摘要
新时期我国城镇化进程发生转变，从高速增长转向高质量发展，城乡建设发展规划作为规划体系中发挥统筹作用的文件，承担新时期城乡高质量建设的新任务。文章提出规划体系下城乡建设发展规划的新模式，系统地解析城乡建设发展规划的含义、内容框架，以及与现有其他规划的联系等，并以江苏省淮安市的城乡建设发展规划实践作为案例，总结城乡建设发展规划模式的特色与亮点。

作   者

张   旭   华设设计集团股份有限公司院长助理，高级城乡规划师，高级工程师

叶景涛   华设设计集团股份有限公司规划师 

钱   前   华设设计集团股份有限公司主任工程师，高级工程师

郝   乙   华设设计集团股份有限公司副所长，高级城乡规划师

01

新时期城乡建设发展规划的

新含义与新使命

国民经济和社会发展五年规划是统领我国各行各业发展的重要规划文件。2018年规划机构改革后，国民经济发展规划的“三级三类”体系（总体规划—专项规划—区域规划）与由各类空间性规划组成的体系，转变为“1+3”的规划体系（图1）。城乡规划职能从住房和城乡建设部移交至自然资源部，对城乡建设发展规划带来许多积极影响。第一，更加注重土地利用和资源保护，强调土地资源的科学管理和有效保护；第二，进一步加强对生态环境的保护和治理，促进城乡建设按照绿色、低碳、循环、生态化的发展方式推进；第三，加强城市更新和重点区域发展，提出更加具有包容性、综合性和高效性的城市更新和重点区域发展规划及政策，推动城乡一体化、协调发展和现代化转型；第四，自然资源部具有监管和评估职责，将进一步加强对城乡建设发展规划的审批和评估，确保规划编制和实施的科学性、规范性与公正性。

图1  我国规划体系的改革前后示意图

Fig.1 Schematic diagram before and after the reform of China's planning system

资料来源：笔者自绘

2019年建立的“五级三类”国土空间规划体系，旨在实现“多规合一”。随着2020年10月十九届五中全会的顺利召开，“十四五”规划正式提上日程，成为我国新时期全面开启社会主义现代化国家建设新征程的第一个五年规划。与“十三五”时期的相关规划相比，规划体系变革使得城乡建设发展规划与总体规划及详细规划的关系更加紧密，三者相互依存，增强了国土空间规划的整体性和系统性，避免规划之间的重叠和冲突。同时完善和优化城乡建设发展规划的编制体系，深化“省—市—县”三级规划体系，覆盖全过程，运用数字化、信息化和智能化手段，提高规划的科学性和精确度。国土空间规划体系明确不同区域和空间的功能定位和发展目标，为城乡建设发展规划提供参考依据，全面考虑资源环境承载能力和开发潜力，更科学、合理地确定城乡建设发展的总目标和布局，提高规划的可行性和有效性。这些变革和影响要求新时期的城乡建设发展规划做出相应的改变和发展。

新时期，城乡规划对城市高质量发展提出新要求，特别是在关注人的需求、改善人居环境、提高城市韧性、实现城市精明集约发展等方面，要求日益提高。新时期的城乡建设发展规划，兼具发展规划和专项规划的作用，既具有五年发展规划的指令性和综合性特点，又能够为城乡规划在实施环节提供技术工具支撑和空间落地保障，达到战略层面的规划引导和实施层面的规划统筹，引导城乡建设的高质量发展。“十四五”时期的城乡建设发展规划受到各级政府的重视，笔者参与了市、县区及新城各级的城乡建设发展规划编制，从编制体系、内容框架等方面对各级城乡建设发展规划经验进行归纳总结。

许多学者曾对五年发展规划成果进行研究总结，详细梳理五年发展规划中存在的问题并对今后规划提出相应建议。“十四五”规划的开展，对该规划的编制实施意义和存在的问题也有一些研究。随着近期建设规划重要性被确定，对其定位、作用、编制等方面的研究也成为一段时期的热点，但对兼具五年发展规划和近期建设规划性质的城乡建设发展规划的研究却较少。因此，在国家规划体系重构的大背景下，对城乡建设发展规划展开研究，探究其内容框架，分析其实践项目，有利于应对规划内容重叠、规划交织等现实问题，更好地统筹和引导地方住房和城乡高质量建设，探索新时期城乡建设发展规划的模式，为“十四五”规划期间编制各类发展规划提供借鉴和参考。

