摘要

为推进深圳市土地存量开发，以市场为核心导向的房地产开发模式在深圳市城市更新活动中占据主导地位，旧城改造在多元主体严重的利益纠纷背景下呈现长期停滞状态。基于上述背景，文章对深圳市木头龙社区更新项目进程进行深度分析，研究结果表明，不同派系业主间的内在矛盾与冲突是造成旧城改造停滞的核心问题。此外，结合实例分析发现，具备“居民成分”的第三方专业力量，将有助于缩小不同派系业主对规划知识的认知差异，构建多元主体依赖机制。

作   者

黄梓卫   澳门城市大学创新设计学院博士研究生

为推进存量更新进程，落实“双区”建设要求，目前，深圳市城市更新已从最初政府主导的粗放式城市更新，转变为政府引导的存量开发模式。随着2009年《深圳市城市更新办法》颁布，深圳市的城市更新活动呈现“小社会、大市场”的发展趋势，政府通过放权市场主体开发的形式，提高开发商主体的旧改积极性。2010年伊始，深圳市城市更新立项数受容积率补偿机制影响，呈现井喷式增长，大量拟改造区域被纳入城市更新单元（图1）。

图1  深圳市2010—2016年城市更新立项数与实施数对比图

Fig.1 Comparison of the number of urban renewal projects approved and implemented in Shenzhen from 2010 to 2016

资料来源：笔者自绘

城市更新单元数量激增，但更新单元实施率却逐年下降，旧城区改造项目问题尤为突出。由于市场导向下的旧城改造主体为分散的多元主体，开发商、业主、政府等多方主体围绕土地增值收益等利益的博弈活动愈演愈烈，城市更新项目被迫进入长久停滞期。基于此，本研究将讨论以下两大问题，以期为解决深圳市旧城改造推进难的问题提供实施路径与理论指导：第一，旧城改造难以推进的核心原因是什么？第二，为解决这种开发困境，需要怎样的政策手段推动旧城改造项目？

01

文献回顾

吴志强等提出，现阶段关于旧城改造实施进程的研究需要从相关政策入手，通过识别政策漏洞，剖析项目难以推进的背后原因。

旧城改造的政策讨论始于对现实案例的深度探索。梁小薇等从地域性视角和空间生产角度进行案例审视，发现老旧城区最终成为由市场开发商与“城中村”集体组织组成的“联盟”主导的地域，“联盟”与政府斗争，导致城市再开发陷入困境。谭肖红则进一步强调，目前在我国由房地产主导的再开发模式中，公民社会对大规模拆迁的抗议和抵抗行为越来越受到关注。在由市场主导的旧城改造开发项目中，政府、居民、开发商和其他利益相关者，已形成不同的话语联盟。赵永琪等则提出城市更新与政治密切相关。吴凡进一步指出，不同权利主体的话语构建方法和运作逻辑存在显著差异，改革旧城内部的话语体系，有利于解决多元主体的利益纠纷。

话语联盟之间的利益追求差异，进一步衍生为旧城改造中的社会公平问题。刘冉等通过实地调查，对北京市城市士绅化后重新安置社区的布置问题进行讨论，研究结果显示，流离失所的低工资租户在“城中村”改造中被淘汰。詹晋元则提出在旧城更新中采取保障租户利益、完善低收入社区的公租房保障等举措，将成为市场导向下旧城改造活动保障社会利益的有效路径。张若曦、王勤与殷彪则认为，从大拆大建到渐进式存量开发，旧城改造开发程度不断弱化，需关注“人”的需求。

基于此，孙世界与董慰等围绕空间生产，以利益、资本、权利三要素为核心，构建了旧城空间再生分析框架，提出在旧城保护区更新改造中，公众参与是一种多主体博弈互动的过程，将公众参与改进为良性、有效的博弈互动过程，是全面加深公众参与旧城保护区更新改造程度的重要手段（图2、图3）。吴晗冰与刘金程等对城镇中老旧社区更新改造的实施机制进行系统总结，提出未来社区导向下的城市更新需集中发挥政府与社区、专家与公众协同的双向治理作用，重点强调居民在旧城改造中的自主能动性。

