摘要
在国家五级三类国土空间规划体系下，保障“一张蓝图干到底”，推动规划有序实施，成为详细规划改革的重要方向之一。本文立足优化营商环境需求、规划系统改革要求和新时代城市发展诉求，系统梳理北京市创新提出的将规划综合实施方案作为详细规划新类别的背景情况，深度阐述其依托平台统筹机制、指导规划实施的核心作用，以及实施导向下“多规合一”的技术重点。进而以丽泽金融商务区规划综合实施方案为例，详细说明“决策双平台”高效组织编制与实施的工作机制，以及通过“空间+政策”实现全域、全周期精细治理的规划内容，为深化国土空间规划体系改革，保障规划实施不走样提供新的思路与方向。

作   者

徐碧颖  北京市城市规划设计研究院详细规划所副所长，正高级工程师

张   晨  北京市城市规划设计研究院详细规划所规划师，高级工程师

程海青 北京市城市规划设计研究院详细规划所规划师，正高级工程师

规划实施是规划学术界、业界的重要母题，也是社会公众关注城乡规划建设管理的焦点。近年来，随着对规划实施的认识进一步加深，打通编制与实施间的阶段性壁垒，在编制阶段提前谋划、主动干预实施，逐渐成为详细规划改革的重要方向。许多城市基于自身的管理情况与实际需求，开展了大量实施性规划的编管探索。有的研究针对特定地区，如武汉重点功能区的实施性规划，有的研究针对特殊类型，如广州更新地区规划等，都是从实施角度重新审视规划编制与管理，充分发挥规划在引领社会经济发展、支撑社会治理体系建设方面的综合性作用。

北京始终是规划改革的探索者。中共中央、国务院在对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（简称《北京总体规划》）的批复中指出，坚决维护规划的严肃性和权威性，坚持“一张蓝图干到底”，这对规划实施提出更高的战略性要求。为着力解决规划在实施过程中面临的切实问题，响应城市在当前发展阶段的一系列诉求，北京市基于多年传承与变革，创新地在详细规划阶段提出规划综合实施方案的新类别，制定编制管理办法，并开展大量的项目实践，深入探索其定位与内涵，持续优化规划管理与编制的机制与内容，为优化国土空间规划体系，保障规划实施不走样提供一条科学可行的实操路径。

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发展背景与要求

“实施方案”一词最初源自土地储备部门，在土地储备阶段，明确项目类型、范围、资源条件、市政、交通和公共服务设施条件、资金分析和其他重大实施问题等内容。自2018年起，基于优化营商环境改革，北京市首次提出规划综合实施方案，旨在更好地推动具体项目实施。此后，伴随国土空间规划体系改革和解决城市发展阶段性问题，规划综合实施方案进一步发挥多部门、多要素统筹协调的突出作用，不断探索聚焦，服务多样化的社会市场需求。

1.1  优化营商环境，推动项目实施的现实需求

改革开放以来，我国社会经济发展取得了辉煌成就，但仍存在提升空间。根据世界银行发布的《2018全球营商环境报告》，中国在全球190个经济体中排名居中，主要是在办理施工许可等指标上失分较大，环节多，流程复杂。为全面优化营商环境，北京市出台一系列政策文件，对建设项目的行政审批流程进行梳理，全面加强事前技术咨询、事中并联办理、事后监管服务的方式，在规划领域搭建“多规合一”协同平台，实现多部门的信息共享，大大压缩办理时限，提高审批效率。由此，规划综合实施方案应运而生。它打破传统空间规划视角，面向各部门的管理要求，提供应对各类问题的“一揽子”解决方案，旨在保障项目快速审批。这一管理层面的重大改革，对传统规划的编制目标与思路，提出更高要求。