02

体系总结

通过与国土空间规划体系对比，总结城乡建设发展规划体系，即“国家—省—市—县区（新城）”的金字塔结构，从技术方法、规划范畴和规划重点三个方面分析各层次规划的差异，梳理各层次规划的主要内容。构建城乡建设发展规划主要内容框架，从问题导向的调查与评估、战略导向的分析与确定、实施导向的要求与举措三个方面展开剖析，进一步厘清城乡建设发展规划的科学性和实施性效果，促进城乡建设的科学、健康、长远发展。

2.1  编制体系上：“国家—省—市—县区（新城）”金字塔结构

城乡建设发展规划兼具横、纵传导与反馈的特征，其自上而下的属性体现规划的引领作用，而其自下而上的属性则来自于城乡建设的地方发展诉求和愿景，展现地方政府对国家意志的落实。因此，对城乡建设发展规划体系的认识，首先要了解其纵向体系结构和特征。

与国土空间规划“五级三类”体系中的“五级”类似，城乡建设发展规划体系也有不同层级，即呈“国家—省—市—县区（新城）”自上而下的金字塔结构体系（图2）。从新城层面到国家层面，层级越高，规划编制内容越细致，管控传导的内容越丰富。

图2  城乡建设发展规划体系与国土空间规划体系的对比

Fig.2  Comparison of urban and rural construction and development planning system and territorial spatial planning system

资料来源：笔者自绘

由于部门分割，不同规划之间衔接不畅，“规划打架”曾是城乡规划中一大突出问题。随着规划体系改革，城乡建设发展规划明确了自身责任，既继承五年发展规划的统领性特性，落实对上、下级五年发展规划的传达，又包含近期建设规划的实施统筹作用，实现与国土空间规划、专项规划的衔接。

城乡建设发展规划依据市县等地区的发展现状和存在的问题，提出不同类别的发展目标，如任务引导式、路径引导式和目标引导式等，做到具有地方特色化的发展内容。同时，不同于近期建设规划存在重点不明确、虚报规模过大、与五年发展规划自上而下的计划逻辑相混乱等问题，城乡建设发展规划中的重点项目等建设内容与自身规划目标保持一致。因此，能够做到“钱花在刀刃上”，有重点、有分类、有时序地制定约束性指标和预期性指标，刚柔并济、弹性实施。

城乡建设发展规划在不同层级之间协同传导，尽可能避免不同规划相冲突，但在技术方法、规划范畴和规划重点上，不同层级的城乡建设发展规划具有不同的侧重点和特点。

在技术方法层面，可以分为目标导向和问题导向。作为完整的规划体系，既需要放眼未来，谋划长远的目标设定，也需要对现有规划存在的问题进行动态追踪与应对，才能实现城乡建设的科学、健康、长远发展。县区和新城层面，注重指标数据的传导与匹配，强调问题导向式的反馈与规划；市级层面，作为上级，需要对县区层面反馈的问题进行梳理和总结经验，实现目标指引层面和问题导向层面的统一；省级和国家层面，需要从目标上统筹多个市域的发展方向，引领各市县和各部门的发展。

在规划范畴上，各层级规划各有侧重点。在县区和新城层面，由于规划尺度微观性和任务引导性特点，项目实施和统筹能够做到更加细致，如在城乡发展板块，提出城乡融合、城镇提升和乡村振兴等目标的精细化指标要求和任务内容；在市级层面，除了满足住房和城乡建设领域的统筹发展，还需要积极回应城管领域、生态环境领域和自然资源和规划等领域的规划发展需求，做好与住房和城乡建设领域的统筹协调，实现各领域横向与纵向的融合；在省级层面，注重空间性规划和发展建设规划的统筹，如关注新型城镇化布局和空间形态规划等。

在规划重点上，各层级规划的差异体现在对规划项目的整合与分解落实上。在省级层面，城乡建设规划需要统筹考虑整个规划行业的发展趋势，以及其中的重点问题，并将这一趋势进行分解，形成具有普适性、适合下级各市发展需求的要求和要点；在市级层面，需要将重点放在本市地方发展的具体问题上，整合并总结本级规划指导内容，形成具有地方特色的规划重点内容；在县区和新城层面，注重对规划项目的建设实施，重点在于落实性和实施性。

综上所述，在“国家—省—市—县区（新城）”的城市建设体系中，需要厘清各层级城乡建设发展规划的内容和重点，做到国家、省级规划中的目标任务能够在层层细分下得到有效落实，化解整体成效与局部成效之间的矛盾。

