摘要
人民防空专项规划作为国土空间规划体系中的专项规划，有其非常独特的地方，不仅要衔接国土空间规划，落实其传导要求，还因其内容涉密，编制体系较为独立，与总体规划、其他类型专项规划及详细规划的衔接落实、层级传导存在诸多困难。现阶段国土空间规划体系的顶层设计仍处于不断完善过程中，与人民防空专项规划相关的法规、政策和标准规范陆续更新并发布，新时期人民防空规划编制体系尚没有统一标准。为此，浙江省和江西省率先启动编制省级人民防 空专项规划，摸索出一些经验，试图在省级层面建立人民防空专项规划体系。文章通过对江西省人民防空专项规划及全省人民防空规划编制情况的分析，总结编制过程中存在的问题，提出人民防空专项规划体系构建和规划编制方法的路径探索。

作   者

刘晓波   南昌市城市规划设计研究总院集团有限公司所长、主任规划师，高级工程师

李博文   南昌市城市规划设计研究总院集团有限公司助理工程师

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人民防空专项规划相关背景

当今世界正经历百年未有之大变局，世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，和平、发展、合作、共赢的时代潮流不可逆转，但国际安全面临的不稳定性、不确定性更加突出，世界并不太平。人民防空是国之大事，是国家战略，是长期战略。人民防空指动员和组织城镇居民采取防护措施，保护人民生命安全，避免或减少国民经济损失，保存战争潜力的防空，它是国防的组成部分。

我国的人民防空工作开始于1950年10月31日，迄今已走过73年。人民防空专项规划的发展历程大体可分三个阶段：第一阶段，以1986年厦门“全国人防建设与城市建设相结合工作座谈会”为起点，以促进人防工程建设为目标，人民防空部门开始参与制定城市规划，人民防空工程建设被纳入城市总体建设规划。该阶段的专项规划称为人防建设规划。第二阶段，以2010年《人民防空工程规划编制办法》颁布为标志，进一步推动人民防空工程规划编制工作的规范化、标准化。该阶段的专项规划称为人民防空工程规划或人防建设规划。第三阶段，以2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布为标志，主要是推进人防规划系统融入国土空间规划体系，实现“多规合一”。因此，与其他专项规划的名称类似，称为人民防空专项规划（简称“人防专项规划”）。

人防专项规划是保障国土空间安全和保护利用的重要专项规划, 一般由组织指挥体系、目标防护体系、人员防护体系、专业力量体系、支撑保障体系五大体系构成。构建体系完备、内容完善、机制健全的人防专项规划体系，是贯彻落实“坚持人民防空为人民，铸就坚不可摧的护民之盾”的内在要求，是强化规划在人民防空领域的科学引领作用，统筹人民防空的建设工作，优化各类人防工程设施的结构布局，促进人民防空建设高质量发展的空间蓝图。

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现有人民防空规划编制体系

存在的问题

人防专项规划经过多年发展，在引导城市人防建设特别是人防工程建设方面起到重要作用。但是由于顶层设计尚不完善，省级层面的人防专项规划较为缺少，编制办法也是近期才陆续出台，出现许多系统性问题。

2.1  规划编制的系统性和统一性不足

第一，编制范围不一致。一般的人防专项规划应包含市域、市区、经济发达镇三个层面，然而许多城市仅仅编制中心城区的人防专项规划，并没有考虑市域和经济发达镇层面。第二，编制名称不统一。规划名称存在“城市人民防空工程规划”“人民防空建设专项规划”“人民防空专项规划”等多种称谓。第三，内容不齐全、不完善。对人民防空建设现状分析“不痛不痒”，没有找出根本短板，对备战能力没有进行评估。第四，对防护人口基数的确定缺乏统一标准，对疏散人口规模的界定没有科学的方法，对重要经济目标的防护更是流于形式。第五，缺乏对防护区、防空地下室建设区等范围的界定。这些问题严重制约人防专项规划发挥科学指导作用。