1.2  落实国土空间规划上传下导的战略要求

2020年4月，北京市正式发布《中共北京市委北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，构建包含“市—区—乡镇”三级和“总体规划—详细规划—相关专项规划”三类的国土空间规划体系。其中，详细规划包括控制性详细规划、村庄规划和规划综合实施方案。伴随国土空间规划体系的建立，基于各级“规划一张图”信息系统的管理机制也同步构建起来。它通过更加精准的数据图斑管理，坚决维护规划的严肃性和权威性，全面强化空间传导和全域管控。而这对位于体系下游的规划综合实施方案更好地细化落实各级上位规划与专项规划，提出了更高要求。

同时，《北京总体规划》提出人口与建筑规模“双控”、减量提质等一系列重要发展方向，原有的以大规模房地产开发谋求资金平衡的实施模式已不再适用。落实城市转型发展战略，探索新时代生态文明背景下高质量发展的实施模式与方法，成为现阶段规划综合实施方案探索的核心内容之一。

1.3  服务城市治理现代化的发展诉求

党的“十八大”以来，国家明确提出“将推动城市管理走向城市治理”，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要求转变政府角色定位，面向多元主体，将顶层设计与“问计于民”统一起来，形成共建、共治、共享的社会治理新格局。目前，社会公众对城乡规划编制与实施的关注度日益提高，如《北京总体规划》公示期间，收到万余条公众意见，关注度较高的内容涉及人口、空间结构、公共服务、交通、市政、住房等方面，充分体现公众关注、参与规划的热情。既有规划编制以政府为主导、自上而下推动的方式亟待转变，尤其是在城市更新地区建设项目阶段，如何将大量的利益主体和社会公众的切身诉求纳入规划编制阶段统筹考量，并通过规划实施阶段高效、合理的组织，保障各方利益有效落实，是规划综合实施方案面临的新挑战。

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实施导向下的统筹平台机制

规划综合实施方案作为北京市详细规划的一种类型，是规划体系的最终环节，是规划编制阶段直面实施的“最后一公里”，也是规划实施阶段的起跑段，打通编制与实施环节，起到承上启下的作用，保障规划有序实施。由此，坚持实施导向，构建有序、高效的统筹决策平台，是规划综合实施方案的关键抓手。

2.1  直面实施的详细规划

作为北京市国土空间规划体系中的独立类型，规划综合实施方案是直面实施的详细规划，具有重要的法定地位，承担着对具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排的重要职责，直接指导具体建设项目规划许可和土地供应手续办理。在新一轮详细规划改革中，规划综合实施方案着力解决两方面的问题：一是解决各类上位规划因制定时序不同、管控要素多样带来的空间错配问题。在具体项目实施前，进一步统筹落实各阶段编制的总体规划、分区规划、控制性详细规划及专项规划的刚性要求，并在空间上进行深度融合与一体化输出，保障城市系统性、结构性要求的有效落实。二是解决规划编制整体性与实施分散性之间的矛盾。控制性详细规划等规划的实施周期较长，在具体的项目实施阶段，往往因市场需求的变化、技术手段的提升和实施路径的确定等原因，对既有控制性详细规划管控内容尤其是地块具体的建设指标提出修改诉求，带来控制性详细规划频繁调整等一系列问题。

为此，整体调整详细规划管理思路，明晰各类别、各阶段规划的边界作用，成为近年来北京市国土空间规划体系改革的重要内容。在规划综合实施方案阶段，以建设项目为基本单元，在落实上位规划要求的前提下，通过统筹资源、协调利益、成本测算、计划安排等各项工作，提出项目层面的具体建设指标与要求，作为规划许可的直接依据，进一步强化详细规划的地位与作用，保障“一张蓝图干到底”。