图2  城市空间生产要素关系

Fig.2  Relationship between urban spatial production factors

资料来源：笔者根据《空间生产视角下旧城文化空间更新过程与机制──以南京大行宫地区为例》资料改绘

图3  旧城更新决策系统

Fig.3   The decision system of urban regeneration

资料来源：笔者根据《政府与社区主导型旧城更新公众参与比较研究——以北京旧城保护区更新实践为例》资料改绘

综上，现阶段关于旧城改造的政策研究已由关注物质空间，转向讨论如何在旧城改造中通过建立话语联盟体系体现社会价值。但现有的关于话语联盟的研究，多围绕政府、开发商两个层级开展，并未关注业主内部的利益博弈。因此，本研究选择深圳市具有代表性的旧城改造案例，通过对其实施进程的深度分析，总结深圳市旧城改造中典型的现实问题，最终以“业主群体间的内生矛盾”为核心导向，提出有利于解决“旧城改造推进难”这一问题的重点决策。

02

研究范围概况

作为深圳市早期的中心城区，罗湖区是旧城改造项目的集中点。2016年，深圳市旧城改造项目立项数与实施数分别为64个与23个，而罗湖区的旧城改造项目立项数与实施数分别为35个与18个，旧城改造项目在罗湖区的城市更新项目中占据主要地位（图4）。因此，在罗湖区范围内寻找研究对象并开展旧城改造研究具备一定的参考性。

图4  深圳市2016年旧城改造项目立项数对比图及实施数对比图

Fig.4 Comparison of number of approved and implemented old city renovation projects in Shenzhen in 2016

资料来源：笔者自绘

实施层面，自2009年12月1日《深圳市城市更新办法》施行起，首批列入更新计划的8个旧城改造项目，均因利益协调问题或“钉子户”问题而陷入长期停滞阶段。其中，利益相关者之间博弈激烈、“钉子户”问题突出的木头龙社区，是探讨旧城改造问题具有代表性的参考对象。

03

案例进程研究与分析结果

3.1  木头龙社区更新项目进程分析

图5  木头龙社区更新单元区位与改造信息

Fig.5 The location and renovation information of renewal unit in Mutoulong Community

资料来源：笔者自绘

3.1.1 项目起始期

受恶劣的居住环境与城市开发要求的影响，2007年，木头龙社区原居民提出要开启社区城市更新工作，并选择益田股份有限公司作为开发主体，开展居民更新意愿调查，该阶段的更新意愿书签约率达100%，项目持续推进。随着2009年《深圳市城市更新办法》颁布，木头龙社区于2010年3月正式列入第一批深圳市城市更新单元计划（图6）。

图6  木头龙社区城市更新项目起始期时间轴

Fig.6 Timeline of the initial phase of urban renewal project in Mutoulong Community 

资料来源：笔者自绘

这一时期，罗湖区市民参与深圳市城市更新在线互动交流，提出罗湖区旧住宅社区的改造进程非常缓慢，公众开始质疑旧城改造的申报流程，地方政府公信力逐渐下降（图7）。

图7  深圳市罗湖区城市更新项目申报流程

Fig.6 Timeline of the initial phase of urban renewal project in Mutoulong Community 

资料来源：笔者自绘

2012年4月是该阶段的关键节点，“钉子户”问题被首次提及。在该时间段内开展的城市更新互动交流活动中，市民对木头龙社区更新进程的不满程度加剧，公众质疑政府资讯公开的透明度。随即木头龙更新单元规划被公示，规划方案内提及的拆迁补偿方案并不为业主及社会公众所接受，地方政府将拆迁补偿谈判权放权由开发商主导（图8）。

图8  木头龙社区更新单元规划草案

Fig.8  Draft plan of renewal unit of Mutoulong Community

资料来源：笔者根据深圳市罗湖区城市更新与土地整备局资料改绘

3.1.2 项目停滞期

根据《南方都市报》记者刘颖所述，项目范围内签订拆迁协议的住户已达1200多户，仅有100余户没有签约。益田集团木头龙项目负责人余海表示，这百余户业主要求相当苛刻，少数业主过高的要求影响绝大多数人利益，该部分业主想获得整个旧城改造工程利润的10%。基于这种情况，已签约业主持续上访，要求地方政府正式介入木头龙旧改项目，但未得到正面回应，这也成为已签约业主与未签约业主之间矛盾加剧的导火索。

