摘要
促进区域协调发展与空间治理，是推动高质量发展的关键支撑，也是推进中国式现代化的重要内容。我国正在积极开展以城市群、都市圈等为主要对象的区域协同治理研究，需要解决实践层面存在的诸多问题。瑞士一直十分重视区域层面的协同治理，已在跨域协同治理方面积累一定经验，对我国区域治理具有借鉴意义。文章梳理瑞士区域空间治理政策，总结其在空间协同内容、协同治理模式、协同治理措施等方面的经验，从治理内容与形式、治理模式、工具与措施三个方面提出对我国区域协同治理的启示。

作   者

范佳慧   同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，瑞士洛桑联邦理工学院联合培养博士研究生

Paola Viganò  瑞士洛桑联邦理工学院教授，瑞士洛桑联邦理工学院城镇化实验室和人居研究中心负责人，意大利威尼斯建筑大学教授

党的“二十大”报告将“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年的主要目标任务之一，为推进中国式现代化提供制度保障和强大动力，而空间治理是推进这一目标实现的关键环节之一。与此同时，国家“十四五”规划纲要提出“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略”，促进区域协调发展与空间治理，成为推动高质量发展的关键支撑，也是推进中国式现代化的重要内容。近年来，我国大力开展以城市群、都市圈等为主要对象的区域协同治理研究，但在具体实践层面仍存在诸多问题，尤其是跨省域治理的协调难度较大。从区域发展实际情况来看，区域协调发展中存在的问题首先体现为空间发展不协调、不平衡甚至是冲突。因此，区域层面的空间治理问题是我国亟需突破的难题，尤其是涉及跨域、跨界的空间协同治理，尚需更多探索。

作为欧洲城市化水平最高的国家之一，瑞士已形成许多城市集聚区和大都市区域。为应对城市集聚区及农村地区和山区的发展诉求，瑞士一直十分重视区域层面的协同治理，并已在跨域、跨界协同治理方面进行诸多实践，积累一系列经验，对我国后续在组织方式、规划工具、实施措施等方面的区域治理具有一定借鉴意义。文章通过梳理瑞士区域空间治理政策，总结其区域空间协同治理经验，提出对我国区域协同治理的若干启示，为我国城市群、都市圈等跨域空间治理提供参考和借鉴。

01

瑞士区域空间治理体系与政策

1.1  瑞士空间治理体系

瑞士实行联邦制，其国家治理结构分为联邦、州和市镇三级。瑞士政府最高机构是联邦委员会，由7名联邦委员组成，实行集体决策。瑞士联邦共有26个州，各州享有充分的自治权，包括立法权、行政管理自主权和司法权等，与联邦形成“双重主权”的局面。市镇是瑞士联邦最小级别的行政单位，截至2021年，瑞士共有2 172个市镇。瑞士采取独特的联邦制和直接民主制相结合的政治制度，550万选民在所有政治层面拥有直接参与决策的权利，对于瑞士这样一个在地理、文化和语言上都充满多样性的国家而言，具有决定性的意义。

瑞士的空间治理体系通常按照“联邦—州—市镇”三级行政层级展开。联邦层面的空间治理，主要由联邦环境、运输、能源和通信部（Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC）下属的联邦空间发展办公室（Office fédéral du développement territorial ARE）负责，其主要职责包括制定空间发展原则和战略、协调区域发展和国际合作、依法监督空间规划编制与实施等。州层面的空间治理主要由各州的国土或规划相关部门负责，主要职责是州层面的规划编制与实施、区域空间发展协调等；各州的政府组织架构不同，其相关负责部门也不同，如沃州的负责部门为机构、国土和体育部（Département des institutions, du territoire et du sport DITS）下属的国土和住房总局（Direction générale du territoire et du logement DGTL）（图1）。市镇层面的空间治理任务相对比较具体，需要管理具体地块的使用、平衡不同地块之间的经济利益、保护管理历史建筑等，由市镇政府成员分工负责。

图1  瑞士沃州国土和住房总局组织架构图

Fig.1 Organization structure of the Directorate General for Land and Housing, the canton of Vaud, Switzerland

资料来源：瑞士沃州政府

1.2  瑞士区域空间治理政策

近年来，面对空间发展的集聚化、大都市化现象，以及大量农村地区和山区的发展需求，瑞士联邦格外重视区域层面的空间治理，希冀通过建立协同治理机制来平衡区域内各成员间的利益，达成共同的发展目标。因此，联邦、各州和各市镇联合制定了一系列以“协调一致的国土发展”为主题的政策，主要包括瑞士国土项目政策（Projet de territoire Suisse）、集聚政策（Politique des agglomérations AggloPol）、农村地区和山区政策（Politique pour les espaces ruraux et les régions de montagne PERM），以及众多部门政策等。

