摘要
文章论述自然保护地体系及其规划的内涵与外延，梳理保护地体系建立的历程和原因，同时探讨国家公园在自然保护地体系中从“代表”上升为“主体” 的地位强化过程。国家公园在自然保护地体系中发挥关键的示范和引领作用。然而，当风景名胜区被纳入自然保护地体系，风景名胜区不应认定为升级国家公园前的不稳定发展，而应与国家公园分工承担不同保护功能的不同自然保护地类型，建议研究如何设立不转为国家公园的“永久风景名胜区”。此外，风景名胜区规划与城市总体规划，在用地分类、管理重点和规划目标等方面存在协调和融合问题。鉴于此，文章提出作为国土空间专项规划的自然保护地体系规划，应与“五级三类” 规划体系相衔接，从国土空间规划传导的政策指引和系统协调、管制各类土地资源用途的角度，重新审视和分析以国家公园为主体的自然保护地体系专项规划的传导体系框架，以及各类自然保护地整合优化等问题。另外，文章澄清了自然保护地体系内部的层级传导关系，包括自然保护地体系（第一层级）、国家公园、自然保护区和各类自然公园（第二层级）、风景名胜区等（第三层级），探索国土景观的空间治理新路径。

作   者

彭   茜   同济大学建筑与城市规划学院景观学系博士研究生

金云峰   同济大学建筑与城市规划学院，上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室教授、博导，上海同济城市规划设计研究院有限公司注册规划师（通讯作者）

01

自然保护地体系

及其规划的内涵与外延

1.1  自然保护地的内涵与分类

“保护地”这一术语在2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）中出现，目的是“建立国家公园体制：加强对重要生态系统的保护和利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园的范围”。2017年，《建立国家公园体制总体方案》（中办发〔2017〕55号）进一步将“保护地”替换为“自然保护地体系”。2019年，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中办发〔2019〕42号）指出，自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全方面居于首要地位。以国家公园为主体的自然保护地体系，是为提供高质量生态产品、推进美丽中国建设而设立。自然保护地体系规划是国土空间规划体系中关于自然生态空间方面的相关专项规划。在自然保护地体系的“三分法”系统中，以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充。

1.2  自然保护地与国家公园

2017年，《建立国家公园体制总体方案》提出，构建以国家公园为代表的自然保护地体系，国家公园体制试点的目的是“先行先试”，最终目标是建设完整的自然保护地体系。由此，国家公园归入我国自然保护地体系并首次被定位为“代表”。2021年10月21日，国务院新闻办公厅举行“首批国家公园建设发展情况新闻发布会”，表明我国将构建统一、规范、高效的国家公园管理体制，明确国家公园与自然保护地体系的关系，形成以国家公园为主体的自然保护地体系的顶层设计。其中，国家公园在自然保护地体系中居于主体地位，彰显其在实质层面的功能与作用，如原生性、完整性、代表性、重要性，而不是以区域面积来凸显。从2017年《建立国家公园体制总体方案》提出“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”，到2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，自然保护地体系是国家公园上位层级的概念不变，但国家公园的地位从“代表”上升为“主体”，在自然保护地体系中的地位得到进一步强化。作为自然保护的核心区域，国家公园具有保护生态环境、维护生物多样性、推动可持续发展等重要功能。国家公园的定位与建设，将形成具有“中国范式”的、完整的自然保护地体系。

1.3  风景名胜区在自然保护地体系中的地位与任务

风景名胜区在我国的政策框架中扮演着重要的制度构建角色，旨在保护自然景观与文化遗产，提供可持续的旅游和休闲资源。保护和传承文化遗产是风景名胜区建设的重要任务之一，包括保护古建筑、文物、遗址、传统村落、乡村景观等，保持它们独特的历史和文化价值。依据2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的规定，在自然保护地体系建设中，自然保护地体系位列第一层级，国家公园、自然保护区和自然公园属于第二层级，风景名胜区等位列自然公园下的第三层级。风景名胜区的角色和地位发生变化。此外，在推动以国家公园为主体的自然保护地体系建设过程中，国家公园起到示范和引领作用。风景名胜区在保存原有制度建设的前提下，为支持新的自然保护地体系建立，拓展了与“自然生态空间”有关的内容，包括调整管理机构、修订管理制度、完善规划和开发方案、整合风景名胜区的资源和价值等，支持以国家公园建设为示范的自然保护地体系建设需求。但国家公园与风景名胜区在保护目标、管理重点及规划和建设任务等方面存在差异，风景名胜区作为“非主体的自然保护地”，承担有限的“补充作用”，具体表现在以下三个方面：