2013年3月底，已签约业主与未签约业主发生大规模冲突，业主间的内在矛盾达到顶峰。已签约业主认为“钉子户”过分追求个人利益，严重阻碍更新项目推进（图9）。“钉子户”则称在开发商未取得建设项目施工许可证的情况下，不确定开发商在拆迁后是否会立刻退场，使项目范围内补偿住房沦为烂尾楼，因此拒绝签署拆迁补偿协议。此外，地方政府也提出，开发商在未实现拆迁补偿协议签约率100%的条件下，不允许开发商作为实施主体，更为复杂、庞大的矛盾链就此产生。

图9  木头龙社区更新项目停滞期时间轴

Fig.9 Timeline of the stagnation phase of urban renewal project in Mutoulong Community

资料来源：笔者自绘

3.1.3  项目推进期

针对木头龙社区更新项目长期停滞的问题，2019年10月，罗湖区人民政府宣布将木头龙社区更新单元零星的房屋征收并划入2019年罗湖区紧急房屋征收项目，同时发布《罗湖区木头龙片区零星房屋征收项目补偿方案》，最终协助开发商解决“钉子户”问题，木头龙社区更新规划方案基本尘埃落定（图10）。

图10  木头龙社区城市更新项目推进期时间轴

Fig.10 Timeline of promotion phase of urban renewal project in Mutoulong Community

资料来源：笔者自绘

基于此，李翔等提出木头龙社区更新项目并非普通的城市更新项目，而是一个展示长期以来利益相关者之间广泛存在矛盾冲突的典型案例，无法得到所有居民的支持是造成木头龙社区更新项目严重拖延的直接原因；不同“派系”业主间的内部冲突与矛盾，是市场主导旧城改造“推进难”的核心原因。已签约业主与未签约业主间的矛盾，不仅表现为经济利益上的追求差异，更多是对背后深层次的规划政策、方案、流程上的认知差异，以及在解决经济利益纠纷问题时表现出的不同行为选择（图11）。

图11  木头龙社区多方主体利益关系图

Fig.11  The multi subject interest relationship diagram of Mutoulong Community

资料来源：笔者自绘

3.2  不同“派系”业主的内部矛盾与冲突成因分析

根据上述对木头龙社区更新项目三个阶段的分析，可从政府、开发商及居民三个层面，讨论不同“派系”业主间的内部矛盾与冲突成因，为后续旧城改造策略的优化调整提供实证分析基础。

3.2.1 政府层面

政府不透明的信息资讯与完全放权开发商主导的行为，使得部分业主失去信心。为促进木头龙社区更新项目进程，政府与市场主体形成片区改造增长联盟。政府取消商业用地的容积率限制，以鼓励开发商在片区内进行更新单元开发，开发商引领的旧城改造活动并未得到约束，政府采取“协议出让”的方式减少土地增值收益，在交易成本上援助开发商进行业主的用地补偿。但在增长联盟过分逐利的过程中，政府对片区内外来租户等弱势群体的利益诉求未给予重视，公众反馈的意见也未被听取。

3.2.2 开发商层面

高额的交易成本致使开发商进行违法违规操作，让部分业主不信服。在协调多方利益纠纷的过程中，开发商须满足业主的补偿要求，以推进更新单元的改造进程，然而交易成本相应地会大幅提高。为寻求更高的经济利益，抵消高额的交易成本，开发商在木头龙社区更新项目推进过程中，拟采取高容积率的开发模式进行建设。

结合木头龙社区的商品房价格、学区区位、交通区位等百度POI数据，利用ArcGIS分析工具进行预测。数据模拟结果表明，未来木头龙社区的商品房价格将位于8.5万~11万元（图12）。因此，为尽快抹平拆迁补偿谈判中高额的交易成本，开发商在未获得政府派发建设许可证的情况下强制拆迁房屋的行为，使得未签约业主的签约意愿逐渐降低。

图12  木头龙社区更新项目的商品房价格趋势、小学区位与交通覆盖图

Fig.12  Price trend, location of primary school and transportation coverage of renewal projects in Mutoulong Community

资料来源：笔者自绘

3.2.3 业主层面

在缺乏协调机制的情况下，不同“派系”业主在规划政策、设计方案及项目实施方面的认知存在差异。作为多元主体之间有效的沟通中介，原本拥有良好社区运营能力的木头龙社区居委会，在更新中的角色被忽略，更新主体间就利益纠纷进行自由博弈，“钉子户”问题愈演愈烈。木头龙社区更新结果表明，未签约业主对城市更新政策、更新单元规划设计方案等内容了解较浅，在缺乏信息交流平台的情况下，无法清晰地认识更新单元的发展意图与推进意义，使得不同“派系”业主对更新改造的认知差异及价值观念差异较大，进一步加剧业主内部的冲突与矛盾。

