上海市“三大工程”的探索与实践—基于“多规合一”改革的深化与创新 - 城乡规划杂志社-中国城市规划协会会刊-上海《城乡规划》杂志社有限公司

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上海市“三大工程”的探索与实践—基于“多规合一”改革的深化与创新

2024-02-26

摘要
文章总结上海市深化“多规合一”改革的经验与亮点，并以改革工作为抓手，深入贯彻落实自然资源部工作部署；同时，结合上海市工作实际，深入探索创新规划土地政策，支撑保障“三大工程”建设。

深化“多规合一”改革的经验与亮点

上海市作为全国率先探索与实践“多规合一”的城市之一，在长期的实践过程中深切体会到，坚持“多规合一”对保障城市空间资源、规范建设管理行为、提高城市治理水平具有深远的意义。2017年12月，国务院批复《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（简称“上海2035”），上海市全面构建“五级三类”国土空间规划体系，划定并启用“三区三线”，切实发挥国土空间规划对城市和区域发展的引领和约束作用。

1.1 突出国土空间规划的战略统筹作用，发挥空间规划的引领力、管控力和号召力

自国务院批复“上海2035”以来，国土空间总体规划对城市规划、建设、管理各领域和各环节的战略统筹作用持续增强。在引领力方面，总体规划提出“底线约束、内涵发展、弹性适应”的发展模式和“瘦身、塑形、提质”的空间发展导向，已经成为市、区各层级和各条线规划、建设、管理行为的基本遵循；在管控力方面，在划定“三区三线”的基础上，制定并印发《关于落实“上海2035”，进一步加强四条控制线实施管理的若干意见》（沪规划资源规〔2022〕458号），同时通过信息化手段，实现对永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、文化保护控制线“四条控制线”约束性内容的刚性管控；在号召力方面，在实施总体规划过程中，积极推动城市治理的重心和资源向街镇社区下沉，探索建立规划师、建筑师、估价师“三师”制度，全面推进“15分钟社区生活圈”行动。

1.2 建立国土空间规划体系，持续完善规划实施传导机制

围绕“上海2035”总体规划实施，按照“能用、管用、好用”的基本导向，上海从空间、时间两个维度不断健全规划实施传导机制。在空间维度上，构建“总体规划—单元规划—详细规划”三个层次的国土空间规划编制审批体系，层层传导落实“上海2035”总体规划（图1）

图1 上海市国土空间规划编制审批体系

Fig.1 Shanghai’s plan preparing and approval system

资料来源：上海市规划和自然资源局

目前，浦东新区和各郊区的区镇两级国土空间总体规划、主城区单元规划、郊野单元村庄规划已经实现全覆盖；控制性详细规划覆盖率已经达到86%，未覆盖区域主要为战略留白空间。在时间维度上，2021年9月，上海在全国率先编制并印发《上海市国土空间近期规划（2021—2025年）》，与“十四五”规划充分衔接，从而在时序上回溯并分解落实“上海2035”总体规划的目标、指标和任务，更好地发挥规划引领和资源保障双重作用。同步建立“年度体检、综合评估、动态维护”机制，以全过程管理推动“上海2035”实施（图2）。

图2 “上海2035”规划实施传导机制

Fig.2 The implementation transmission mechanism of “Shanghai 2035”

资料来源：上海市规划和自然资源局

全面编制乡镇域国土空间规划，建立“1+5+N”的规划工作体系，统筹村庄布局、用地减量和生态治理，实施全域、全要素规划管控。以集体产业用地腾退、集约整理为基础，采取差异化的减量引导策略，强化乡镇域规划实施单元统筹。同时，建立村庄规划动态维护优化机制，做好与各区已批村庄规划的校核与衔接。近期，按照自然资源部办公厅《关于在市县国土空间总体规划审查报批中做好洪涝灾害防治有关内容审查的函》（自然资办函〔2023〕1565号）的有关要求，进一步加强洪涝灾害防治等内容审查，严格保护山、水、林、田、湖、草等自然调蓄空间，确保防洪排涝系统的整体性、通畅性、可靠性，加强韧性城市建设，做好规划引领和空间支撑。