2.2  多元共治的统筹平台

规划综合实施方案处在由规划向实施转变的重要阶段，发挥着规划统筹和实施组织的重要作用。因此，其必然带有协商型规划的独特内涵，其编制过程往往体现出从静态的技术编制向动态的协商博弈方向转变，通过多维度、多场景、多条件下的博弈与互动，最终推动规划从共知迈向共识，有效指导规划实施。这其中主要涉及三大群体的核心利益：一是充分发挥政府在社会治理中底线管控、公共保障的职责担当，面向各级各类政府主管部门的管理事权，提升城市空间资源使用的科学性与高效性；二是积极响应实施主体、权属单位、利益相关人的合理诉求，充分调动市场参与的积极性和主动性，实现多元共治；三是全面加强公众参与，将市民公众，尤其是实施项目所在地的居民和使用者的意见建议放在重要位置，在编制全过程持续交流反馈，提升规划实施的响应度和满意度，实现共编、共享。需要注意的是，在城市建设由快速扩张逐步转向更新提质的阶段，多主体的尽早接入、对话共语，往往成为项目能否实施及运营成败的关键。

为保障规划综合实施方案有效编制与高效实施，应建立起多专业协同、多主体参与、多部门决策的平台机制。一方面，在编制阶段充分发挥规划统筹协调的作用，全面加强各技术专业、专题专项的系统整合和一体化输出，成为建设实施的依据；充分对接、协调各利益主体，将协商后的共识通过实施方案显化并固化下来，成为管理使用的公共约定。另一方面，在审批管理阶段全面加强部门协同，充分发挥“多规合一”、并联办理的机制作用，实现信息共享，加速审批决策，实现地区营商环境的优化提升。

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“多规合一”的技术要点与特色

规划综合实施方案聚焦建设项目尺度，以面向实施为核心，坚持需求导向和问题导向，其技术内容具有很大的差异性和很强的定制性。通过大量的实践探索，以地块层面的建设管控指标和空间管制要求为基础，融入大量经济成本测算、实施计划安排、政策机制保障等内容，成为当前规划综合实施方案的技术要点。

3.1 “多规合一”的技术内容

规划综合实施方案编制内容主要包括规划统筹方案、成本测算方案、实施计划方案，三者互为支撑、相互影响、相互校核。在此基础上，随着规划体系改革，上位规划要求的逐步稳定，“多规合一”平台机制的不断完善，规划综合实施方案的技术内容逐步向更加多维统筹的方向发展，从传统空间规划设计拓展到实施全过程的开发建设模式与政策等内容，个别地区进一步延伸至使用运营阶段的工作。其中，规划统筹方案重点对实施范围内的人口、土地、房屋、产业等现状情况进行梳理，收集相关权益人与市场投资者的需求，落实上位及相关专项规划的要求，开展系统分析，确定建设指标与各项要求，并进一步细化为区域统筹方案和近期项目方案。区域统筹方案是建设项目的前提，重点说明上位规划的落实情况，开展街区范围内的统筹实施研究，主要包括功能规模统筹、城乡统筹等内容。近期项目方案是区域统筹的映射结论，重点明确具体地块的规划设计条件和“捆绑”建设要求，重点加强空间管控、专项综合等内容。

成本测算方案重点对规划实施产生的社会效益、生态效益、经济效益等进行合理测算。在全市人口、建设用地、建筑规模减量的大背景下，探索从传统的土地财政转向新发展模式驱动下的实施路径，进而取得合理的经济效益与丰厚的社会效益和生态效益，成为规划综合实施方案的重要组成部分，在特定项目中甚至是成败的关键。为此，统筹好规划账、经济账、社会账和生态账，开展多实施模式下的成本收益测算与比对，有利于控制成本，有针对性地出台相关政策，提高实施、运营水平。

实施计划方案则是根据规划统筹方案和成本测算方案，构建公平、公正、共建、共享的实施机制。综合运用土地供应、拆迁安置、住房保障、产业发展等政策，结合资金安排、建设计划提出多种实施路径，通过比对实施成本与效果，选取合理的实施路径，实现资源与需求的合理匹配，并确定切实可行的实施计划。

