摘要
京津冀协同发展战略自实施以来，在疏解非首都功能、高标准规划建设雄安新区和北京城市副中心、推动生态环境联防联治、促进基本公共服务均等化等方面取得显著成效。在市场经济规律和社会发展惯性影响下，京津冀协同发展走向纵深需要进一步关注京津冀三地在结构维度、关系维度和制度维度的现实难题。作为国家重大战略的空间承载地，京津冀协同发展需要转变思路、谋划空间方案，通过功能重组实现空间重构，通过互联互通实现空间联动，通过协调多主体间的互动实现空间治理，探索能够谋发展、促联动、定规则的协同发展路径。

作   者

李姗姗   中央财经大学财经研究院副研究员，中央财经大学财经研究院区域政策与规划研究中心主任

王   伟   中央财经大学政府管理学院副教授、城市管理系主任

2014年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报。2015年4月30日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展上升为区域重大战略之一。2019年1月18日，习近平总书记在京津冀三省市考察后发表了重要讲话，他指出：“过去的5年，京津冀协同发展总体上处于谋思路、打基础、寻突破的阶段，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段。”这意味着京津冀协同发展进入新的阶段。党的“二十大”以来，在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，京津冀协同发展既要回应新发展格局下的新要求，又要面对协同发展新阶段的新转向。自2023年5月10日习近平总书记考察河北省雄安新区以来，京津冀三地在产业协同发展、省际边界地区一体化合作、高标准建设雄安新区、协同监督等方面先后发布了9份文件，并于7月20日成立了京津冀协同发展联合工作办公室，作为专门机构推动落实京津冀协同发展，进一步理顺京津冀协同发展的体制机制。

京津冀地区作为国家战略空间，具有对内和对外两种功能。对内，京津冀是引领高质量发展的动力源，是“中国式现代化建设的先行区、示范区”；对外，将京津冀建设成为世界级城市群，意味着需要提升其国际竞争力，参与全球竞争。然而，从京津冀发展的现实来看，一方面，它是中国区域非均衡发展的典型地区，三地间在经济发展质量、创新发展能力、基本公共服务均等化水平、对外开放程度和体制机制改革力度等多方面存在绝对差距；另一方面，三地在发展空间、技术转化、高端制造、生态保护等多个维度需求互补，具备合作基础。因此，要在人口经济稠密的非均衡发展地区解决区域协同问题，既需要充分尊重市场经济基本规律，又需要各级政府大力推动。政府在规划引领下，制订阶段性行动计划，拆解任务，分步骤、有重点、有目标地推动京津冀协同发展的各项事务。京津冀协同发展的阶段性演进，不仅受到政府外力作用，更受到市场经济和社会发展自身规律影响，需要识别京津冀协同发展面临的现实难题，判断政府推动京津冀协同发展的思路转向，并提出解决路径。

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京津冀协同发展的建设成效

京津冀协同发展是在市场经济和“有为政府”的共同作用下，通过对功能疏解、互联互通和跨域治理三大重点领域的不断深入，提升京津冀地区的综合竞争力，缩小京津冀三地间的发展差距。京津冀协同发展战略的实施是政府推进区域协调发展的重大实践，从顶层设计到实施方案，有明确的发展目标和时间安排。

1.1 “两翼”建设成效

以生态治理和重点项目为引领建设雄安新区。围绕白洋淀生态环境治理，通过“引黄入冀”、南水北调等补水工程和流域系统性治理，恢复白洋淀“华北之肾”的功能。在“先植绿、后建城”理念下，“千年秀林”工程推动绿化造林46万亩（约306 km²）。治理水环境、营建绿空间、恢复生物多样性等一系列生态环境工程奠定了雄安新区“生态之城”的基底。围绕城市建设实施各类重点项目工程，对外交通基本建设完成，京雄高速（北京至雄安）、京德高速（北京大兴国际机场至山东德州）、荣乌高速（荣成至乌海），以及京雄城际高铁已通车，规划中的“四纵三横”公路网、“四纵两横” 铁路网、京津冀核心区1小时交通圈和区域内部通勤交通网逐步形成。市政设施日益完善，高规格综合管廊、数字城市设施等初具规模。民生工程快速推进，部分安置房已交付使用，“三校一院”交钥匙项目已建成交付。