1.2.1 瑞士国土项目政策

瑞士国土项目政策为瑞士“协调一致的国土发展”目标提供指导框架，具体为联邦、各州和各市镇共同制定和支持的一份关于国家国土发展的战略性文件。它基于地域协调发展行动的共识，旨在实现山区、乡村、城市的协调发展，为各级政府在制定和实施城市规划、交通规划、能源规划、景观规划，以及其他对国土具有影响的政策时提供指导。

瑞士国土项目政策特别提出空间发展三大战略（图2）：一是促进多中心、网络化空间发展，使人们可以在较短的交通距离内获得良好的工作机会、公共服务和休闲设施，加强和扩大区域多样性及功能领域的合作；二是改善建筑环境和景观，在保护自然资源和耕地的同时，通过合理利用土地、加固建筑结构、以及在规划早期阶段对景观进行考虑等，提高城市的质量和实现区域多样性发展；三是协调交通、能源和空间发展，主要包括城市和交通的联合规划，通过经济上可行的交通系统，保障能源供应，保持区域与国际之间的联系。

图2  瑞士国土项目政策中的三大空间战略

Fig.2   Three major spatial strategies in Switzerland’s territorial project policy

资料来源：瑞士国土项目政策

1.2.2 集聚政策及农村地区和山区政策

集聚政策及农村地区和山区政策是两项重要的跨领域政策，由联邦空间发展办公室和国家经济事务秘书处（Secrétariat d'Etat à l'économie SECO）联合组织制定，是进一步实施部门政策的基础，为各类涉及空间开发利用的部门政策制定提供战略导向。每项政策都包含发展背景、当前挑战、长期目标、行动原则，以及具体的实施措施等内容（图3、图4）。其措施不仅针对集聚区及农村地区和山区，也针对两类区域的共同实施策略，从而实现不同类型空间的灵活协调发展，如行动区经济试点计划（programme pilote Territoire d'action Économie）、阿尔卑斯地区宏观区域战略(La Stratégie macro-régionale pour la région alpine ）等。

图3  瑞士联邦针对集聚区的政策框架

Fig.3 Swiss Confederation policy framework for agglomeration areas

资料来源：瑞士集聚政策

图4  瑞士联邦针对农村地区和山区的政策框架

Fig.4 Swiss Confederation policy framework for rural and mountainous areas

资料来源：瑞士农村地区和山区政策

1.2.3 其他部门政策

具有地域影响力的各部门政策，在瑞士区域协调发展中发挥着重要作用。这些政策由联邦和州两个层面的政府及各相关部门制定并实施，涵盖国土规划、区域发展、交通、住房、社会、旅游、农业、基本供应、环境、公园、能源、财政、数字战略等方面（表1），不仅涉及土地的利用及管理，而且包含保障空间规划顺利实施的各类支持性政策。这些政策通常以法规、条例或具体资助计划的方式，对瑞士的空间开发和利用产生影响。

表1  瑞士区域空间治理的部门政策汇总

Tab.1  Summary of departmental policies on regional spatial governance in Switzerland

资料来源：瑞士区域发展平台

02

 瑞士区域空间协同治理经验

2.1  空间协同内容

2.1.1 城市、乡村、山区全域空间协同

瑞士的区域发展强调城市、乡村和山区共同进步，鼓励三者协调一致地进行空间发展。第一，瑞士国土项目政策提出三个方面的空间发展战略，均涉及城市、乡村和山区，并明确城市、乡村和山区应形成高度互联的网络，相互促进并共同发展；第二，尽管瑞士对集聚区及农村地区和山区的政策各有侧重，但每项政策都强调与另一项政策的空间协作，通过共同实施策略，实现两者协调发展。此外，为更好地协调各个主体行动，上述政策还特别规定组织层面的治理措施，如成立联邦城乡协调发展网络（Réseau fédéral pour le développement cohérent du territoire ville-campagne RF-DCT），负责协调集聚政策及农村地区和山区政策实施，其主要职责包括资金支持两项政策实施并监督其发展，关注不同措施对实现两项政策目标的作用和贡献等。