保护目标：国家公园的首要目标是保护自然生态系统和物种多样性，强调保护自然资源、生态环境和生态系统的完整性。风景名胜区更注重景观和人文价值，其目标主要是保护和展示具有特殊景观、历史或文化价值的地方。

管理重点：国家公园的管理重点是保护和恢复生态，通过限制开发和人类活动来保护自然资源和生态系统的完整性。风景名胜区的管理侧重于保护和开发景点、提供游览设施和服务。

规划和建设：国家公园的规划和建设需要综合考量，注重生态保护、科学研究和可持续利用。风景名胜区的规划和建设更注重资源的保护和利用，满足包括游赏等多样的需求和体验。

如何将风景名胜区完全融入自然保护地体系，使其充分转型为以自然生态空间为主导的建设范式，充当自然保护地的有效补充，是值得深入探讨的问题。在自然公园类别中，风景名胜区的价值定位是保护具有生态、观赏、文化和科学价值的区域，但顶层的自然保护地体系的价值定位是为守护自然生态资源，保护自然生态系统。两者在价值定位上不完全一致。那么，此时的自然公园是否充分实现自然保护地体系的构建目标，以及如果风景名胜区未纳入自然公园，其独特的人文特征与丰富的文化景观是否作为独立系统继续来传承，需要进一步深入探讨。

为明确自然保护地与风景名胜区的关系，解决两者在自然保护地体系中的交叉重叠、功能错位问题，有必要对现有各类自然保护地子类涉及的相关法律法规的现状、规章政策与相互关系进行梳理，如《中华人民共和国自然保护区条例》（2017）、《风景名胜区条例》（2006）等，明确现行编制办法涉及的内容与指导领域，在自然保护地体系内划分具体类型，明确各类型之间的分工协作关系。

02

国土空间规划体系与方法

——以风景名胜区为例

风景名胜区作为人与自然共同演进的文化景观，展示中国特色的文化魅力。它融合自然景观和人文建筑，承载着丰富的历史和传统文化，是人与自然相互演进、共同建立起来的示范。为推进生态文明建设，促进城市转型发展，国土空间规划将空间作为载体，对社会经济发展、城镇空间布局、产业结构调整等方面进行指导和约束，形成“国家—省—市—县—乡镇”五级纵向传导、“总体规划—专项规划—详细规划”三类横向传导的“五级三类”空间规划体系。其中，总体规划包括国家总体规划、省级总体规划、市级总体规划、县级总体规划，以及各地结合实际编制的乡镇国土空间规划；相关专项规划是对空间开发保护利用作出的专门安排；详细规划是实施国土空间用途管制，核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等，以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。自然保护地体系规划在国土空间规划的三个规划类别中属于相关专项规划（图1）。目前，政府部门在落实推进空间规划“一张图”的过程中存在许多问题。1981年，《国务院批转国家城建总局等部门关于加强风景名胜保护管理工作报告的通知》（国发〔1981〕38号）首次提出设立“风景名胜区”；2015年，《生态文明体制改革总体方案》将自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等作为各类“保护地”进行功能重组；2017年，《建立国家公园体制总体方案》提出建立分类科学、保护有力的“自然保护地体系”。以风景名胜区规划为例，现有的风景名胜区用地分类没有与国土空间用地类型相对应。风景名胜区总体规划的编制旨在科学合理地规划风景资源丰富的区域，在保护和开发利用的前提下，实现多种功能用途的充分发挥。在国家建立自然保护地体系后，风景名胜区归入自然保护地体系，其规划编制需依据国土空间规划执行。但是风景名胜区规划内部存在各种不同的用地性质，用地类型复杂，在归入国土空间规划体系时，问题更为典型。因此，需要全面协调和统筹管理多种要素，并与外部各类用地相协调。

