摘要
在人口老龄化持续加深的背景下，居家养老服务需求日益增长。县域作为我国基本行政单元，处于社会经济体系边缘，养老问题更加严峻，完善面向居家养老模式的老年服务设施支撑体系，成为县域规划面临的重要课题。文章分析居家养老模式下老年服务设施的构成要素，以常熟市为例，采用基尼系数、区位熵等方法，从供需匹配视角开展县域老年服务设施布局评价。结果显示，老年服务设施在全域范围内的布局显著优于中心城区，日间照料设施的总体布局较为合理，但中心城区的社区卫生服务中心和公园广场的供需失衡，各类设施空间的分布均存在特定的集聚区和盲区。基于评价结果，文章有针对性地提出老年服务设施布局的优化思路与策略。

作   者

徐海贤  江苏省规划设计集团技术中心总规划师，教授级高级规划师

李兆中  江苏省规划设计集团技术中心助理规划师

甄   峰  南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授

人口老龄化的持续加深，已经成为我国当前和未来一段时间内面临的重大挑战，也是规划工作必须考虑的全局性、长期性发展趋势。第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口已达2.64亿，占总人口的18.7%，其中65岁及以上人口约占总人口的13.5%，即将进入深度老龄化社会。我国有着老年人居家安度晚年的习惯和传统，大量研究表明，无论是在城市还是农村，老年人对居家养老的需求水平都很高。居家养老模式能够适应我国老年人的生活习惯和身心特征，是在符合我国国情民俗条件下积极应对老龄化浪潮的必然选择。因此，完善面向居家养老模式的老年服务设施支撑体系，成为规划中必不可少的内容。

县域是我国行政区划体系和政府组织结构中最基本的行政单元，承载人口众多。与中心城市相比，面广、量大的县域由于处于社会经济体系边缘，老年服务设施建设滞后于人口老龄化速度、设施空间布局与老年人口分布错配等问题更加突出。许多学者已经针对县域老年服务设施的规划布局开展研究。曲鹏慧等人以徐州市沛县为例，构建养老服务设施体系，提出养老服务设施规划布局思路和导控策略；王雪梅等人基于供给与服务需求关系，研究济宁市鱼台县养老设施空间分布的优化配置；李静等人基于城乡统筹视角，对聊城市莘县养老设施规划进行研究。总的来说，针对县域的相关研究数量仍然不多，且存在一定的局限性：一是受限于传统的人口统计数据精度，在县域尺度下难以进行精细的量化分析；二是大部分实证研究仍聚焦传统机构养老设施的规划布局，缺乏针对居家养老的各类老年服务设施的系统研究。事实上，一些先发地区的县域机构养老设施出现较为严重的空置现象，亟须转变思路，更加关注居家养老服务的供给。因此，应顺应日益增长的居家养老服务需求，对县域的老年服务设施布局进行更深入和更全面的探讨。

本文以江苏省常熟市为例，首先探讨了居家养老模式下老年服务设施体系的构成要素，以手机信令数据等为技术支撑，构建基于供需匹配视角的老年服务设施布局绩效评价方法，分别从全域和中心城区层面，在较为精细的基本分析单元上，直观地反映各类老年服务设施在空间布局上存在的问题，并有针对性地提出优化思路与策略。本文为县域单元内面向居家养老模式的规划实践提供了技术支撑和指导依据。

01

居家养老模式下的

老年服务设施体系

1.1  老年服务设施的内涵

我国的政策文件和标准规范多使用“老年设施”“老年人设施”等术语。2021年11月18日通过的《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出加强“老年设施”供给，其中包含养老机构、居家养老服务中心、为老服务综合体、老年大学等设施。住房和城乡建设部出台的《城镇老年人设施规划规范》（2018年版）是目前唯一特别针对老年设施的规范，使用了“老年人设施”这一概念，并将其定义为专为老年人服务的公共服务设施，涵盖养老院、老年养护院、老年学校（大学）、老年活动中心和老年人日间照料中心。2018年修订的《城市居住区规划设计标准》规定，涉及老年人的设施包括老年养护院、养老院和老年人日间照料中心等。综上所述，主流政策文件和标准规范所指“老年设施”“老年人设施”，一般可以理解为老年人专享的公共设施和居住设施。本研究所称“老年服务设施”的内涵比狭义的“老年设施”“老年人设施”更加广泛，指为满足老年人需求而提供服务产品的各种空间载体，不仅包括专门为老年人服务的设施，还包括共享型设施，即那些向全年龄段人群开放但同时承担相当多老年服务职能的设施。这种内涵阐释与当前学术界的主流研究趋势相符。学术界对老年服务设施内涵的理解已经从狭义扩大到广义。例如，李小云等人将老年服务设施的范围扩大到生活、文化、娱乐、体育、医疗保健、教育、交通、安保八种类型；万邦伟等人将除居住设施外的其他老年服务设施分为运动—健身型，娱乐—情趣型，文化—教育型和社团—交往型四种类型；沈山等人将老年服务设施归类为机构养老设施、老年医疗设施、老年教育设施和老年文娱设施四种类型；李军、邹润涛等人根据功能的不同，将老年服务设施分为管理型、居住型、服务医护型和娱乐型五种类型。