另外，现阶段深圳市城市更新单元规划制度采取“自下而上”的方式。2015年前，政府放权开发商对片区内的产权交易利益进行分配，在缺乏政府干预的情况下，开发商的交易成本因“钉子户”逐渐增加，市场失灵现象加剧。

3.3  不同“派系”业主的内部矛盾与冲突处理方式：引入第三方专业力量

虽然政府与开发商层面的问题在木头龙社区更新项目中表现得颇为严重，但相关问题同样出现于常规的城市更新项目中。魏立华等明确指出，关于旧城改造政策的优化，应当围绕业主主体构建冲突缓解机制。但现有文献鲜有从居民视角出发，讨论如何解决不同“派系”业主间的内生矛盾。

基于此，针对上述现实情况，需要一个既不代表政府或开发商立场，又不具备任何经济利益关系但又具备城市规划专业能力的组织参与旧城改造活动，即第三方专业力量。根据杨晓春等所述，第三方专业力量指非政府组织（NGO）、社区组织等非利益相关的第三部门，具有身份中立、非营利性和志愿性等特点，在城市规划领域承担监督政府、维护公共利益和扶助弱势群体等作用。

罗湖区湖贝新村更新项目，针对古树名木、历史遗产保护引入第三方专业力量的案例，为都市更新项目中的利益协调问题提供“靶向”经验，包括木头龙社区更新项目。根据郭志滨等所述，湖贝408研究小组成为湖贝新村项目中解决历史文物保护与城市再开发之间利益矛盾的重要抓手。参考图13、图14的利益相关者互动关系图，第三方专业力量的参与在市场主导的城市更新中具有积极意义。一方面，引领社会积极关注城市建设中的公共利益问题。基于职业敏感性，专业人士自发启动相关研究，有效唤起普通居民的地方认同感，利用报纸等媒体向政府及开发商主体反馈来自社会各阶层的声音；另一方面，通过深圳市学界对城市更新中公共利益的集中讨论，第三方专业力量促使地方政府以更积极的态度面向公众意见，逐步构建切实可行的多元主体信赖机制。

图13  湖贝新村第三方参与前各利益相关者间的互动关系图

Fig.13 Interactive relationship among stakeholders before the third-party participation in Hubei New Village

资料来源：笔者根据《深圳市湖贝古村城市更新中的第三方参与研究》改绘

图14  湖贝新村第三方参与后各利益相关者间的互动关系图

Fig.14 Interactive relationship among stakeholders after the third-party participation in Hubei New Village

资料来源：笔者根据《深圳市湖贝古村城市更新中的第三方参与研究》改绘

04

研究讨论

虽然第三方专业力量被证实在旧城改造项目中呈现较好的利益协调效果，但现有的第三方专业力量组织成员多为行业内专家、学者，并未吸收居民群体参与，以深度了解业主的直接需求，第三方专业力量与居民间无法构建良好的话语联盟，无法协助政府与开发商主体梳理错综复杂的权属关系。

关于第三方专业力量是否须具备“居民成分”的问题，澳门特别行政区旧楼宇改造提供了经验借鉴。得益于完备的社会团体制度，由具备“居民成分”的社会团体拉动旧区重整的权属确定工作，已成为推动澳门特别行政区城市更新的重要手段。以新桥社区福宁大厦改造项目为例，特区政府通过适当的权力让渡，构建“政府—开发商—社区（主导）”跨边界合作机制，由社区内的第三方组织—新桥坊众互助会，主导大楼改造事宜，由政府监督、监管，社会组织向上对接土木工程实验室，提出旧楼宇测绘诉求，向下积极与业主开展拆迁补偿谈判工作。该项目于2015年顺利落地，成为澳门特别行政区城市空间再开发的典范。

具备“居民成分”的第三方专业力量在旧城改造中更具自主能动性，有助于大力推进权属关系的梳理。更重要的是，具备“居民成分”的第三方专业力量，更具公众参与意味，可直接了解不同“派系”业主间的利益诉求与看法，有助于进一步缓解业主间的内在冲突与矛盾。

05

结语