2.1.2 以跨域行动区作为空间治理单元

在瑞士，许多人每天跨越市镇、州，甚至国界，在居住地、工作地、休闲地和购物地之间活动。因此，瑞士国土项目政策划分出12个打破行政边界的行动区（图2a），包括四个大都市行动区（苏黎世、巴塞尔、日内瓦湖地区、首都地区）、五个中小型城市行动区（卢塞恩、提契诺城、汝拉弧、阿雷兰德、瑞士东北部），以及三个阿尔卑斯山行动区（哥特哈德、西阿尔卑斯山、东阿尔卑斯山）。每个行动区都包含城市和农村地区，它们通常紧密相连，面临相似挑战。瑞士国土项目政策以这些跨域行动区作为空间治理单元，分析每一个行动区的发展背景和面临的现实挑战，提出未来战略方向和空间发展策略。每个行动区以此为基础，进一步细化其发展路径并予以实施。

2.1.3 与欧盟及周边国家跨域协同

欧盟于1990年启动跨域合作项目（Interreg），旨在促进欧洲空间一体化和跨国界平衡发展。瑞士参与的各类Interreg项目，是瑞士区域政策的重要组成部分。目前，Interreg VI（2021—2027年）由三个部分组成，Interreg A—跨界项目，面向分属不同国家但有共同边界的地区之间合作。例如，法国与瑞士的合作项目（2021—2027年第六区间计划）旨在解决法瑞边境沿线经济、社会和国土凝聚力方面的问题。Interreg B—跨国项目，面向较大区域内多个国家之间的合作。如瑞士参与的阿尔卑斯地区宏观区域战略（La Stratégie macro-régionale pour la région alpine ），涉及瑞士、奥地利、列支敦士登、斯洛文尼亚、德国、法国及意大利部分地区共88万居民，在2000—2020年支持了179个项目，以加强阿尔卑斯地区的跨国合作。Interreg C—区域间项目，面向欧洲没有共同边界的地区之间合作。如瑞士参与了欧洲可持续空间发展、欧洲国土合作等计划，通过参与这些计划，瑞士与欧盟及周边国家产生了复杂的功能依赖，形成共同应对挑战的合作机制。

2.2  协同治理模式

2.2.1 以联邦、州、市镇和个人的共识为前提

瑞士的区域空间协同治理，以联邦、州、市镇和个人之间的合作，以及对行动达成共识为前提。首先，联邦层面的区域空间治理政策由联邦政府、各州政府、各市镇以及居民个人共同参与制定，以各方达成共识为基础，形成政策化文件；其次，这些政策并不具有法律约束力，其实施高度依赖于各级政府与个人的自愿合作。国土发展的所有参与者，必须共同行动，依靠共同责任，促进跨空间、跨部门和跨机构的合作。基于此，联邦委员会、各州及各市镇承诺遵守瑞士国土项目政策中的目标战略和一般原则，并在州、市镇层面的规划中将其具体化。

2.2.2 加强纵向与横向协调

瑞士区域治理十分强调完善各部门政策的协调（横向协调），并为与各州、各市镇的纵向合作奠定基础（纵向协调）。通过加强横向和纵向协调，联邦、各州、各市镇以及相关部门深入合作，最大限度地减少在设计和实施政策时出现矛盾和冲突。此外，各州和各市镇可以更好地向联邦政府传达愿望，使协调变得更加有效，有利于优化资源使用。

以农村地区和山区政策为例（图5），纵向上，联邦政府组织制定农村地区和山区政策，各州政府在其空间发展战略和实施方案中将上述政策细化和落实，市镇政府落实具体的国土发展计划和区域发展长期目标，个人行动者可以自下而上，为实施目标提出建议；横向上，由于乡村地区和山区政策是一项跨部门政策，联邦成立横向协调各部门的农村地区联合会（RCER），其职责主要包括具有预警功能的信息交流、示范项目的启动和支持、协调任务和基金会的发展等，为跨部门合作提供强大推动力。

图5  瑞士联邦农村地区和山区的协调治理模式

Fig.5 Governance model of the Swiss Confederation for formulating coordinated policies for rural and mountainous areas

资料来源：瑞士农村地区和山区政策

2.2.3 成立跨域协作组织和制度

为了有效协调不同行政层级和不同部门的政策，瑞士联邦政府成立了诸多跨域协作组织并制定相关制度。例如，联邦城乡协调发展网络是负责集聚政策与农村地区和山区政策之间合作的跨域协作组织，主要关注这两项跨部门政策之间的交流与协同，明确这两项政策在哪些具体领域的协调与合作可以产生附加值；再如，三方会议制度（Conférence tripartite CT）是促进联邦、州、市镇之间纵向合作的中央政治和战略机构，以“协调政策与国土影响”“中心与外围网络化”“在功能空间中思考和行动”为指导思想，成为联邦、州、市镇三个级别行动者之间进行战略讨论的平台。参与者们不仅可以制定政策战略重点，而且能够向联邦、各州和各市镇提出战略实施相关建议。

