体系；层次二为土地绩效维度，具体包括土地建设因素、经济因素、社会因素等指标。“双维度”地评价存量工业用地，一方面，可以从工业地块内部绩效出发，明确土地发展效率，提供“拆、改、留”的依据；另一方面，从周边战略发展要素角度，明确地块存量更新改造的发展动力与潜力，为过程式更新提供依据。

在充分参考相关文献和相关规范的基础上，遵循科学性、可操作性、因地制宜等原则，构建发展动力层面的指标体系（表1），包括4个子目标层和14个指标层。子目标层包括经济因素、社会因素、生态因素、战略因素，从全局角度综合判断地区发展动力。指标层将4个子目标层细化，分解为可定量的具体指标，共计14个，较为全面地反映发展动力。

表1  发展动力层面指标评价体系

Tab.1 Index evaluation system of development power level

资料来源：笔者自绘

土地绩效层面，从经济因素、建设因素、社会因素、环境因素四大方面评价工业用地土地利用效率（表2）。以工业用地地块为单元，具体评价地均应缴税收、地均产值、容积率、建筑密度、就业人数等指标。

表2  土地绩效层面指标评价体系

Tab.2   Index evaluation system of land performance level

资料来源：笔者自绘

3.2 计算评价体系

存量工业用地评价体系涉及生态、经济、社会等多方面因素，评价指标多样而复杂，层次分析法可作为解决上述问题的有效工具。以发展动力评价为例，通过层次分析法，可将总目标分解为子目标层、指标层等不同层次结构，通过判断矩阵的特征向量，引入权重分析，进而计算出总目标的得分。

步骤一：构建层次分析体系。将片区发展动力作为总目标，经济因素、社会因素、生态因素、战略因素作为分目标，每个分目标下设几个评价指标，用以量化分目标数值（图3）。

图3  层次分析法模型构建

Fig.3 Construction of analytic hierarchy process model

资料来源：笔者自绘

步骤二：确定指标权重。在确定各指标权重时，采用萨蒂（Saaty）等人提出的“一致矩形法”，即把各指标两两相互比较，并按其重要程度评定等级。aij为要素i与要素j的重要性比较结果，同等重要则为1；若要素i比要素j重要，则aij为3、5、7、9中任一值，数值大小视要素i相对要素j的重要程度来取值。根据判断矩阵，得出各指标的权重数值（表3）。

表3  发展动力层面权重体系

Tab.3 Development power level weight system

资料来源：笔者自绘

步骤三：数据标准化处理。指标层各指标的计量单位不同，收集到的数据因量纲不统一，难以进行对比。因此，为方便指标间的比较，应在计算之前对指标数据进行标准化处理，公式如下：

当指标C_ij具有正效益时：

当指标C_ij具有负效益时：

式中，C_ij为指标标准化值，C_ij为原始指标现状值，max(C_j)为原始第i项指标的最大值，min(C_j )为原始第i项指标最小值。具有正效应的指标，其值越大，表明城市发展动力水平越高；反之，具有负效应的指标，其值越小，表明城市发展动力水平越高。

步骤四：计算总和。基于上述指标权重和归一化标准数据，计算各指标得分，具体公式如下：

式中，W表示发展动力评价的综合指数，R_i表示第i个子目标层的权重，n表示子目标层的总数量，A_ij表示第i个指标层下第j个指标的权重，m_i表示第i个指标层总数量，C_ij表示第i个准则层下第j个指标层的标准化数据。依据公式计算出最终得分。

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实证研究：

句容市存量工业用地评价与转型升级策略

句容市已进入土地存量发展时代。过去十年，句容市建设用地增长迅猛，未来可新增建设用地指标趋于收紧。尤其是其西部临近南京市的重点板块，可开发量有限。

4.1  构建“双维度”存量工业用地评价体系

存量工业用地评价体系的构建应充分兼顾多方利益主体，一方面，从政府、开发商角度评价片区发展动力，为城市开发建设提供科学依据；另一方面，从企业视角评价工业用地绩效，为企业“拆、改、留”提供参考依据。