尽管不同研究者对老年服务设施的分类方式不同，但一般都会包括养老服务设施与为老服务设施两个大类。如表1所示，前者是为老年人提供居住、生活、日常照料功能的各类设施，包括专为接待老年人居住而设置的机构养老设施，以及为社区居家养老者提供生活服务的社区养老设施。后者指在基本的居住生活保障以外，为满足老年人的医疗保健、健身休闲、文娱社交等需求而提供服务的设施，包括医疗卫生设施、文化教育设施和休闲活动设施等。

1.2  居家养老模式下的老年服务设施构成要素

居家养老是与机构养老相对的一种养老模式，指老年人在家中而非集中的养老机构中度过晚年，但这种模式并不等同于依靠子女照顾或老人自理的传统家庭养老模式。当前研究普遍认为，老龄化和少子化的冲击使传统家庭养老功能逐渐弱化，家庭外部的社会服务成为居家养老的重要保障。因此，老年人生活在家庭中，同时要依托社区获得专业化、社会化的服务，以解决日常生活中的各种需求。居家养老模式是传统家庭养老模式的补充和更新，需要政府与社会力量提供老年服务设施作为支撑。

居家养老中的老年人在生活照料、医疗保健、社会交往等方面都有获得相应服务的需求。研究表明，大部分居家老年人能接受的到达服务设施步行时间在15分钟内，即不超过社区生活圈的范围。因此，适应居家养老模式的老年服务设施通常是社区层级的服务设施，使老年人在不离开熟悉环境的情况下，便捷地就近获得相应服务，包括老年人日间照料中心等社区养老设施、社区卫生服务中心等社区级的医疗卫生设施、老年文体活动中心等社区级的文化教育设施，以及城市公园、街头绿地、市民广场等休闲活动设施，如表1所示。

表1  居家养老模式下的老年服务设施体系

Tab.1 Elderly service facility system under the home-based elderly care model

资料来源：笔者自绘

02

基于供需匹配视角的

常熟市老年服务设施布局评价

2.1  数据与方法

2.1.1 研究区域

根据常熟市第七次全国人口普查结果，常熟市60岁及以上人口占比达21.12%，65岁及以上人口占比达15.98%，已经迈入深度老龄化社会。常熟市作为一个社会经济发展水平和人口老龄化程度均位居全国前列的县级市，其应对人口老龄化的思路与措施对全国广大县域具有示范价值。因此，本文以常熟市为例进行研究，研究范围分为全域和中心城区两个尺度。在全域尺度上，以14个乡镇和街道为基本分析单元，总面积为1276km²；在中心城区尺度上，以44个控制性详细规划（简称“控规”）编制单元（不含居住用地占比极低的产业类、生态类单元）为基本分析单元，总面积为321km²。如图1所示，具体的空间范围和划分界线来自《常熟市国土空间总体规划（2021—2035）》。在每个基本分析单元内，分析居家养老模式下各类老年服务设施供给与老年人口分布的耦合关系，从供需匹配视角评价老年服务设施布局的绩效。

图1  常熟市全域及中心城区范围

Fig.1  Changshu and its central urban area

资料来源：笔者自绘

2.1.2 数据来源

本研究使用的数据包括手机信令数据和老年服务设施空间数据两类。手机信令数据为中国移动公司提供的常熟市全域2019年6月整月、连续的全量数据，经过预处理后识别出各年龄段用户的居住地，并落位于基本分析单元中，作为测量人口分布的基础数据。老年服务设施数据中，日间照料中心和社区卫生服务中心（含村卫生院）的数据来自于常熟市民政局和卫健委提供的官方名册，包括地理位置、数量、规模（使用面积）等信息；老年文化活动中心根据常熟市的实际情况，与日间照料设施合并设置，因此不再单独分析；公园广场数据提取自常熟市的“第三次国土调查”数据。所有数据的更新时间集中在2019年6月至2020年12月，具有可比性。具体情况见表2。