2.2  规划内容

新时期，以人民美好生活需求为核心的高质量发展，成为我国现阶段的发展重点。对于城乡建设发展规划，充分考虑城市中人的需求，通过人本化的规划视角和方式，满足人的不同需求。如在住房改善、社区营造和环境治理等方面，打造基于人居环境的有机化、品质化、便捷化、多元化、包容化、小微化的城市空间。通过对已有市和县区的城乡建设发展规划成果文件的研究，将城乡建设发展规划的内容框架大体总结为五大板块（图3）。不同于以往的城乡建设发展规划，新时期的城乡建设发展规划更加关注人的需求，强调高质量发展和建设，突出以人为本、指标类型化，做到目标引领和实施统筹的协同。

图3  城乡建设发展规划内容框架

Fig.3 Content framework of urban and rural construction and development planning

资料来源：笔者自绘

2.2.1 基于问题导向的现状调查与实施评估

近年来，规划实施评估成为行业的一个新趋势和热点。在制订规划蓝图时，通常遵循“规划先行、谋定后动”的原则，为经济社会发展做好支撑和保障。但随着社会的发展，相关社会政策和经济环境也发生改变，“规划”和“发展”往往发生“交集”。因此，开展规划实施评估是保障规划持续有效的重要环节。经过长期探索，我国初步建立“年度监测评估+中期评估+终期评估”的规划监测评估体系。新时期，以生态文明建设和高质量发展为目标的价值取向，不断丰富规划评估体系的内涵，这就要求城乡建设发展规划做出相应的改变。

在城乡建设发展规划的实施评估中，以问题导向梳理现状情况，构建“目标—决策—过程—结果”的评估思路，对上一阶段的规划实施成果进行评估。通过“具体目标、重点任务、重大工程项目”分类（图4），将“目标完成难度较大”“指标考核方式变化”和“指标数据偏差”等指标在评估结果中出现的主要问题，通过核对预期性指标和约束性指标，依据项目的完成情况给予具体的调整意见（图5）。这样，既可以做到准确把握规划内容的完成情况，找出问题所在，又能根据这些问题系统化地识别影响因素，为本阶段的城乡建设发展规划提供下一步规划思路。

图4  实施评估的评估思路

Fig.4 Evaluation ideas for implementing evaluation

资料来源：笔者自绘

图5  《淮安市“十三五”住房城乡建设发展规划中期评估》中指标类型及调整建议

Fig.5 Indicator types and adjustment suggestions in Mid-term Evaluation of Huai'an City's 13th Five-Year Plan for Housing and Urban-Rural Construction and Development

资料来源：笔者自绘

2.2.2 基于战略导向的形势分析与目标确定

分析城乡建设发展规划的形势。积极从政策导向、行业导向关注民生，关心人民生活的质量，充分理解和诠释“十四五”规划对“强化功能空间的人本化”“重视高品质生活”的新要求。积极回应中共中央、国务院对城乡规划行业的最新引导，聚焦民生需求，对居民迫切需要解决的问题集中发力。与工业文明时期的效率化、规模化、秩序化不同，生态文明时期更加强调多元化、包容化、有机化。评价规划是否有效的一个指标，便是在准确识别问题的前提下真正有效地“对症下药”。新时期的城乡建设发展规划，将“高质量发展”“高集约建设”“高效能治理”等目标及关键词融入规划的每一环节。为实现这些目标，需要多级、多类、多重点地识别重点问题，筛选影响因素，制定对症策略，提出不同指标，并将这一方法贯彻规划始终。

确定发展目标。落实五年发展规划纲要中的发展目标，衔接国土空间规划中的远景展望，分解城乡建设发展规划的总体目标，形成“建设方向—定性目标—定量目标”的内容框架（图6），尽可能避免规划工作的重叠和失误，实现城乡建设发展规划内容的多元化。

图6  城乡建设发展规划总体目标构成关系

Fig.6  The relationship between the overall objectives of urban and rural construction and development planning

资料来源：笔者自绘

2.2.3 基于实施导向的任务要求与举措制定

城乡建设发展规划的一个特征便是实施性，以分级、分类的实施方法，保障实施落地的有效。分级、分类是充分认识发展中差异性的重要方法，它既是评价城乡建设工作的重要抓手，又是充分调动各部门积极性的重要工具。尽可能避免单一场景的重复建设，造成人力物力的大量浪费，集中力量建设城市和乡村急需发展的方面，健康、高效地实现城乡融合发展。如在以往的城乡建设发展规划中，虽然存在关注民生的举措，但未能做到更深层次的以人为本，导致规划实施后居民关注的住房问题、城市环境问题依然突出，人与人、人与社会的冲突依旧显著。为充分回应新时期的这些要求，城乡建设发展规划构建指标体系，从实施层面直面当前不同类型人群关心却未被现有政策关注的问题和痛点。通过构建“两个类型、三个依据、四个衡量”的多层次、多维度指标体系（图7），重点识别与人民生活质量密切联系的板块，制订相应的约束性指标和具体实施路径，让居民体验、打分、评价，使规划真正做到以人为本，解决居民的“急、难、愁、盼”问题。