3.2  多种类型的特色探索

规划综合实施方案是国土空间规划体系中直面规划建设实施的最后一个层级，一方面服务于实施主体，制定提供详细的建设指标要求；另一方面服务于行政管理，为项目立项、方案审查等提供支撑。为此，不同类型的规划综合实施方案虽在内容框架下基本一致，但也呈现出多元化、定制化的特征。

结合规划管理需求与不同阶段主体的诉求，规划综合实施方案首先划分为实施单元类和建设项目类两大类。在实施单元类规划综合实施方案中，加强单元统筹和过程管控，以政府为主导，算好历史账、规划账、时间账和效果账，作为地区全域空间管控的依据，系统支撑规划设计条件的制定。在建设项目类规划综合实施方案中，加强精准管控和精细治理，面向市场多元主体的特色需求，优化规划指标、建筑方案等内容，做到有时序、有政策、有资金、有保障，切实服务方案审查要求。

同时，依据项目所在区位条件、实施场景等的差异性，规划综合实施方案在内容上往往各有侧重，以解决突出矛盾与问题，展现多样特色与重点。例如，城乡接合部地区的建设项目，其规划综合实施方案充分依托地区资源特色，聚焦城市化路径与进程，进一步加强资源、任务在行政管理辖区内的统筹，实现城乡一体化发展。在城市建设重点地区，往往同步开展产业功能、实施运营等专题研究，实现资源的精准投入与高效产出。

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北京丽泽金融商务区的实践探索

北京丽泽金融商务区紧邻核心区，是《北京总体规划》确立的全市10个高端现代服务业重点功能区之一（图1）。自2008年起，作为全市金融产业布局中的三个新兴地区之一，丽泽金融商务区逐步成为带动城市南部地区发展的战略要地。2017年，大兴国际机场城市航站楼正式选址落户，高质量打造“轨道上的京津冀”的重要枢纽门户是新时代赋予该地区新的契机与使命。但与此同时，地区建设却相对迟缓。自2010年第一版园区控制性详细规划审批至今，已有十余年，核心区实际实施率尚未过半，虽已有多个地标建筑拔地而起，却仍面临出行难、服务缺、环境差等窘境，社会关注度极高。因此，提速并提质丽泽金融商务区实施迫在眉睫。

图1  丽泽金融商务区位示意图

Fig.1 Schematic diagram of location of Lize Financial Business District

资料来源：参考北京市城市规划设计研究院《北京丽泽金融商务区规划综合实施方案（2020年—2030年）》

为此，自2017年起，北京市规划和自然资源部门与丰台区政府共同组织开展规划综合实施方案工作，以两个“五年计划”的时间，统筹实施5.75km²范围内的城乡空间（图2），成为北京市提出规划综合实施方案作为国土空间详细规划新类别后，全市首个大型功能区的创新实践。其高效的组织决策平台与多元的规划工作成果，深度体现了规划综合实施方案的关键作用与技术重点，为同类规划的编制与管理提供了大量经验与借鉴。

图2  丽泽金融商务区规划鸟瞰图

Fig.2 Bird’s eye view of Lize Financial Business District planning

资料来源：参考北京市城市规划设计研究院《北京丽泽金融商务区规划综合实施方案（2020年—2030年）》

4.1  以“决策双平台”高效组织编制与实施

为高质量、高效能地组织规划编制与实施，自项目初始即搭建线下、线上多维互动 “决策双平台”，充分发挥规划综合实施方案作为协商博弈窗口期的重要作用。前置多元需求、多维条件、多方参与下的博弈互动，将静态的研究制定拓展为动态的协商执行，使规划成为多方共识下的行动指南，推动地区有序实施，全面提升治理现代化水平。