4.1.1 综合发展动力层面评价

依据表2的指标体系，以街道、镇为单元，从句容市统计年鉴、第三次全国国土调查数据、人口调查数据中分析得出各项指标数据，依据3.2节的层次分析法步骤，计算各镇的综合得分（表4）。可以看出，句容市开发区的综合得分第一，表明其发展动力最强劲，在吸引市场投资、政府建设意愿等方面的动力最强，华阳街道、宝华镇、郭庄镇、下蜀镇分列第二至第五，可见，临宁地区的发展动力位于句容市第一梯队（图4、图5）。

表4  句容市发展动力水平综合计算结果

Tab.4 Comprehensive calculation results of development power level of Jurong City

资料来源：笔者自绘

图4 句容市发展动力水平评价图(一）

Fig.4 Evaluation map of Jurong City's development power level (one)

资料来源：笔者自绘

图5  句容市发展动力水平评价图（二）

Fig.5 Evaluation map of Jurong City's development power level (two)

资料来源：笔者自绘

4.1.2 土地绩效层面评价

依据表3的指标体系，以存量工业用地地块为单元，从《江苏省镇江市句容市工业用地调查工作报告》中获取应缴税收、地均产值、容积率、建筑密度、就业人数指标数据。以应缴税收为例，开发区、下蜀片区的应缴税收情况较好，开发区内，以巨宝精密加工、纳赛诺科技公司为代表的中、高端制造企业，每公顷应缴税收均超过100万元；下蜀片区以临港工业为主，代表性企业有句容发电厂、句容水泥公司；郭庄片区作为句容工业集聚的平台，目前在应缴税收方面有一定的提升空间；其余各乡镇工业用地以零散“斑块”为主，应缴税收水平不高。通过五大指标的系统评价，综合打分得出句容市工业用地绩效评价“一张图”，对存量工业用地绩效水平进行分档（图6）。

图6  句容市工业用地土地绩效评价图

Fig.6 Land performance evaluation map of Jurong industrial land

资料来源：笔者自绘

4.2  明确分类型、分时序的引导策略

从时间和空间两个维度出发，兼顾开发主体、产权人、政府的多方利益，提高政府规划管理的灵活性，从“蓝图式管理”向“全生命周期管理”转变，促使存量工业用地从结果管控变为全过程管控，根据综合发展动力、土地绩效、企业更新诉求、开发边界等因素，灵活地进行优化调整，提供分类型、分时序的引导策略（表5）。

表5  句容市存量工业用地转型开发一览表

Tab.5 List of transformation and development of stock industrial land in Jurong City

注：I级为最优先开发，III级为最后开发。

资料来源：笔者自绘

第一期重点关注发展动力强、效益差的地区。该类地块主要分布在句容市城区和临宁重点镇地区，片区发展动力强劲，但企业自身效益差。开发边界内，根据区位条件、企业状况等综合因素，将用地分为转高效工业、转科创研发、转居住商业的开发导向；开发边界外，少数有风景、有资源的地区，作为科创孵化空间；其余土地作为流量指标，逐步清退。

第二期重点关注发展动力强、效益好的地区。该类地块的企业现状经营良好，产出较高，开发边界内，将工业平台内地块继续保留为工业用地。由于企业现状运营尚可，近期维持现状经营，但要逐步提高其亩均产出要求；将创新组团内用地性质转变为科创用地，主要从事研发、中试等功能，容积率相应提高；城市发展片区用地性质“退二进三”，进行居住、商业商务开发。开发边界外，以拆除为主，少量具有资源禀赋的地块，可作为科创孵化空间。在开发时序上，建议这类地块可相对推后。

第三期重点关注发展动力弱、效益差和发展动力弱、效益好的地区。发展动力弱、效益差的地块主要分布在乡镇地区，空间分布零散且图斑数量众多。规划逐步清退，作为流量指标的重要来源。对于发展动力弱、效益好的地块，无论是镇级政府还是县级政府，对其存量改造意愿都相对较低。同时，还涉及县、镇两级政府的博弈，是存量开发的难点地区，在开发时序上，可作为最后一级进行开发。考虑到未来工业向园区平台集中，乡镇企业逐步清退，在开发类型上，开发边界内，以“退二进三”为主，部分效益好的企业现状保留，远期逐步清退；在开发边界外，以拆除为主（图7）。