图1  自然保护地体系规划与国土空间规划的关系

Fig.1 The relationship between natural protected area system planning and territorial spatial planning

资料来源：笔者自绘

本文以风景名胜区规划（专项规划）与城市总体规划（总体规划）为例，分析杭州在城市发展过程中，与西湖关系的演变过程。在隋唐时期，西湖是作为淡水资源，历朝历代不断疏浚、整治与营造。如今，西湖已从淡水资源转变为城市风景资源。对比1996年版的《杭州市城市总体规划（1996—2010）》（图2）与2001年版的《杭州市城市总体规划（2001—2020）》（图3）发现，西湖风景名胜区渐渐被城区包围，它既要服务于城市，又要承担观光游赏与人文科教等风景名胜功能。

图2  杭州市城市总体规划图（1996—2010）

Fig.2 Hangzhou City Master Plan (1996-2010)

资料来源：杭州市规划和自然资源局 

图3  杭州市城市总体规划图（2001—2020）

Fig.3  Hangzhou City Master Plan (2001-2020)

资料来源：杭州市规划和自然资源局

在不断的演变过程中，西湖风景名胜区的国土资源用途经历持续的管控调整，相应的规划编制也有针对性地不断调整。综观西湖风景名胜区的的道路交通规划，路网的划定从主要服务于景区内部（1996年版）转变为兼容城市公共线路（2001年版）。近年来，由于游客数量不断增长，西湖风景名胜区总体规划既要考虑接待的游人量，又要协调道路接纳与分配不同人流的能力，其路网规划要与城市需求相匹配，受到国土空间规模、人口数量（包括游客人数）、城市扩张等的影响。此时，景区并不是独立的，而是与城市建立对接关系。但是，风景区规划与城市各类规划的期限、目标、用地分类、行政边界等存在差异，易产生矛盾；同时，总体规划与专项规划多部门职责交叉重叠，对不同诉求的规划行为，如专项规划（单向职能）与总体规划（综合职能），哪个是上位规划，职权并不明确。各类用地边界范围的重叠如何管理？在协调风景资源保护与开发关系时，土地利用规划如何操作实施？风景名胜区详细规划如何实施风景名胜区总体规划的目标？这一系列问题是我们处理风景名胜区与城市关系时面临的实际问题，也是风景名胜区规划等自然保护地法定规划在与国土空间总体规划衔接时面临的技术方法问题。

03

自然保护地体系规划编制技术

与传导方法

3.1  各类自然保护地的定位 

风景名胜区或森林公园作为游赏景区和休闲胜地，吸引大量游客，游客通过观光、学习和交流，了解中国的历史、文化和自然风光。这些地区的主要目标往往是提供娱乐和观光体验，满足人们的游览需求。但是，当风景名胜区归入自然保护地体系后，原有的功能定位发生改变，也许会被删除或被淡化，使得其原本的风景名胜服务功能无法充分发挥。目前，自然保护地包括自然保护区与各类自然公园，都有法规依据来指导其建设、规划和管理。不同的行政事权划分是为了提高规划的行政管理效率。同时，国家也制定相关标准，规范保护各类资源，提高管理水平和规范化程度，并对功能分区提出相关要求（表1）。例如，《风景名胜区条例》是我国关于风景名胜区发展的行政法规，为风景资源的利用、保护与边界的划定，以及具体的分类保护措施、指导、管理与发展提供重要的法律依据。但是，风景名胜区归入自然保护地体系后，风景名胜的功能和保护分区要完全按照生态重要性的要求重新划定。另外，风景名胜区的规划编制，由于对风景资源价值的不同认定，需要谨慎考虑如何保持其原有独特的风景特征。

表1  自然保护地类型与既有各类规划编制办法

Tab.1 Types of natural protected areas and existing plan-preparing methods

资料来源：笔者自绘

全国各地推进包括风景名胜区等在内的自然保护地体系的整合优化工作。如《云南省自然保护地整合优化方案》（2023）提出，整合优化后，云南省自然保护地体系由国家公园、自然保护区、自然公园三大类构成，将森林、草原、湿地等生态空间纳入自然保护地范围；《浙江省风景名胜区整合优化预案》（2023）在整合优化规则中提到，如风景名胜区与其他自然保护地交叉重叠，可以通过整合、归并和拆分来进行优化和重组，同时需要与“三区三线”划定以及各地的国土空间规划编制要求相衔接。在整合优化后，风景名胜区与自然保护地由于功能定位和管理模式不同，需要根据不同类型的发展目标进行管理。