表2  研究使用数据基本情况

Tab.2 Basic information of research data

资料来源：笔者自绘

2.1.3 研究思路与方法

本研究从供需匹配视角，评价居家养老模式下老年服务设施的空间布局绩效，从全域和中心城区两个尺度，在每个基本分析单元内，以各类设施的规模来衡量设施供给，以老年人口数量来衡量居民对老年服务设施的需求程度。其后采用基尼系数和区位熵两种方法，从宏观布局与微观匹配两个层面分析、总结老年服务设施的现状特征。

（1）基尼系数

在宏观层面，对整个研究区域采用基尼系数指标，从总体上衡量各类老年服务设施的供需差距。基尼系数来源于经济学领域，是常用的衡量社会财富分配差距的指标，也可应用于分析包括城市规划领域在内的更广泛的分配公平问题，其具体计算公式为：

式中，P_k为老年居民数量的累积比例，k=0, 1, 2, 3,…, n; P₀=0, Pn=1；S_k为某类老年服务设施规模的累积比例，k=0, 1, 2, 3,…, n; S₀=0, S_n=1。基尼系数越接近0，表明供给与需求的空间差距越小，供需关系越平衡；反之，则表明供需关系越不平衡。当取值为0~0.2时，说明供需非常均衡；当取值为0.2~0.4时，说明供需差距相对合理；当取值为0.4~0.6时，说明供需差距较大；当取值为0.6~1时，说明供需差距悬殊。

（2）区位熵

在微观层面，通过区位熵法，对每个基本分析单元中的每类老年服务设施的供需关系进行评价，反映研究区域内供需关系的空间分异。每个基本分析单元的区位熵，即为该基本分析单元内的供需比与研究区域整体的供需比的比值，具体计算公式为：

式中，LQ_i为基本分析单元i的区位熵；S_i为基本分析单元i的某类老年服务设施规模；P_i为基本分析单元i的老年居民数量；S为研究区域整体某类老年服务设施供给指数总和；P为研究区域整体的老年居民数量。若基本分析单元的区位熵值大于1，说明该基本分析单元的老年服务设施的供需比高于研究区域内的总体水平，即设施供给相对充裕；反之，则说明设施供给相对匮乏。

2.2  常熟市老年人口分布与老年服务设施布局现状

观察采用手机信令数据计算的常熟市全域与中心城区的老年人口密度（图2），可以发现，常熟市老年人口密度的空间分布呈现出由内向外递减的总体趋势，无论是在全域尺度，还是在中心城区尺度，向心集聚趋势都十分显著。大量的老年人口仍然集中居住在建成时间较长的县城核心区域，在南部新城和碧溪滨江新城等新发展起来的副城，老龄化程度不高，老年人口密度较低。在外围乡镇中，梅李镇的老年人口分布较为密集，其他乡镇的老年人口密度均不高。

图2  常熟市全域（左）及中心城区（右）老年人口密度现状分布

Fig.2 Current distribution of elderly population density in Changshu (left) and its central urban area (right)

资料来源：笔者自绘

常熟市已初步形成覆盖城乡、面向居家养老的老年服务设施体系，满足居家老年人日间照料、医疗保健、休闲娱乐等需要（图3）。在社区养老设施方面，常熟市现有日间照料中心370个，基本实现全域214个行政村和126个社区全覆盖，就近为居家老年人提供日托服务。同时，在日间照料中心内还合并设置社区（村）老年文化活动室，为居家老年人开展文体和社交活动提供场所，日间照料中心在不同区域的空间分布差异显著，在中心城区的外围有面积较大的覆盖盲区。在医疗卫生设施方面，常熟市现有社区卫生服务中心（村卫生院）199个，为居家老年人提供日常的健康管理、医疗救助等服务，空间分布较为均衡，但密度较低，尚不能实现所有社区和行政村全覆盖，15分钟半径覆盖范围仍存在较多盲区。在休闲活动设施方面，常熟市现有公园广场972hm²，其中，公园绿地为961hm²，城市广场用地为11hm²，为居家老年人就近进行户外休闲游憩、健身活动提供场地，空间分布十分广泛，尤其是在中心城区内基本实现15分钟半径全覆盖。

图3  常熟全域居家养老模式下的各类老年服务设施空间布局现状

Fig.3 Current spatial layout of various elderly service facilities in Changshu under the home-based elderly care model