以完善城市综合功能为目标建设北京城市副中心。行政办公、商务服务和文化旅游是北京城市副中心的三大主导功能，保持千亿元以上投资强度全面推动城市副中心建设。首批市级机关入迁，学校和医院等一批优质公共服务资源投入使用，带动相关功能和人口有序疏解。以环球影城主题公园建设运营、运河商务区、特色小镇建设等为代表的商务服务和文化旅游功能雏形初现。

1.2  基础设施建设成效

作为率先突破的重点领域之一，京津冀交通基础设施一体化建设和发展取得了极大的成效。在《京津冀协同发展交通一体化规划（2014—2020）》《京津冀协同发展交通一体化规划（2019—2035年）》等专项规划的引领下，“四纵四横一环”交通网络格局的实现，极大地提升京津冀地区的连通力，轨道交通、公路交通、机场群和港口群在三地的统筹规划下，定位明确、错位发展，使交通基础设施建设成为京津冀协同发展的突破口。在新型基础设施建设方面，京津冀作为算力网络国家枢纽节点的重点建设区域，在天津市西青区及河北省保定市、廊坊市等多地建立大数据中心，在亦庄建设云计算数据中心，围绕怀来数据中心建设算力网络等，为京津冀地区的数字经济合作奠定了基础。

1.3  跨域协同治理成效

京津冀三地围绕区域交通一体化、区域生态环境联防联控、区域产业协作和转移三个重点领域，清单式地推进京津冀协同发展。尤其是在公共领域，通过清单式治理能够实现对管理目标的精准化施策，也为厘清“政府—市场—社会”之间的关系提供解决方案。例如，在生态环境治理方面，京津冀三地合力推进压减燃煤、控车节油、清洁能源改造等减排措施改善大气环境质量；通过官厅水库建设、密云水库上游集水区生态水源保护林营造，逐渐形成生态水源保护林等。2023年6月签订的《推进京津冀生态环境联建联防联治走深走实的行动宣言》，确定了首批10项24条措施协同治污清单；再如，北京市发展改革委员会于2018年发布《北京市推进京津冀协同发展2018—2020年行动计划》，之后每年发布推进京津冀协同发展工作要点。政府部门以强大的推动力和执行力，推进非首都功能有序疏解、重大项目落地实施、环境保护精准施策和公共服务共建共享。与清单式治理相对应的是具体政策和措施执行时专项资金的划拨、使用、管理和补偿。例如，北京市与河北省每5年签署一轮《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，天津市与河北省每3年签署一轮《关于引滦人津上下游横向生态补偿的协议》等。这种一事一议的方式提高了施策和资金投入的精准性，但缺乏统一性、长效性、法制性框架，使企业、社会组织难以主动对接，增加了政府间议事和施政的成本，也限制了社会资本进入。清单式治理与地方治理水平有直接关系，从行动计划、工作要点、重点项目等清单发布的数量和频率可以看出，京津冀三地中只有北京市每年会发布推进协同发展的各项清单，天津市与河北省鲜有发布，增加了部门间、地区间的协调难度。

02

京津冀协同发展面临的现实难题

在区域协同取得多方面进展的同时，京津冀地区除了存在三地发展不平衡、产业链协作水平有待提升、大气污染和区域治理机制有待完善、协同动力有待进一步优化等老问题，也产生了一些新问题，主要体现在结构维度、关系维度和制度维度三个方面。

2.1  结构维度

首先是投入产出结构失衡。非首都功能疏解进入新阶段，集中疏解力度的加大，意味着未来北京市的减量发展不仅在于人口密度、用地规模降低，也在于形成稳定的新增长点之前会短期影响北京经济数量增长。在京津冀地区经济规模占全国比重持续下降的趋势下，更需要增强北京的辐射带动作用，稳定其对京津冀的带动作用。