3.2  自然保护地体系规划的分级分类传导

3.2.1 分级分类的传导架构 

自然保护地体系规划属于国土空间规划体系中的专项类规划。它在国土空间规划的“五级三类”体系中，与全国、省、市、县、乡镇级的国土空间总体规划相对应。这一规划内容和布局安排，是基于“五级三类”国土空间规划体系的传导机制而进行的专项规划编制。

在传导方法上，纵向上，全国国土空间总体规划是国土空间规划的顶层规划，下级有省级、市级、县级和乡镇级总体规划，每一层级的总体规划应延续上一级规划的内容与要求，同时为下一级规划预留空间，达到解决不同精度保护与管理问题的目的。各级专项规划，依据国土空间总体规划与其进行对标，实现层层传导，包括全国自然保护地体系规划、省级自然保护地体系规划、市县级自然保护地体系规划，建立从国家到地方的自然保护地格局。

横向上，总体规划、相关专项规划和详细规划之间存在联系和依存关系，总体规划为专项规划和详细规划提供整体框架和基础数据，专项规划和详细规划则是总体规划的具体落实和细化，三类规划分工协作、相互传导，共同构建国土空间规划体系。具体而言，总体规划是国土空间规划的基础，是各级规划的指导性文件，包括国家、省、市、县和乡镇五个层次。专项规划根据总体规划的要求，针对具体问题进行研究，制定相对应的规划文件。详细规划的主管部门是市、县级自然资源部门，由省级自然资源部门对其进行指导，包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等。在传导架构上，市县级国土空间总体规划根据需求，编制同级的自然保护地体系专项规划，在专项规划中深化、细化总体规划的内容。详细规划是城乡建设项目许可及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据（图4）。例如，在同级传导上，由市县级国土空间总体规划传导至市县级自然保护地体系专项规划，再传导到详细规划，整个体系相互衔接，保障传导架构的有效性。此时，专项规划作为协调上位总体规划与下位详细规划的桥梁，传达和细化总体规划的要求，传导详细规划的细化和落实，起到承上启下的作用。其中，市级和县级专项规划着重强调可操作性和可实施性。

图4  基于国土空间“五级三类”传导机制的自然保护地体系规划传导体系示意

Fig.4 Planning and transmission system of natural protected area system based on the transmission mechanism of "five levels and three types" of territorial space

资料来源：笔者根据金云峰、陶楠《国家公园为主体“自然保护地体系规划”编制研究：基于国土空间规划体系传导》和2023年3月《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）整理绘制。

此外，还需要明确自然保护地体系内部的层级传导关系，从高到低依次为：自然保护地体系（第一层级），代表整个保护地体系的总体规划和框架，涵盖各类保护地，旨在实现自然资源的全面保护、生态系统的恢复和生物多样性的维护；国家公园、自然保护区和自然公园（第二层级），以不同的管理目标和区域范围来划分，其中国家公园具有特殊地位，反映自然保护地的主体性定位，以原生性、完整性、代表性和重要性为特点；风景名胜区（第三层级），属于自然公园的一种，主要以其独特的自然景观、风景名胜和文化价值而闻名，吸引大量的游客。

3.2.2 各类自然保护地整合要点与面临的问题

（1）边界整合优化：保护地与生态保护红线的关系梳理

2019年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（中办发〔2019〕48号）指出，应统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。依据生态功能划线，生态保护红线的区域如图5所示。由“三区三线”体系与功能分区的空间对应关系可知，在空间关系上，生态空间包括生态保护红线与一般生态空间，而自然保护地除风景名胜区部分区域外，整体都归入生态保护红线中。因此，三者的关系为：自然保护地体系包含国家公园、自然保护区、自然公园，生态保护红线区域包含自然保护地体系，生态空间包含生态保护红线区域（图6）。