图7  城乡建设发展规划的指标体系

Fig.7 Indicator system of urban and rural construction and development planning

资料来源：笔者自绘

在重点任务和举措制定上，聚焦政策文件、行业方向和地方特色等多个维度，从区域、城乡、城镇等多个层面制定多种类别的重点任务。如交通、生态、文化和安全等，为市级层面和县区层面的城乡建设发展规划做出有针对性的任务规划（图8）。

图8  城建发展规划分级分类的重点任务规划

Fig.8 Key task planning for grading and classification of urban construction and development planning

资料来源：笔者自绘

03

实践研究

3.1  《淮安市“十四五”住房城乡建设发展规划》主要内容

淮安市坐落于古淮河与京杭大运河交汇处，北接宿迁市和连云港市，东邻盐城市，南连扬州市，西与安徽省接壤，既是长三角北部的现代化中心城市，又是南京都市圈的成员城市。近年来，淮安市城市发展迅速，经济实力显著增强，重大交通工程不断落地，城市能级不断提升。但随着城镇化的推进，土地扩张增速远快于人口增速，土地利用开发不集约，中心城区与周边县市发展水平不一。在城市建设过程中，对城市环境的保护和对传统文化的传承被忽视，工地扬尘、河道污染、城市垃圾堆积等问题愈加显著。随着美丽宜居城市建设等规划文件的发布，为满足城市现代化带来的新需求，应对城市面临的新问题，2021年编制的《淮安市“十四五”住房城乡建设发展规划》，成为指导淮安市未来五年住房和城乡建设领域发展的总体纲领和行动指南。

“十三五”期间，江苏省淮安市在区域统筹、城市品质提升、基础设施建设、城乡生态环境改善和住房保障体系完善等方面取得显著成就，但在城市空间功能、设施供给能力、城市特色形象和城市监管体系等方面存在一些不足。通过制定《淮安市“十四五”住房城乡建设发展规划》，围绕淮安地区“十三五”期间突出的问题，聚焦城市形象、枢纽城市、城乡融合、生态文明、全龄服务等目标，明确“绿色高地、枢纽新城”的愿景，取得较为优异的成效和较为丰富的价值经验。

3.2  《淮安市“十四五”住房城乡建设发展规划》的特色总结

3.2.1 统筹市县，实现不同层级规划协同

不同层级规划的协同，以及市县各自为政的问题，一直是影响规划能否有效实施的重要因素。城乡建设发展规划具有发展规划的统筹性和近期建设规划的实施性，既能够很好地传导上级规划要求，又能够对下级政府提出较为准确的指标要求，一定程度上实现市级和区县级的规划协同。

对于“十四五”城乡建设发展规划的战略性，淮安市站在城市乃至区域和全国的高度，在综合发展、城乡融合、现代交通和生态文明等八大方面提出战略性、统筹性的指示，让县区紧跟市级发展脚步，保证发展方向的一致性。同时，在这八大发展目标中，市级层面的规划更多强调方向引导，而县区层面的规划少有涉及。

在指标传达方面，淮安市将“十四五”城乡建设指标分为预期性和约束性两类。约束性指标主要体现在自来水和黑臭水体的处理上，在淮安区的城乡建设指标中进行严格传达；对于预期性指标如美丽、宜居乡村建设，淮安区围绕本区特色，预计2025年规划建成数量占到预期指标的36.1%，建成率达到100%。城乡建设发展规划的指标体系，既实现上层规划约束性指标的分解和传达，又能够充分回应地方发展需求和展示地方特色，支撑规划方案的实施性。

3.2.2 以人为本，实现美丽、宜居环境营造

围绕美丽、宜居、城市等关键词，淮安市从环境、文化、服务设施、居住、韧性城市等方面，努力将淮安市打造成绿色宜居、环境优美、人文精致和安全高效的城市。从城市空间营造、生态水城构筑、绿色高地打造、文化气质彰显、交通枢纽构建、人居环境建设、宜居生活守护和治理体系建立八大方面，有针对性地提出任务措施。