图7  句容市存量工业用地转型开发“一张图”

Fig.7 An "Inteplan" of the transformation and development of stock industrial land in Jurong City

资料来源：笔者自绘

4.3  厘清存量转型的机制建议

4.3.1 倒逼机制：政府监管，保证资源创造收益

目前，国内存量用地退出机制相对缺乏，多数仍以环保等方式要求退出。如浙江省海宁市对工业用地建立效益奖惩体系，对全市工业企业划分等级，通过对不同等级的企业实施差别化的处理方式，倒逼企业转型升级。

建立符合句容市地方特色的、多种路径相结合的倒逼转型机制。一是采取差别化的低效企业退出机制。依据存量工业用地综合评价成果，对企业实行差别化引导。二是建立多样化的转型路径。如原有低效型企业联合政府或高效型企业共同开发，以土地使用权作价入股，实现合作共赢。三是针对地方政府建立监管倒逼机制，发挥地方政府挖掘存量用地的潜能，将新增土地指标与存量用地更新目标挂钩。

4.3.2 激励机制：政府让利，实现高质量发展

上海、广州、深圳等城市在激励机制方面已经探索出多种模式。以上海市为例，早期通过“三个不变”原则，鼓励土地产权人，在土地产权、房屋结构、土地性质均不变的条件下进行创意研发产业园建设；现阶段，通过补缴土地差价等方式法制化更新地块的产权问题。总而言之，主要从产权、企业税收、企业运营成本、容积率奖励等方面入手，激励土地提质增效。

政府部门应当明确职能边界，将发展权限交给市场和企业，一方面提供相关优惠政策和适当的现金补偿；另一方面，在不违背法律的情况下，以合规程序，对土地性质转变予以“正名”。

在给予企业一定优惠政策的同时，出台一系列公益性要求，如转型为商业、居住的地块，要求提高物业自持比例；为提供公益设施的企业提供容积率奖励。在保证土地开发效率的同时，兼顾公共利益诉求，保证公平性。

4.3.3 责任机制：政府分利，明确各级任务

存量工业用地更新是公权和私权博弈冲突激烈的领域。政府应直面各方的利益诉求，本着“谁开发、谁保护，谁受益、谁负责”的原则，制定存量工业用地更新利益分配机制，通过规则化的利益分配体系，优先保障公共利益和产权人的合法权益，充分考虑句容市、镇两级政府管理的特性，建立开发主体、产权人、市级政府、镇级政府的多方博弈机制，实现各方利益的均衡。

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结论与展望

空间规划步入存量时代，学科领域对转型发展展开探索。作为增量时代的重要地类之一，工业用地具有巨大的更新潜力，其更新过程将涉及多方面利益关系和治理策略，仅依靠编制更新规划难以满足高质量发展要求。需要形成一个动态的、过程式的存量工业用地更新体系，也需要各级政府、企业等主体的共同参与。

笔者以句容市存量工业用地更新为例，从发展动力和土地绩效“双维度”视角，构建存量工业用地综合评价体系，以街镇为单元，识别句容市发展动力强劲地区；以工业用地地块为单元，识别存量工业用地土地综合绩效。以“双维度”评价结果为依据，构建存量工业用地综合开发“一张图”，提供按类型、按时序的开发引导策略。最终从倒逼机制、激励机制、责任机制三方面，提出既注重土地开发效率，又兼顾公共利益公平的政策建议，实现存量工业用地转型提质。

存量用地更新是一个涉及多方利益、多方博弈的渐进式过程，本研究难免存在以下不足：一是缺乏对县、镇两级政府及政府与企业之间博弈的考虑，重点关注工业用地本身的绩效，对其背后的利益格局和隐含的交易费用等缺少思考；二是缺乏对单个地块的具体考量，本评价体系从全域视角进行评价，难免存在“一刀切”的问题，存量工业用地转型开发“一张图”是对每个地块综合评价后的引导依据，在具体针对某个地块的开发中，还需根据单个地块背后所涉及的产权、交易成本的具体情况，制定对应、细化的更新策略。