图5  生态保护红线划定图示

Fig.5  Drawing of the red line for ecological protection

资料来源：笔者根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》绘制

图6  生态空间、生态保护红线、自然保护地体系的从属关系

Fig.6   The subordination of ecological space, ecological protection red line, and natural protected area system

资料来源：笔者绘制

（2） 规划行政事权：综合职能与独特职能

自然保护地体系线内仍然存在边界冲突、交叉重叠等问题。“五级三类”空间体系的每一级全域范围线是行政边界，是固定的。但每个保护地的范围是在整合优化中划定的，将自然保护地纳入生态保护红线后，延续了原有保护区域划定范围不够准确等问题，加之原有的划定成果是基于不同底图，因此出现边界冲突的情况。此外，多家单位的多头管理、权责不明也带来一系列问题。

文保单位与风景名胜区的空间重合及权责问题。以杭州西湖为例，西湖风景名胜区内有国家级重点文物保护单位岳飞墓等，归文物部门管理，那么，管理的事权交叉该如何承担。为一处重要的文物遗址，岳飞墓具有历史、文化和艺术价值，需要专门的文物保护部门来管理和保护。文物保护部门具有丰富的文物保护经验和专业知识，能够采取适当的保护措施，进行文物的修复、保护和展示工作。岳飞墓作为风景名胜区内的文物保护单位，由文物保护部门来管理，体现风景名胜区的综合职能与文保部门的特殊职能之间的紧密联系。这样的管理安排既能保护文物的独特价值，又能充分发挥风景名胜区的文化旅游功能，实现文物保护与旅游发展的有机结合。

空间重合的不同类自然公园售票权属问题。同一地段不同类型的自然公园，圈地收门票发生冲突，并不是保护森林功能、地质功能或湿地功能的价值定位出现问题，而是管理机构在协同上出现问题。

自然保护地体系从空间整合到事权整合之间的问题。风景名胜区、森林公园、湿地公园等之前是各部门按照应有的功能要求进行有效管理，划归自然保护地体系后，虽然被赋予新的生态极脆弱等保护功能，但还须继续承担地质、湿地、森林等原有功能。

3.3  各类保护地兼容共存是值得探索的新课题

为解决这些问题，需要将自然保护地的实施机制和管理任务整合后再分解，建立整合归并的规则，并严格执行报批程序，建立统一且高效的管理体制。此外，还需明确责任主体，规范编制流程，确保各级政府的审批和管理程序合理。根据2019年5月印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）对详细规划的编制事权和流程的规定，应根据当地的实际情况，编制、审批和修改风景名胜区单元详细规划，由一个部门统一编制、统一实施管理，避免多头管理和边界模糊的问题。具体建议如下：

3.3.1 明确边界划定和权责分工

针对自然保护地体系内存在边界冲突和交叉重叠的问题，需要在规划事权上明确边界划定的原则和方法。确保每个自然保护地的范围经过整合优化划定，纳入生态保护红线。同时，明确各部门和各单位之间的权责分工，避免多头管理和权责不明的问题。

3.3.2 统一管理机构和协调机制

针对不同类自然公园的空间重合和权责问题，需要建立统一的管理机构和协调机制。通过明确售票权属、加强管理机构协同等措施，解决管理机构之间因协调问题产生的冲突。

3.3.3 继续保留原有功能并明确主导功能

在自然保护地体系的空间整合及事权整合的过程中，考虑保留原有功能，如地质、湿地、森林等功能，并明确主导功能和兼有功能。在整合优化中，确保归入自然保护地的能够继续承担原有功能[18]，而不是把国家公园认定为风景名胜区的升级版，建议研究如何设立不转为国家公园的“永久风景名胜区”。

3.3.4 公众参与和治理经验

针对文保单位与风景名胜区的空间重合和权责问题，需要积极促进公众参与，借鉴类似案例的经验进行总结。公众可参与提供有关边界划定和权责分配的意见和建议，为规划事权提供参考。传导体系与监督实施体系密不可分，传导的目的要落实到实施过程中。