2.3  协同治理措施

2.3.1 形成统一的协同治理工具

瑞士的区域治理形成统一的协同治理工具，瑞士国土项目政策是整个区域协同治理的导向框架。在此基础上，集聚政策及农村地区和山区政策为城市、乡村、山区各类空间的开发利用提供指导并协同实施，各部门及州一级政府进一步制定并实施具体部门政策和行动计划，最终市镇政府制定具体行动计划及负责具体空间治理。这一整套清晰的协同治理逻辑，有助于区域治理的传导与实施（图6）。

图6  瑞士区域空间协同治理工具

Fig.6  Swiss regional spatial collaborative governance tool

资料来源：笔者绘制

2.3.2 通过项目实践实现协同治理

瑞士的空间治理侧重于利用具体项目实践来进行协同治理。一方面，它可以解决因不同法律或政策层面的差异带来的问题，减少繁琐的立法程序；另一方面，以项目实施为目标可以让协同效益具体展现出来。“可持续空间发展示范项目”是联邦空间发展办公室推出的一项空间规划工具，它鼓励各个层次的行政部门针对联邦政府设定的优先性议题，提出创造性的项目方案，并在当地进行实践，成功的案例会被联邦政府列为示范项目，其经验和模式将在全国范围内推广。继“2014—2018年可持续空间发展示范项目”之后，联邦空间发展办公室决定启动“2020—2024年系列示范项目”，并将专注于“区域综合发展”这一优先主题。此外，还将讨论“利用数字化实现地域协调的服务”“以景观作为增值因素”等主题。可持续空间发展示范项目充分探索在区域基础设施网络构建、高质量住区发展及平衡城乡差距等议题中跨部门合作与协调的可能性。作为跨域协作项目最主要的资金注入途径，汇集多种公共财政与私人投资方式，保证跨域协作项目的顺利实施。

2.3.3 制定监测与评估机制

在所有政策领域，特别是与空间发展有关的领域，必须从一开始就确保采取的措施与追求的目标一致。因此，瑞士在制定集聚政策及农村地区和山区政策时，明确提出监测与评估机制（图7）。这两项政策在2016—2019年和2020—2023年的立法期内实施，每四年更新一次。在第一个四年期结束前，即2018年下半年，相关部门根据监测模型，对政策的实施效果进行评估，形成实施评估报告并有针对性地对下一周期的修改提出建议[8]。同样的，在2022年下半年，相关部门进行了第二次评估，形成评估报告并为下一周期（2024—2027年）做准备。为确保评估的客观、公正，联邦空间发展办公室和国家经济事务秘书处通常会邀请外部机构共同参与这一过程。这种监测与评估机制有助于根据外部环境变化和实际实施情况及时调整政策。

图7  监测和评估政策效果的模型

Fig.7  Model for monitoring and evaluating policy effects

资料来源：瑞士集聚政策及农村地区和山区政策

03

瑞士区域空间协同治理

对我国的若干启示

瑞士与我国存有多方面差异，其国土面积小，权力分布分散，城乡结合紧密，工业生产散布，甚至一度整个国家被称为“城市”（City）。因此，在借鉴瑞士经验时，需要慎重对待两者在行政体制、发展阶段和地域尺度方面的差异。从瑞士在跨域、跨界协同治理的内容、模式和措施等方面来看，其实践经验可为我国城市群、都市圈的跨域治理带来若干启示。

当前，我国大部分城市群与都市圈的区域治理在实践层面尚存在不足，主要采用自上而下、行政主导的模式展开，社会层面参与的积极性和形成的影响力不足，多元主体参与尚处萌芽阶段。规划内容主要聚焦目标、功能、策略等，对空间协同实施项目关注不足，对常态化运作的协同机制关注也偏弱。借鉴瑞士区域空间协同治理经验，我国城市群、都市圈的区域治理，可以在治理内容与形式、治理模式及工具措施等方面有所创新。

3.1  创新区域空间治理的内容和形式

我国部分城市群和都市圈已经对区域协同治理进行探索，但整体来看，大多数区域协同治理在形式和内容上过于笼统，过度关注发展目标和战略，忽视具体的空间发展与行动实践，需要在内容和形式层面进行创新。

瑞士的区域协同治理为我们提供一种通过空间策略推进区域协同的思路。一方面在内容上，确保区域内不同功能区的空间发展协调一致。通过加强不同功能区之间的联系，形成高度互联的网络，扩大和增强区域在功能领域的合作，实现不同功能区的相互促进、整体发展；同时，促进交通连接、设施分配等与空间发展相协调，多角度实现区域协同发展。另一方面在形式上，探索构建跨越行政边界的空间治理单元。以空间连绵、联系紧密、发展背景相似作为单元划分的主要依据，弱化行政边界对区域治理的约束；以上述空间治理单元作为规划编制及区域治理基本单元，制订与实施空间发展策略，加强规划任务的传导落实和区域治理的有效实践。