1.3 发挥国土空间规划对跨行政区空间协同工作的引领作用

2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确提出“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。在自然资源部的指导下，上海市与江苏省、浙江省于2022年1月共同印发《上海大都市圈空间协同规划》，发挥了作为先行先试“探路者”的作用。2023年2月，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》。以此为契机，2023年，上海市、江苏省、浙江省及安徽省的自然资源部门共同签署《推进长三角区域国土空间规划协同工作合作备忘录》，召开长三角区域空间协同专题合作组第一次联席会议，将做好上海大都市圈国土空间总体规划列为近期工作重点。规划充分发挥上海“龙头”带动作用，突出一小时通勤圈的同城效应营造，推动空间要素资源合理布局，构建开放、一体、高效、有机、绿色的整体空间格局。强化跨界互联互通对接和临沪地区空间布局统筹，制定战略性与可操作性有机统一的规划策略、空间政策及规划协同实施机制。

1.4 高质量开展总体规划五年实施评估工作

2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出，“建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善”。2017年至今，“上海2035”总体规划实施已满五年。上海市在已经开展的年度体检工作基础上，正按照党的二十大明确的新目标、新部署、新要求，以及党中央对于超大城市加快转变发展方式的战略部署要求，正式启动“上海2035”总体规划五年实施评估工作（图3）。

图3 上海市总体规划五年实施评估工作机制

Fig.3 Working mechanism for five-year implementation evaluation of Shanghai’s comprehensive planning

资料来源：上海市规划和自然资源局

在坚持“一张蓝图干到底”的基础上，对照“上海2035”总体规划，聚焦目标任务、区域协同、空间格局和重点领域四个方面，对总体规划实施情况开展全面系统评估，依托“一张图”数字平台底座建设，总结成效、查找短板、分析原因、提出对策，以实施评估工作助力总体规划实施向纵深推进。此外，在客观评估核心结论的基础上，准确识变、积极应变、主动求变，研究制订总体规划动态维护方案，实现总体规划“编制—实施—维护”闭环。

推进“城中村”改造工作

2.1 总体情况

“城中村”改造是重要的民生工程、发展工程和治理工程，上海市历届市委、市政府高度重视。2014年，上海市下发第一轮“城中村”改造实施意见《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府〔2014〕24号），启动“城中村”改造。2022年，上海市印发“两旧一村”改造实施意见及支持政策，“城中村”改造实现提速扩容。2023年，将“两旧一村”改造列为新一轮“19项民心工程”之首，积极贯彻国家有关超大、特大城市积极稳步推进“城中村”改造的有关要求，“城中村”改造持续加快推进。按照国家的总体工作要求，上海市制定“城中村”改造总体规划，2023—2025年期间每年启动10个“城中村”改造项目。2014年至今，上海市出台多轮政策，2023年最新政策为“1+7”系列文件和工作指引。

自2014年“城中村”改造启动以来，取得积极成效。一是惠民生。已批准的项目中有近3万户村民改善了住房条件；集体经济组织留存房产长期经营，保障长远发展和长期收益。二是促发展。已批准的72个项目总投资约7 211亿元，已投入3 493亿元。三是提功能。将“城中村”改造和新城建设、乡村振兴、历史文化保护、产业发展等紧密结合，通过全方位、综合性改造，实现居住环境、空间形态、功能开发、社会管理、产业发展、历史文化传承的综合效应，推动产城融合、职住平衡和高质量发展。

2.2 主要做法

2.2.1 在推进理念上，强化“三个坚持”

一是坚持先谋后动。规划先行：摸清底数，锁定总量，制订总体规划和行动计划；控制性详细规划稳定后方可启动改造，改造中严格执行规划要求，尊重民意。带实施方案认定项目：市级认定“城中村”项目时，需区级提供实施方案概要。

二是坚持动则必快。依法征收：征收工作由政府组织，补偿标准由政府统一确定，明确改造期限，原则上在两年内完成征收和拆迁；采取原地或就近安置，改造时序上优先建设安置房，缩短在外过渡时间。公开公正：阳光征收，征收政策前后保持一致。党建引领：坚持群众路线，发挥基层党组织的战斗堡垒作用及党员的先锋模范作用。