3.4  自然保护地体系中国家公园规划编制

3.4.1 推进国家公园相关规划编制

为加快编制总体规划和推进各国家公园编制相关规划，2015年，我国启动国家公园体制试点建设，包括三江源、武夷山、祁连山等多处国家公园体制试点，2021年，国家正式设立国家公园，目前国家公园试点任务已基本完成。以三江源国家公园为例，2016年，青海省委和省政府正式启动三江源国家公园体制试点；2021年，国务院批复同意设立三江源国家公园；2023年，《三江源国家公园总体规划（2023—2030年）》发布。在过去的五年多时间里，国家公园体制试点在顶层设计、管理体制，以及各试点区的规划编制工作等方面进行多方面、有价值的探索。2020年颁布的《国家公园总体规划技术规范》适用于国家公园总体规划的编制，规定国家公园总体规划的基本原则，对现有保护地进行科学整合与管理，规范和深化自然保护地体系的建设要求，推进国家公园等技术标准化的进程。此外，2022年11月《国务院关于国家公园空间布局方案的批复》（国函〔2022〕101号）明确国家公园空间布局方案的实施原则、目标、任务和相关部门的职责，旨在加强自然保护，推动国家公园体系建设，实现生态保护、绿色发展和民生改善的统一目标。

然而，作为国家公园上位概念的自然保护地体系，目前尚未具体的空间布局方案。这可能导致自然保护地体系内国家公园、自然保护区与自然公园的规划和布局缺乏系统分工协调，可能导致资源的不合理分配和利用，难以形成统一的标准和管理体系。为了有效推进自然保护地体系的建设和管理，有必要制定具体的自然保护地体系空间布局方案，确保体系内的各个组成部分协同发展、标准统一、可持续推进。

3.4.2 国家公园体制建立与国土景观模式探索

生态文明建设的国家公园体制探索不局限于自然保护地这一体系类别，国家公园体制的建立可从多个体系方面展开。目前的国家公园中，还包括以文物和公共文化资源传承为主要内容的文化类国家公园，如长城国家文化公园和大运河国家文化公园。可以探索以风景名胜为主体的风景地体系，在这个体系中，风景名胜具有鲜明的风景属性，其顶层规划可以是国家风景公园，突显其风景地属性。与此同时，风景名胜承载几千年来人与自然共同演进、共同发展的中国特色发展历程，具有激发文化自信的重要意义。因此，值得研究国家公园体制的不同体系模式，包括以风景名胜为主体的国土景观，建立风景地体系试点模式，弘扬中华文明，增强审美韵味，凝聚智慧力量。

04

应对与期望

风景名胜区对社会和文化的贡献与作用显而易见。它承载着丰富的历史、文化和人文价值，展示特定地区的独特风貌和传统艺术。作为文化遗产的代表，风景名胜区吸引大量游客，促进旅游业的发展，创造就业机会，为当地经济带来巨大贡献。然而，建立自然保护地体系的目的和定位是为了保护自然生态系统、保护物种多样性和维护生态平衡，是为了保护原生态系统、珍稀濒危物种和自然资源，确保它们未来的生存空间及可持续发展。因此，在两者的贡献与定位不一致的情况下，我们应该有清醒和长远的认识。基于国土空间规划体系传导下的自然保护地体系规划，正是面对自然资源空间用途这一复杂系统，运用整体性、系统性、全局性的政策管理工具。在新时代发展诉求和国家现代化治理需求的指导下，国土空间“五级三类”规划体系提供新的框架，从新规划的运作原则、上下衔接的政策指引、治理体系和实施机制出发。这一体系以国土空间总体规划为专项规划的基础，遵循国土空间规划体系的传导意志，协同国土空间开发保护下专项规划的内容，强调自然资源和生态环境保护的重要性。对自然保护地体系规划编制技术、逻辑体系等进行多方面的思考和系统安排，适应新发展理念与国家治理现代化需求的要求。这一过程深入研究国土空间总体规划、相关专项规划、详细规划的传导关系，包括国土景观法定规划编制新体系，推动风景地体系在国土空间规划中的价值认识与实际应用。

（本文基于2020年11月13日2020年中国风景园林规划设计大会“公园城市主题论坛”中报告《保护地体系和绿地系统的规划编制技术新路径——基于国土空间传导的政策指引和治理工具创新》，并结合当前政策文件经修改完善形成。）