2.2  规划目标指标不系统，传导力度不足，未形成逐级传导

第一，目前人防专项规划指标体系缺少省级层面的统筹协调，省级层面的人防建设目标没有通过具体的建设指标来明确。第二，市级层面缺乏向县级层面传导的指标要求。第三，指标种类不全，未能全要素覆盖。人防工程是一个由5大类20余小类工程组成的复杂系统，现行的人防专项规划指标仅有8~10类，体系种类不全，标准不统一，未实现人防规划建设全域、全要素、全过程覆盖，导致人防建设指标纵向传导落实难以实现。第四，空间性指标不足。如防空专业队工程等人防工程只有总规模，没有覆盖率等空间类指标，无法直观地反映人防工程规划布局是否合理、人地关系是否匹配。第五，缺乏约束性与预期性区分，导致指标传导、实施、管理、监督困难，规划实施受到影响。

2.3  横向衔接和纵向传导还需加强

首先，现有人防专项规划与国土空间总体规划衔接不够充分。各层级人防专项规划尚未与国土空间总体规划形成畅通的横向衔接传导机制，导致国土空间总体规划的内容框架难以体现人防建设的相关要求，无法对人防建设起到有效引导作用。同样，人防规划成果也难以融入国土空间规划“一张图”。其次，市、县层级的人防专项规划缺少纵向传导层次。有的城市靠专项规划指导实施，有的城市专项规划深度不够，缺少对控制性详细规划的传导要求，导致控制性详细规划（简称“控规”）未能完全落实专项规划的意图。目前，全省仅有少数城市（如南昌市、赣州市）编制部分控制单元的人民防空控规或设置专门章节，大部分城市存在规划层次缺位，专项规划落实不到位的情况。

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人防规划编制系统化构建思路

3.1  构建“省—市—县”三级联动的纵向传导规划编制体系

按照国土空间规划“省—市—县”的纵向层级，完善人民防空“省—市—县”三级联动的规划体系。统一各层级人防专项规划的编制要求、主要内容、引导标准和指标体系，确保各层级之间的人民防空建设核心内容能够有效衔接，完整有序传导，提升人民防空治理体系与治理能力现代化（图1）。 

图1  人防专项规划编制系统全过程流程图

Fig.1 The entire process flowchart of the civil air defense sector planning system

资料来源：笔者自绘

3.1.1 省级人防专项规划

省级人防专项规划是全省人民防空建设的空间蓝图。规划通过找问题、明目标、定策略、谋项目、重传导等构建规划框架体系，明确全省人民防空建设的时空范围，划定人民防护区域，预测防护人口，提出省级人民防空建设规划目标，明确全省各项人防设施建设重点内容，确定省级人防建设核心指标，明确地市分解落实省级人防建设核心指标内容，引导地市人防建设高质量发展。

从国土空间总体规划传导要求来看，省级人防专项规划主要是在国土空间总体开发保护利用的格局引导及指标底线约束下，细化人民防空专项领域的空间布局、指标分配、重点项目等内容。省级人防专项规划需要将涉及空间利用的内容传导至下层级国土空间总体规划及人防专项规划，再由下层级总体规划及专项规划传导至详细规划，保障省人民防空重大战略在空间上落实。因此，省级层面的人防专项规划，应提出全省人民防空战略定位、规划目标、防护空间结构、防护重点内容，明确设区市人民防空规划建设的引导要求，跨地市内容也应在省级人民防空专项规划中明确。