三是坚持动则必成。全过程管理：从组织管理、计划管理、规划管理、认定与实施管理、资金管理、信息公开六大环节，明确要求建立从项目认定到竣工验收的全过程管理机制，确保周期可控、成本可控。净地出让：征收完成并形成净地后实施土地出让，确保项目顺利实施。

2.2.2 在推进方法上，着力“四个创新”

一是实施区域更新。按照有利于区域整体功能塑造和资金平衡的基本原则，“城中村”改造范围原则上按照整街坊或地块予以划定；鼓励镇域范围内零散分布的“城中村”实施拔点和整体改造。

二是强化政策支持。规划方面，在符合相关要求的前提下，可对用地性质、建设容量、建筑高度等予以优化；允许意向合作单位在项目认定前参与城市规划设计等。土地方面，依照“城中村”项目认定文件办理征收手续；“城中村”项目内土地可依法实施协议出让；加快土地前期开发成本结算。资金方面，“城中村”项目中经营性土地出让收入，在计算与提取专项资金后，全额返还区级，用于“城中村”改造和基础设施建设；金融机构加大贷款支持力度。

三是分类施策改造。通过项目整体改造、实施规划拔点、环境综合整治等多措并举改造“城中村”。项目整体改造按土地储备、集体经济组织自行改造，或引入合作单位共同合作改造等实施。2014—2022年批准的62个项目中，采用土地储备9个、自行改造2个、合作改造50个、公益性项目1个，主要是合作改造（占比80%），引入优质市场主体（国企占比达90%以上）。

四是注重示范引领。形成一批典型案例，如历史文化保护传承案例—青浦蟠龙天地项目、整镇域改造案例—嘉定新成路街道项目、跨类别统筹案例—金山亭林镇项目、助推产业发展案例—宝山区顾村镇项目。特别是青浦蟠龙天地项目，将历史文化保护和商业开发有机结合，成为上海郊区的“网红”打卡地（图4）。

图4 “蟠龙天地”项目案例

Fig.4 The project case of Panlong Tiandi

资料来源：上海市规划和自然资源局

推进“平急两用”公共基础设施建设

根据2023年7月20日国务院“积极稳步推进超大特大城市‘平急两用’公共基础设施建设动员部署电视电话会议”的要求，上海市积极推进“平急两用”公共基础设施规划建设相关工作。

3.1 开展《上海市“平急两用”空间专项规划》编制工作

为落实国家相关要求，推进“上海2035”总体规划目标深化实施，更好地支撑韧性城市规划建设，上海市组织启动《上海市“平急两用”空间专项规划》编制工作，目前已形成工作方案，计划2024年上半年形成初步成果。

规划定位方面，定位为市级国土空间专项规划，落实“上海2035”总体规划提出的“更可持续的韧性生态之城”建设要求，衔接《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》。工作原则方面，落实“三区三线”管控要求，严守空间资源安全底线，以激发存量资源综合利用潜力为主，做好韧性城市规划建设的空间底图，专项规划成果纳入国土空间规划“一张图”。主要工作内容方面，通过调研城市防灾减灾领域发展问题，研判“平急两用”资源利用需求，梳理国土空间“平急两用”资源家底，明确存量空间资源平急功能复合利用政策；围绕城市关键应急保障能力提升需求，构建应急避难安置和防疫隔离设施、应急公共卫生保障、应急物资和物流保障，提升综合交通应急保障和生命线基础设施运行保障水平。

3.2 完善公共卫生“平急两用”空间体系

立足“上海2035”总体规划，上海市政府批复的《上海市卫生健康设施专项规划（2024—2035年）》，构建了层级明确、功能协调、上下联动的四级卫生健康设施网络，形成由疾病预防控制、医疗救治、“平急两用”与应急保障等空间组成的四类公共卫生应急空间体系，分别在市级、区级、社区级的各类医疗卫生设施中落实设施配置要求。