资料来源：笔者自绘

2.3  常熟市老年服务设施布局评价结果

首先，从总体宏观布局情况看，老年服务设施在全域范围内的布局显著优于中心城区。根据基尼系数的计算结果（图4），在全域范围内，以乡镇和街道为基本分析单元时，各类老年服务设施的基尼系数为0.23~0.37，均位于相对合理区间内，设施布局与老年人口分布的供需匹配关系比较均衡；在中心城区范围内，以具备生活功能的控规编制单元为基本分析单元时，各类老年服务设施的基尼系数为0.32~0.59，仅1项设施位于相对合理的区间内，设施布局均衡性较差，与老年人口的分布不够匹配。

图4 常熟市全域及中心城区内基尼系数评价结果

Fig.4 Evaluation results of Gini coefficient in Changshu and its central urban area

资料来源：笔者自绘

可见，当前的设施配置方式能够有效满足全域范围内老年群体的基本需求，保障城乡老年服务均衡发展。但是，在老年人口数量较多且分布差异显著的中心城区，设施布局与人口分布供需失衡的现象依然存在。

其次，在不同类型的老年服务设施中，日间照料设施的总体布局较为合理；社区卫生服务中心和公园广场在中心城区的总体布局处于供需失衡状态。分析不同类型老年服务设施的基尼系数计算结果（图4），可以发现，日间照料设施在全域尺度和中心城区尺度的基尼系数分别为0.35和0.32，两者差别较小，均位于相对合理区间；社区卫生服务中心在全域尺度和中心城区尺度的基尼系数分别为0.23和0.50，全域范围的布局均衡性较强，而中心城区范围内设施布局与老年人口分布差距较大；公园广场在全域尺度和中心城区尺度的基尼系数分别为0.37和0.59，在中心城区范围内设施布局与老年人口分布的供需匹配关系接近差距悬殊区间，布局均衡性最差。

再次，从全域范围内各乡镇、街道的供需匹配情况看，社区卫生服务中心的区域差异不大，而日间照料中心和公园广场在不同区域的差异较大。在全域尺度下，根据各类老年服务设施与老年人口空间分布的供需比计算区位熵，如图5所示。对于日间照料中心，供需比呈现出从中心向外围递增的趋势，中心城区内的供需比不高，东南街道（常熟高新区）供给相对匮乏的现象最为突出；对于社区卫生服务中心，过半（64.3%）的乡镇街道供需比适中，没有供需比极高和极低的乡镇街道，不同乡镇街道的差异不大；对于公园广场，中心城区内的莫城街道（南部新城）供给相对匮乏的现象最为突出，碧溪街道依托滨江资源禀赋，拥有较多的绿地空间，其他乡镇街道差异不大。

图5  各乡镇街道日间照料中心（左）、社区卫生服务中心（中）、公园广场（右）的区位熵

Fig.5 Location entropy of daytime care centers (left), community health service centers (middle) and park squares (right) in each township or subdistrict

资料来源：笔者自绘

最后，从中心城区内各控规编制单元的供需匹配情况看，各类设施空间分布都存在不同程度的集聚区和盲区。中心城区尺度下，根据各类老年服务设施与老年人口空间分布的供需比计算区位熵，如图6所示。对于日间照料中心，老城区单元的供需比普遍处于中等档次，供需匹配较为合理，极值区均出现在新城区和开发区，南部的环湖科创组团和东南产业组团出现较多供给严重匮乏的单元；对于社区卫生服务中心，老城区单元差异相对较小，新城区和开发区内部不同单元之间的差异大，极高值与极低值并存，设施分布合理性差；对于公园广场，供给相对匮乏的单元集中在老城区，新城区、开发区的公园广场资源供给较为充裕，存在一些供需比极高的单元。

图6 中心城区内各控规编制单元日间照料中心（左）、社区卫生服务中心（中）、公园广场（右）的区位熵

Fig.6 Location entropy of daytime care centers (left), community health service centers (middle) and park squares (right) in each regulatory detailed plan unit in central urban area

资料来源：笔者自绘

03

老年服务设施布局优化思路与策略

3.1  优化思路

3.1.1 整体调控，全域均好

居家养老模式下老年服务设施应覆盖全域内各个社区和行政村，保证每个老年人享受到基础服务，保障各类型老年服务资源布局基本公平，缩小县域内设施供给的整体差异。

3.1.2 差异配置，层级传导

结合县域内各乡镇、街道及中心城区不同片区的老年人口空间分布与老龄化趋势，对老年服务设施的数量、规模、建设标准进行差异化配置，进一步提升设施配置的合理性与精准性。发挥“总体规划—详细规划”的传导作用，在总体规划中划定控规编制单元，依据单元内的设施现状和老年人口聚集特征提出相适应的差异化配置要求。