3.2  构建多行政层级参与的治理模式

我国已陆续成立针对区域协同治理的协作平台，如上海大都市圈空间规划协同工作领导小组，主要负责对上海大都市圈规划的编制、审查、实施等工作进行指导和决策，对跨地级市的重大规划、重大项目等进行统筹协调等。然而，在实践中，这些协作平台还没有发挥出强大的协同作用，成员各自为政的情况普遍出现，大部分城市群和都市圈仍缺少长效的协同机制和平台。

借鉴瑞士区域空间协同治理经验，我国需要建立多行政层级参与的区域协同治理模式。首先，以省、市、区县、乡镇等不同行政层级的区域治理共识为前提，各级政府与居民共同合作，制定并遵守区域发展的目标定位和战略原则，由各级政府层层落实与细化；其次，通过构建跨域协作组织和机制，打破纵向上不同行政层级之间的工作壁垒，弥补横向上不同部门之间工作内容的分割，实现资源的优化利用；最后，以跨域协作组织作为不同行动者之间平等交流和讨论的平台，有利于不同层级政府与不同部门共同制定政策重点及发展建议。

3.3  完善跨域协同治理的工具与措施

目前，我国大部分区域协同治理实践，仅对区域共同发展的方向提出要求，缺少对行动项目和计划的关注，导致区域协同效果与理想状态存在较大差距。从瑞士区域空间协同治理的实践经验来看，跨域合作项目是协同治理实践非常直接、有效的途径。因此，我国有必要探索将跨域合作项目作为促进区域治理的重要工具及措施。

通过跨域示范项目实现区域协同治理的实践，探索跨域各级政府、各部门在区域基础设施、交通连接系统、公共服务设施、生态保护等方面的合作，签订相应的示范项目建设协议。同时，建立跨域示范项目的申请和奖励机制，配套相应的奖金支持，提高地方参与区域协同治理的积极性。此外，对示范项目建设及区域协同治理效果开展定期监测与评估，在保障资源合理分配的同时，及时进行政策的调整和更新。区域治理不仅需要宏观的战略目标设计，更需要通过实际的合作项目与计划等工具和措施，将顶层设计落地，真正走出跨域协同的发展步调。

04

结语

我国的区域协调发展已进入新阶段，都市圈和城市群成为区域协同发展的主要对象。尽管国内近年来在区域协同发展方面尝试不断，但在实践过程中仍面临诸多问题。瑞士在区域空间协同发展方面拥有较多实践经验，能够为我国城市群、都市圈的区域协同发展带来启示。治理内容上，借鉴空间策略带动空间协同的思路，加强不同功能区之间的联系，促进交通、设施等与空间发展协调一致，鼓励区域空间共同发展；治理形式上，探索以跨域空间治理单元作为规划编制及区域治理基本单元，制定与实施空间发展策略；治理模式上，依托跨域协作平台和机制，建立多行政层级共同参与的协同治理模式，加强横向各部门与纵向各层级的密切协调；治理工具与措施上，利用跨域示范项目促进协同治理实践，并制定区域治理的监测与评估机制，促进政策的动态调整。

考虑到瑞士与我国在行政体制、地域尺度和发展阶段的差异性，本文主要从区域空间治理的内容、模式、措施等方面，总结瑞士经验并提出对我国城市群、都市圈区域治理的启示，未对瑞士区域空间战略的具体导向展开讨论。从瑞士的本底条件和历史进程来看，其空间非常有利于实现非极化（Unpolarized）、多中心（Polycentric）、地域平等（Territorially Egalitarian）的发展格局。然而，20世纪90年代以来，瑞士的空间战略似乎更倾向于采用城市增长的主流模式，逐步强化空间集聚化和大都市化，导致可能忽视其本已突出的基础设施建设和自然空间资源。在这样的背景下，学术界进行了一些批判性思考，提出如“水平大都市”的空间发展理论和愿景，强调发展城乡要素自由流动、基础设施均等的“去中心化”和多级结构。这为我国近年来城市群、都市圈等的城乡融合发展研究与实践带来思考，值得后续深入探究。

此外，需要认识到，我国地域辽阔，不同区域的发展水平、发展阶段及协同基础差异较大。因此，在具体的区域空间协同治理中，除了借鉴国外及国内先行地区的经验外，更要基于本地的发展条件与现实需求，开展内容、模式、策略等方面的创新探索。