3.3 在各重点工作领域推进“平急两用”公共基础设施建设实施

在新城规划建设、城市更新、“15分钟社区生活圈”建设、乡村振兴等重点工作领域不同程度地落实平急功能复合理念，如2021年3月，《上海市新城规划建设导则》提出，“构建以生态空间、避难空间和安全生产空间为重点的韧性城市空间格局……合理预留避难场地、疏散通道、方舱医院等‘平战结合’的应急救援空间，做好设施接入条件预留”。2021年12月，《上海市乡村社区生活圈规划导则（试行）》提出，“行政村层级必配设施主要包括应急平安屋等”。2022年11月，《上海市城市更新指引》提出，“推进公共服务设施和市政交通设施提标改造，提高公共卫生与安全应急保障能力”。

同时，上海市正在探索公共服务租赁性配套用房“平急两用”的土地用途转化路径，研究新建、改建、扩建“平急两用”设施建设的规划用地政策。

规划建设保障性住房

上海市坚决贯彻落实中央决策部署，完善住房供应和住房保障体系，建立租购并举的住房制度，优化城市空间布局和土地供应机制，促进房地产市场长期健康发展。多年来上海市积极构建并不断优化与之配套的住房用地规划土地政策体系，落实保障性住房和租赁性住房的用地供应。

4.1 工作情况

为贯彻落实中共中央、国务院及市委、市政府关于“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，加快建立租购并举的住房制度，上海市建设“四位一体”住房保障体系，大力推进保障性租赁住房建设。

4.1.1 着力推进租赁住房用地供应

全面探索创新租赁住房规划土地政策体系。2017年，上海市发布《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》（沪府办〔2017〕49号）。结合实际，2021年，为进一步贯彻落实国家加快发展保障性租赁住房的要求，上海市印发《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》（沪府办规〔2021〕12 号），将原有市场化租赁住房和公共租赁住房统一纳入保障性租赁住房体系，通过政策创新，体系化地全面落实新建商品住房用地配建、利用集体土地建设、利用企事业单位自有闲置土地建设、利用园区产业用地配建、利用企事业单位非居住存量房屋改建等用地路径。2022年，上海市出台《关于本市保障性租赁住房规划土地管理细则》，确定租赁住房用地供应中的规划土地管理要求。

同时，在城市更新相关政策文件中，支持保障性租赁住房在经行业主管部门认定后，按需增加建筑量；支持将旧住房更新项目中富余的房源作为保障性住房、租赁住房使用。

4.1.2 对保障性住房用地应保尽保

上海市持续探索适合特大型城市实际的住房保障制度和政策体系，聚焦上海市城镇户籍低收入住房困难家庭和住房困难新市民两类群体，按照“保基本、全覆盖、分层次、可持续”的要求，建立健全廉租住房、保障性租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房“四位一体”住房保障体系。其中，对上海市城镇户籍低收入住房困难家庭，实施廉租房制度；对在上海市合法就业、存在阶段性住房困难的新市民、青年人，配租保障性租赁房；对上海市城镇户籍，且符合一定条件的非沪籍常住人口中的中等及以下收入住房困难家庭，配售共有产权保障房。同时，持续深入推进以成片二级以下旧里为重点的旧城区改造工作，定向配售征收安置房，改善房屋旧城区改造区域内住房困难家庭的居住条件。

对于上海市“四位一体”保障性住房管理，在空间规划选址上，对于产权房类型（含征收安置房、共有产权房），充分依托现有居住空间、加强与轨道交通站点及其他公共交通设施的联系，极大地支撑中心城区旧区改造动迁工作；针对租赁性房屋（含廉租房、保租房等），重点聚焦产业集聚区、商业商务集聚区、交通枢纽地区、高校、科研园区等交通便捷、生产生活便利、租赁住房需求集中的区域，通过新增用地或盘活存量建设相关租赁住房的方式，同时对各类保障性住房用地按应保尽保的原则实施供应。

4.2 工作设想

按照国家和自然资源部对保障性住房工作的新要求，上海市各相关部门已着手开展工作研究，在明确新的全市住房体系、保障性住房建设管理和运行机制基础上，通过各层次国土空间规划落实空间布局，完善配套设施，并予以着力推进实施。同时，上海市将坚决落实“一城一策”房地产市场调控主体责任，在自然资源部的指导下，持续维护房地产市场平稳、健康运行。

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