3.1.2 设区市级和县（市）级人防专项规划 

市域、县域级人防专项规划侧重协调性、传导性，重点做好人防专项领域的统筹协调，落实、细化国土空间总体规划的相关要求，完善与详细规划衔接的相关内容；从市县层面的人防专项规划来看，应明确人民防空设施建设布局引导、人民防空设施配套指标规模等空间属性较强的内容。从国土空间总体规划传导内容来看，市县层面的国土空间总体规划在人民防空专项领域，一般侧重空间布局和配套指标引导，难以直接在专项领域统筹衔接详细规划。因此，需要将专项规划作为“中间层次”，进一步细化空间布局内容，在人民防空专项领域支撑总体规划并衔接详细规划。而在市县级国土空间专项规划体系中，目前由人民防空主管部门编制的建设发展规划难以发挥“中间层次”的作用，针对市县级国土空间总体规划传导至详细规划失效的现实情况，设区市级和县（市）级层面规划应紧密结合国土空间总体规划编制的范围层次、主体内容、发展变化，编制人防专项规划，实现与同级国土空间总体规划同频共振。编制层次应区分市（县）域和中心城区两个层次。市域层面，重点加强区域协调与全域统筹，完善区域协同防护体系与市域人民防空综合防护体系方面的编制。中心城区层面，增加固定警报音响，覆盖重点范围，提出警报优化布局的技术要求、规划期内各防空区片警报规划指标，并细化至防空单元；控制性详细规划中关于人民防空设施配置的规划引导应当包括控规单元人民防空设施配置指标、技术要求，以及人民防空工程分类转换引导要求等内容。

3.2  加强人防专项规划与相关规划的横向衔接融合编制

3.2.1 重点加强人防专项规划与国土空间总体规划、控制性详细规划的衔接与融合

在国土空间总体规划的编制阶段，可按照各层级国土空间总体规划的编制技术要点与内容框架，通过吸收、整合人防专项规划或相关人民防空专题研究成果，完善国土空间总体规划中人民防空的相关内容，形成较为完善的人民防空专篇。同时，在对国土空间总体规划进行年度体检与五年评估时，应同步纳入有关人民防空的评估结论和相关指标；国土空间总体规划在组织审查、专家论证及公示前，应征求同级人民政府人民防空主管部门的意见。

国土空间总体规划宜纳入相应层级人防专项规划的内容包括：人防建设目标、总体防护结构、防空片区划分、设防等级；人民防空警报设施、重要经济目标防护设施、人民防空疏散设施、地下空间兼顾人防设施等的布局要求，重要经济目标防护要求、人民防空工程建设等方面的传导要求等；保证人民防空重点城市的规划建设布局适应未来防空袭斗争的要求，具体可分市（县）域规划、中心城区规划两大编制层级进行落实。人防设施除疏散基地外，大部分属于地下工程。因此，一般情况只要保障疏散基地的建设用地指标。

在控制性详细规划的编制阶段，应由控规编制单位或人防主管部门委托有资质的单位编制人民防空专篇，落实并细化人防专项规划要求，同步编制同步审批。控规人防专篇具体内容包括：明确控规区域防护人口、人防设施总面积和各类人防设施面积；重点深化布局医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程和配套工程四大类设施；涉及的重要经济目标需明确防护要求；明确人防设施之间以及周边地下空间的互联互通内容等。控规人防专篇应做到定性、定量和定位，相关设施和要求应落实到地块图则中，纳入地块出让规划条件，确保人防设施的最终落地。 

3.2.2 推进人防专项规划与各类专项规划的衔接与融合

通过规划引导人民防空与城市建设不断融合，形成平战结合的综合防护城市形态，推动人民防空与交通、电力、供水、应急等部门在防护资源上的共享和建设，加强与地下空间、重大市政设施、综合交通等各类专项规划的融合，在各类专项规划中提出相对应的人防专项规划衔接要求、配建标准与指标引导，为综合利用城市防护资源绘制统一的蓝图，高质、高效地提升城市综合防护能力。

3.3  建立管控与传导的规划指标体系 

3.3.1 指标体系构建思路 

结合城市战略定位及可能面临的威胁环境，编制人防专项规划，应遵循问题与目标双导向。指标体系构建应以“严保安全底线，反映人民防空规划建设的核心问题；确保空间落实，明确人民防空总体防护结构；加强各层级人民防空专项指标的传导与管控”为目标，实现核心问题的可量化、各层级的一致性和分类的科学性，构建从规模（数量）指标体系扩充至规模（数量）、效率（配建率）、空间（覆盖率）并重的指标体系；明确约束性指标的刚性管控要求和预期性指标的弹性引导，形成完善、具有特色的“省—市—县”三级人防专项规划指标体系，提高人防专项规划的落地性和可操作性。