一是以园区管委会和技术团队为核心，组建由市、区两级8个主管部门与12家实施主体共同参与的实施决策平台（图3），深度整合规划、审批、工程、运营、管理等多元诉求，服务地区高质量实施。一方面，面向各级各类政府主管部门，在服务审批需求、实现“多规合一”的基础上，通过决策平台探索特色化管理要求的常态化，构建“多部门一体实施”的路径与机制。例如，街道空间的实施涉及交通、消防、园林、城管等多部门事权，为更好地提升街道的舒适度与活跃度，规划建议局部路段将道路红线内的人行空间挪至相邻绿地中，通过平台决策后，予以审批实施。另一方面，面向多元实施主体，通过决策平台，充分听取各方需求意见，前置博弈，在深度沟通磨合中实现规划从共知、共语到共识、共享。例如，在实施范围内尚存3个自然村，涉及农民安置、资金保障等大量城市化问题。依托决策平台，充分协商区级、乡级政府和各村集体，经过十余轮规划方案、安置政策、实施计划等的反复讨论，最终达成一致意见，保障地区2000余位农民、1000余户居民的拆迁安置和产业腾挪，“一揽子”解决区域遗留问题，推动城乡协同发展。

图3  规划实施决策平台结构示意图

Fig.3 Schematic diagram of the structure of the planning implementation decision-making platform

资料来源：笔者自绘

二是搭建园区智慧信息平台，积极响应市区主管部门、园区管委会、项目主体、普通市民等各类应用场景需求，深度整合6项规划成果、23个项目、180余层数据，开展标准化、智慧化、可视化的规划建设管理决策支持（图4）。在实践应用中，一方面，通过多维度的数据支撑，聚焦以项目实施为核心的数据管理逻辑，全面纳入项目从规划启动、审批、实施到监督、评估的过程管理信息，综合协调项目实施过程中涉及的相关部门工作，支持方案模型的自主审查，服务建设管理审批决策；另一方面，通过开放平台数据接口，在规划建设数据的基础上进一步接入园区运行、物业服务等社会数据，如区域交通拥堵情况、环境指标指数等，实现对园区多维度、全覆盖的实时监测与动态评估，全面提升园区智慧化管理水平。此外，构建开放、共享的三维数字孪生城市时空底座（图5），赋能园区招商运营、宣传推广，形成开放式、智慧化、可视化的公众参与平台，高效服务园区精细运营、品牌宣传和社区综合治理。

图4  智慧信息平台结构示意图

Fig.4 Schematic diagram of smart information platform architecture

资料来源：笔者自绘

图5  三维数字孪生城市时空底座功能演示示意图

Fig.5 Schematic diagram of the functional demonstration of the three-dimensional digital twin city spatial-temporal base

资料来源：参考北京市城市规划设计研究院《北京丽泽金融商务区规划综合实施方案（2020年—2030年）》

4.2  以“空间+政策”实现全域、全周期精细治理

在研究编制阶段，坚持直面实施的规划定位，开展大量的专业、专题、专项工作，制定全域、全周期的规划实施管控内容框架，形成“空间+政策”“图则+规则”“规划+计划”的多层级、一体化管理模式与机制，推动详细规划层面的“多规合一”。

一是坚持全域、全要素的空间精细管理，深度统筹制定全域空间“一张图”，大大缩短项目落地的时间。一方面，坚持以人才吸引、社群培育为核心，围绕创新就业、多元服务、便利出行、活力交往和健康生活五大场景（图6），分阶段、分场景系统地制定实施目标与策略，建立37项建设运营指标体系，全面服务新一代科技金融人群24小时活力生活；另一方面，加强功能区与公园区的一体化实施，精心营建“三带五园”（图7、图8），实现建设用地与非建设用地的规划、城市设计、项目管理全域覆盖。

图6  五大生活场景指标体系示意图

Fig.6 Schematic diagram of the five major life scene indicator system

资料来源：笔者自绘

图7  绿色空间规划结构示意图

Fig.7 Schematic diagram of the green space planning structure

资料来源：参考北京市城市规划设计研究院《北京丽泽金融商务区规划综合实施方案（2020年—2030年）》

图8  三环城市运动休闲公园、莲花河滨水公园规划示意图

Fig.8  Schematic diagram of the urban sports and leisure park along the Third Ring Road and the Lotus River waterfront park planning