3.1.3 就近布局，资源整合

老年人不适宜长距离出行，居家养老模式下，老年服务设施应布局于老年人聚集社区的中心地带，便于就近提供服务。同时，对不同类型的服务设施采取合建、邻建等方式，加强一站式全养服务，提高资源利用效率，减少老年人在各类设施间的通行，提升老年人利用设施获取各项服务的便利性。

3.2  优化策略

第一，规划建设兼顾机构养老与居家养老功能的区域性养老服务中心。为适应居家养老的主流需求，解决机构养老设施空置、居家养老服务设施不足的供需错配问题，对常熟市现有的敬老院等机构养老设施进行改造，在满足老年人集中供养需求的基础上，向社会老年人开放，拓展居家养老服务功能，为周边区域老年人提供生活照料、卫生保健、文体娱乐、精神慰藉等专业化养老服务，并对所辖区域内的社区级日间照料中心进行行政管理和技术指导，打造集机构养老与居家养老服务功能于一体的区域性养老服务设施。根据手机信令数据等大数据，结合人口普查数据等进行校正，科学判断各个镇、各个街道老年人口总量，统筹配置区域性养老服务设施的数量，在利用现状养老机构进行改造的基础上，规划新增设施，补足缺口（图7）。

图7  常熟市区域性养老服务中心规划布局

Fig.7 Planning layout of regional elderly care service centers in Changshu

资料来源：笔者自绘

第二，以大数据技术方法，促进各类社区级老年服务设施布局机动补缺、动态平衡。通过对供需匹配视角的老年服务设施布局的评价，识别出日间照料中心、社区卫生服务中心、公园广场这三类服务设施供需明显失配的区域，重点关注高需低配的单元并进行规划调整，补足相应设施缺口，提高设施布局的整体公平性。具体而言，对于日间照料中心，中心城区内东南产业组团、环湖科创组团、滨江产业组团等新城区、开发区的单元，是重点规划调整区域；对于社区卫生服务中心，辛庄镇、董浜镇和中心城区内老城服务组团、东南产业组团、环湖科创组团、滨江产业组团等单元，是重点规划调整区域；对于公园广场，海虞镇、梅李镇、董浜镇和中心城区内老城服务组团、东南产业组团、环湖科创组团、滨江产业组团等单元，是重点规划调整区域。

第三，结合土地利用实际情况，新增设施与改造优化相结合，鼓励多类设施合建。在重点规划调整区域内，积极寻找土地利用满足条件、空间布局合理、周边老年人口集聚的空间，规划新增各类老年服务设施；在老城区等可用空间不足、地价较高的地段，现有设施通常能够实现15分钟生活圈全覆盖，但由于老年人口过于密集和现有设施陈旧落后，老年服务仍然供不应求，应以改造升级存量资源为主，充分发掘并扩大其服务能力，提升有效供给；新增的日间照料中心、社区卫生服务中心和社区级公园广场，宜与其他社区级公共服务设施合并或邻近建设，实现土地集约利用与资源共建、共享（图8）。

图8  常熟市日间照料中心（左）、社区卫生服务中心（中）、公园广场（右）空间布局优化方案

Fig.8 Optimization scheme of daytime care centers (left), community health service centers (middle) and park squares (right) layout in Changshu

资料来源：笔者自绘

第四，强化规划衔接、用地预控，保障有效实施落地。在市县国土空间总体规划中，对各乡镇及中心城区内各个控规编制单元的老年服务设施的发展方向、建设总量、建设标准及空间位置进行引导，通过各乡镇及中心城区内各控规编制单元的详细规划编制与管理，实现设施优化措施的落地生效。

04

结语

人口老龄化是广大县域社会发展面临的重大挑战。在这一长期趋势中，必须注意到，居家养老模式是我国老年人的主流选择。老龄化背景下，县域空间规划需要积极满足居家养老服务需求，完善基于居家养老的老年服务设施体系。文章以常熟市为例，以手机信令数据等为技术支撑，从供需匹配视角，对基于居家养老的老年服务设施布局进行评价，并具有针对性地提出优化思路与策略。文章的创新点在于：摒弃传统研究对机构养老设施的偏重，以及对大、中城市的关注，聚焦需求更为广泛的居家养老模式，以及问题更加突出的县域单元，较为全面地探讨居家养老模式下县域老年服务设施布局的评价方法与优化策略，为县域规划实践提供可参考的依据。

但是，受数据来源等多种因素所限，本研究还存在一定的局限性：一是对不同性别、年龄段、经济条件等的老年群体需求的差异性缺乏考虑；二是纳入分析的老年服务设施类别不够全面，且未将设施的质量、使用效率等作为评价要素，评价结果仍然不够准确。这些问题都有待进一步研究深化。