问题导向，以江西省为例，通过分析和对比江西省人防建设现状的优势与面临的挑战，指出人防指标现存的四大问题，即指标种类不全，未实现人防全要素指标覆盖；指标空间性不足，难以体现人防设施布局的合理性；指标属性不明确，刚性、弹性界定模糊；指标侧重点不突出，缺乏地方特色。从解决问题的思路出发，可从补齐短板、量质并举、空间均衡、结构优化四个方面设置相应指标。

目标导向，从编制目的及规划目标角度出发，将人防专项规划的核心内容具体化，设置相应的指标。编制目的是建立体系，人防建设分为组织指挥、人员防护、目标防护、专业力量和支撑保障五大体系。组织指挥体系、人员防护体系和目标防护体系主要用于保存国家的战争潜力和整体防卫能力。专业力量体系和支撑保障体系的主要作用，一是提高城市资源利用率，优化空间结构；二是完善城市防护功能，保障城市居民安全；三是增强城市建筑物抵御自然灾害和抗毁伤的能力，提升城市安全性。 

3.3.2 指标体系构成 

全省人防专项规划包含省级指标、地市级指标、区县级指标三级。为强化落实和体现各城市特色，又把指标分为约束性指标与预期性指标两类。其中，约束性指标是人防核心功能对应部门管理事权的指标，由各级人民防空主管部门统一设定要求，下一级人民防空主管部门须传导落实；预期性指标可以结合各城市的战略定位及各地人防建设的现状设置特色指标，有选择地实施。 

省级指标由省人民防空主管部门统一设定要求，是省级政府落实中央要求并根据全省实际情况制定的指标，须明确传导要求，从上而下、层层传导。省级指标更注重宏观把控，从全省人防备战角度，关注组织指挥系统的效率，包括人员防护是否达到基本防护要求、重要目标是否战时有保障、专业力量是否有落实、支持保障是否到位等方面。理论上看，指标覆盖越全面越好。然而，在实际评估全省人防水平并征全省各地市意见后，对重要经济目标、智慧人防建设、支撑保障体系等方面的指标会有所删减，但这不意味着取消该项内容。因此，当前江西省级人防专项规划选取的指标如表1所示，共选取19项指标，其中16项为约束性指标，3项为预期性指标。

表1  省级人防专项规划指标

Tab.1  Provincial-level civil air defense sector planning indicators

资料来源：《江西省人民防空专项规划（2021—2035年）》

市县指标落实了省级11项传导指标，在此基础上还增设了空间落实性指标及一些具体指标，包括覆盖率指标、配套率指标、利用率指标等。进一步细化后，共设置26个指标，其中约束性指标18个、预期性指标8个，具体指标如表2所示。

表2  市、县级规划传导指标

Tab.2   City and county-level planning transmission indicators

注：*为与省级指标一致的指标，市县指标有11项与省级指标一致。

资料来源：《江西省人民防空专项规划（2021—2035年）》

3.4  补齐人防专项规划编制体系短板

3.4.1 防护人口基数亟待统一标准

人防专项规划的人口基数与其他国土空间规划有所不同，它考虑的是战时防护人口，这个概念特别容易混淆不清，亟待统一标准。防护人口是人防规划的一项重要指标，它关系到规划中的总体和各类需求指标，也关系到工程的数量规模和空间结构。防护人口一般遵循战争规律和城市防护需求，依据城市的重要性、防护目标和建设能力等情况进行综合确定。20世纪90年代末之前，城市人口以疏散为主，工程防护主要考虑“三坚持”人员，一般采用留城人口计算。21世纪初到10年代，工程防护能力不断提高，许多城市工程建设量可以覆盖全体城市人口，采用常住人口计算。2010年至今，城市多维防护逐步开展，包括人口防护、重要目标和关键基础设施防护等，利用大数据，以精准化疏散后的常住人口计算。对于中小城市，因其人口规模不大，工程建设能力有限，城市应当结合自身建设能力进行选择。一般可选用常住人口，满足基本的掩蔽需求，在建设能力严重不足时，宜采取留城人口计算，同时做好疏散计划。