资料来源：参考北京市城市规划设计研究院《北京丽泽金融商务区规划综合实施方案（2020年—2030年）》

二是探索空间实施管理模式，为丽泽金融商务区定制建立“图则+规则”的管理方法，通过两级四类图则，保障城市系统性、底线性内容的刚性传导，严守公共利益。其中，地块图则包括建设用地、非建设用地、公共空间、地下空间四个类别（图9），涵盖空间资源、功能业态、形态风貌、公共空间等7大系统共54项指标要素，并划分为三个管理层级。其中，A类管控型指标须全周期刚性管控；B类管控型指标应对实施过程中诸如市场环境、工程条件、技术方案变化等不稳定因素，通过项目实施予以优化；C类引导型指标作为项目建设的重要参考依据。进一步通过8条切实有效的管理规则，确定后续建设项目对规划内容可进行局部优化的适用范围、内容要素、优化幅度，以及管理路径和程序，全面提升规划的可操作性，在保障地区系统性、整体性的同时，预留好发展弹性。

图9  非建设用地、公共空间规划图则示意图

Fig.9  Schematic diagram of non-construction land and public space planning

资料来源：参考北京市城市规划设计研究院《北京丽泽金融商务区规划综合实施方案（2020年—2030年）》

三是创新并丰富成果内容，科学制定项目库、时间表、资金池等“一揽子”实施计划，陪伴长效运营成长。一方面，按照统筹解决区域遗留问题的目标要求，划定四个一级开发及棚改项目的实施模式、范围、核心内容。例如，在丽泽金融商务区北区土地一级开发项目中，重点加快征地及拆迁攻坚收尾工作，有序推进经营性用地入市；而在丽泽金融商务区南区土地一级开发项目中，进一步推进规划绿地上历史遗留地上物拆除和高压线迁移及相关成本核算。在此基础上，做实四个项目的资金测算，明确各项资金内容与成本（表1），并详细梳理资源规模，预估收益价值，实现整体资金平衡。另一方面，结合实施时序，系统建立七大类项目库，主要包括开发建设、城市公园、公共服务、道路环隧等，强化基础设施和民生设施等的投资力度和时序优先性，促进难易“捆绑”、经营性与公益性项目“捆绑”，引导政府与市场投资。针对36项近期建设项目，确定其规划设计条件、实施主体、资金来源、供地方式与地价、时间安排等内容（表2），经一体审批后核发规划许可，切实保障项目快速推进实施。

表1  北区一级开发项目成本测算示意表

Tab.1 Schematic table for cost estimation of north district level 1 development project

资料来源：参考北京市城市规划设计研究院《北京丽泽金融商务区规划综合实施方案（2020年—2030年）》

表2  近期建设项目清单示意表

Tab.2 Schematic table of recent construction project list

资料来源：参考北京市城市规划设计研究院《北京丽泽金融商务区规划综合实施方案（2020年—2030年）》

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结语

目前，在国家五级三类国土空间规划体系的大框架下，许多城市已逐步进入详细规划改革的实施阶段，城市治理体系与治理能力的现代化对详细规划阶段的编制与实施提出了更高要求。因此，北京市基于自身发展阶段的时代诉求，创新地提出规划综合实施方案的详细规划新类别，开展以丽泽金融商务区规划综合实施方案为代表的一系列创新性工作，持续探索其定位内涵、技术方法、工作内容及管理路径，旨在打通编制与实施间的阶段性壁垒，对规划实施提前谋划、积极响应和主动干预，实现规划从愿景式、蓝图式向过程式、行动式方向转变。希望北京市规划综合实施方案的实践探索为其他城市同类工作提供借鉴，为国土空间规划改革优化提供新的思路与方向。