在环境整治上，针对市民反映的黑臭水体、道路和施工扬尘以及垃圾不分类等问题，实施并总结可推广的黑臭水体治理经验，实现水体“长制久清”；严格施工和道路扬尘监管，推进“智慧工地”“阳光施工”“阳光运输”等实施；同时，积极治理市容环境，以街道为单元，推进垃圾处理常态化、生活化，围绕垃圾“投放—收集—运输—处理”等环节进行重点整治、管理，实现城市居住环境清洁（图9）。

图9  《淮安市“十四五”住房城乡建设发展规划》特色示意图

Fig.9  Characteristic diagram of Huai'an City's 14th Five-Year Plan for Housing and Urban-Rural Construction and Development

资料来源：笔者自绘

在居住质量层面，围绕“住有所居”，完善住房保障措施，加大对城市苦难群众住房保障力度。同时，规范发展公租房，扩大保障范围，拓宽来源渠道，加强租赁管理，推进住房租赁健康、活力发展。此外，通过打造城市“健康养老”“社区服务”“体育健身”等生活圈，为市民生活的各个方面提供更加人性化的服务和支撑，充分考虑不同人群的生活需求，营造活力、自然、文明和现代的社区氛围。

3.2.3 盘活资源，实现资源要素合理配置

《淮安市“十四五”住房城乡建设发展规划》充分利用和配置生态文化资源，推进“五园、三带、十点”的大运河淮安段国家文化公园展示体系构建，打造淮安市本土文化最佳目的地，展示淮安特色文化。在交通资源配置上，强化综合交通枢纽功能，完善城市“双快”交通系统，实现道路交通与高铁站等重要节点的方便、快捷集散；同时，对重点道路进行改造，完善道路功能，满足现状和近期城市通行需求，优化城市交通出行条件，提高道路网络密度和通达性。在城乡融合方面，统筹生产、生活和生态空间的布局，严格把控红线，完善基础设施和公共服务设施建设，积极打造美丽、宜居城镇，实现城乡一体化发展。

对于重点任务建设，通过建立分级、分类评估体系，迅速识别重要影响因素，准确判断资源配置情况，进而有效支撑后续规划调整，实现资源的合理分配和利用。

总结下来，城乡建设发展规划体系使得上层规划的统筹性和地方规划的实施性保持统一，保证地方和县区在同一发展方向下，充分展示地方发展特色，实现规划的有机协同。

3.3  实施与评价

自《淮安市“十四五”住房城乡建设发展规划》发布以来，淮安市住房和城乡建设领域的工作稳步推进，在增值提效、安居宜居、建筑产业、改革创新和安全韧性等方面取得较大成效。为提高城市宜居度，已完成生态园林城市创建并通过省级验收，古黄河生态修复工程全线贯通并获评全省公众喜爱的高品质绿色空间实践项目。同时，落实多项稳定房地产市场的措施，改造156个老旧小区，提供近1万个车位，并出台小区物业管理多个文件，完成5万多栋经营性自建房排查，危房解危方案获国家、省级肯定，城乡建设住房保障体系不断完善。在美丽城乡建设方面，建成103个美丽宜居村庄，创建12个省级特色田园乡村，推动魅力城乡事业前行。

2023年3月，淮安市发展改革委员会印发《关于开展市“十四五”规划实施中期评估工作的通知》，将目标指标实现情况、重点任务进展情况、发展形势变化和对策建议、实施机制构建和执行情况等方面作为本次评估工作的重点，为后续规划提供具有针对性的优化建议和措施。

04

结语与展望

本文通过介绍新时期城乡建设发展规划的新含义、新使命，认识到研究新时期城乡建设发展规划的重要性。通过与国土空间规划体系的对比，明确城乡建设发展规划“国家—省—市—县区（新城）”的金字塔体系，并从现状与评估、形势与目标、任务与举措三大方面构建城乡建设发展规划体系，明确其兼具“战略引导”和“实施统筹”两种特征。在江苏省淮安市的规划实践成果中，从市县统筹、以人文本和资源配置三个方面，再次认识到城乡建设发展规划的双重特征。这些成效为后续其他城市和地方的“十四五”城乡建设发展规划提供有价值的规划编制模式。但对于如何与国土空间规划、其他专项规划衔接，如何在空间和非空间规划中充分发挥国土空间规划的保障作用，同时增强与非空间规划的联系、约束和引导作用，有待作进一步探索和实践。