3.4.2 城市防空片与防空单元科学划定亟待统一方法

市域层面，要明确市域人防总体防护结构，明确市域各城市的人防设施建设引导内容，包括各类人防工程建设规模、各防空区人防工程建设规模等指标。中心城区层面，要科学划分城市防空片与防空单元。对于防空片，原则上与街道、乡镇的行政区划相对应；对于防空单元，原则上与城市控规单元（或社区）相对应。划定人民防空重点防护片区和一般防护片区，提出不同的防护重点、防护需求和建设标准；对防空单元进行危险等级分区评价与划分，提出重要区位的防护策略；将目标要求传导、分解至防空单元，有利于指导控规落实。

3.4.3 重要经济目标防护规划亟待统一要求

针对重要经济目标防护“体制机制不完善、法规制度不健全、防护建设效能低、支撑保障不全面”的问题，提出“联合防、定职责，定目标、明重点，建体系、优措施，强执行、补短板”四大解决策略，明确重要经济目标防护体制机制建设要求，制定四级、六大类重要经济目标名录并明确重点，提出各级各类重要经济目标的具体防护要点和措施，明确重要经济目标防护的补短板实施路径和计划。

3.4.4 人员疏散亟待更新方式

按精准疏散模式，科学计算疏散比例，以防空片为单位，通过对次生灾害类重要经济目标影响范围、城市重要经济目标和区位周边、党政机关重要科研等人员总量的测算，确定各防空片人口疏散规模与疏散重点区域。

提出市域人防疏散体系框架，明确“干线疏散通道（如铁路、高速公路、城市主干道等）+疏散集结点+疏散基地+疏散地域”的框架。要计算疏散人员数量，确定基地规模和选址；疏散地域要确保接收能力，优先选择美丽乡村等；疏散集结点设置在学校、广场、公园等处，宜与“5分钟生活圈”相结合。

3.4.5 人防专项规划的数据融合亟待统一标准

人防专项规划的很多内容涉密，规划体系相对封闭、独立，导致很多与民生有关的内容无法全面应用。因此，需要妥善解决涉密问题。涉密内容大体包括指挥工程、城市人防建设总量、防空疏散方案、重要目标等。人防规划一般经过脱密后才可给相关部门查阅。

人防专项规划数据录入“城市大脑”还存在数据融合问题，一般可通过建设白网和红网来实现。白网抽取红网战备数据中可以向社会开放的数据，经过审批与脱敏、脱密后导入“城市大脑”，支撑社会服务应用的运行；红网采集白网应用运行中积累的系统数据，作为数据资源的丰富和补充。两者运行于不同的软硬件平台和物理环境中，通过跨网隔离数据传输手段，实现人防数据保密分类输出。另外，应根据不同智慧服务场景的建设需求，对所需人防数据建立保密分类标准，明确数据可部署的网络，为不同保密等级的数据在不同网络之间的数据传输提供基础依据，实现低密级向高密级单向传输、同密级之间数据双向传输、高密级数据脱密转换后进行数据共享的应用。

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小结

随着国土空间规划陆续编制完成，人防专项规划应尽快融入“五级三类”的国土空间规划体系。从省域视角看，人防专项规划体系应实现规划层级完整、内容框架完善、“多规”深度融合、指标体系统一、逐级传导落实。只有达到以上要求，才能算是一个完整的规划编制体系。构建完善的人防专项规划编制体系，对实现人民防空治理体系与治理能力现代化有着重大意义。