其次是产业功能结构失衡。天津市与河北省的产业竞争力有所减弱，尤其是河北省的产业结构调整难度大，阻碍其承接北京疏解出的高端产业，也不利于激发市场主体活力。自2014年以来，河北省面向产业规模大、发展前景好、产业链条体系完整、品牌优势明显、公共服务体系健全、产业集聚度高、行业协会健全、管理组织健全的企业，组织申请省级特色产业名县、名镇。在历年评选中，以纺织、箱包等劳动密集型工业为主，技术含量较高的制造业占比极少。与此同时，河北省的淘宝村和淘宝镇的数量上升。2021年，河北省淘宝村的数量仅低于浙江、广东、山东和江苏四省，淘宝镇的数量仅低于浙江、江苏、广东三省（图1）。这表明虽然河北省的市场主体活力较高，但主体规模偏小、规模以上企业数量偏少、技术水平偏低，与北京和天津两市产业差距较大。

图1  2021年全国各省份淘宝村、淘宝镇数量分布

Fig.1 Distribution of Taobao villages and Taobao towns by province in 2021

资料来源：阿里研究院

再次是需求结构失衡。京津冀三地的创新投资力度和公共服务水平分化，使得天津市与河北省两地接不住或留不住北京疏解的企业。京津冀三地的技术发展总体水平存在断层，导致从北京疏解出的产业在天津市、河北省内的落地和持续发展有一定难度，三地的技术协作难度较大。同时，三地居民对公共服务的需求不一致，北京、天津两市居民对公共服务的需求已走向中高端，而河北省需要进一步提高基本公共服务水平。

最后是城市等级结构失衡。由于城镇化进程的差异，京津冀城市群的城市等级结构存在失衡。北京和天津两市基本实现全域城镇化，而河北省2022年的城镇化率仅有61.14%，小市区、大县城的情况较为普遍。北京、天津两市的人口规模均超过1000万，属于超大城市；河北省2018年属于I型大城市的有石家庄、唐山、邯郸三个城市，而至2020年只剩石家庄一个城市。因此，在京津冀都市圈内部，难以形成能够优化过度集聚趋势的“反磁力中心”。对比第七次全国人口普查和第六次全国人口普查中区县人口变化，可以看出，人口增长最多的是通州区和大兴区，增加60余万人，而环北京、天津两市的19个区县中，仅有曹妃甸、固安县、霸州市、安次区的人口规模增加10万以上。人口的空间固化将进一步导致城市等级结构失衡。

2.2  关系维度

2.2.1 城市功能与城市能级

《京津冀协同发展规划纲要》对北京市的定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，对天津市的定位是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”。虽然两者的定位看似没有冲突，但在实际发展中，两地存在城市功能重叠、产业同构等方面的可能性。北京市作为大国首都，汇集了全国甚至全球的高端人才、前沿技术和现代化产业，是全球城市网络中的重要节点城市。天津市是中国超大城市之一，尤其是伴随天津市先进制造业的发展，与之配套的科学研发、金融商贸等现代服务业提升较快，但在全国的影响力依然有限。北京市和天津市作为综合性城市，城市功能相近但城市能级差距较大。天津市现代服务业的快速发展使其与北京市产业相似度逐步提高，两地面临产业同构带来的竞争可能性。

2.2.2 城市职能与城市级别

在京津冀地区，河北省属于较为弱势一方。一直以来，河北省的定位是服务好北京市。多年来，河北省在生态资源供给、大气环境治理等多方面为首都发展作出贡献。在区域层面的合作中，河北省无法与北京、天津两市形成良好的产业合作关系，也无法从两市的产业结构中找到自己的配套产业，更无法依托两市发展实现自身发展。相反，北京市的迅猛发展，吸引了河北省优秀人才、优质企业等要素。虽然近年来北京的一些高新技术企业落户河北省，但由于各种原因，许多技术人才又回流北京市。改变北京市与河北省的关系，不仅需要打破行政区划上的藩篱，更需要在北京市与河北省之间建立新的合作关系。尤其是与北京市联系紧密的河北省廊坊、保定等市，要切实落实规划“一张蓝图”，在基础设施和公共服务上实现共建、共享。要实现北京城市副中心与廊坊市北三县的统筹发展，统一管控开发强度，支持北三县地区的产业转型，发展高新产业。

2.2.3 城市定位与城市属性

北京既是城市，又是首都，需要重新梳理两个属性之间的关系。作为大国首都，北京的城市定位中，政治中心和国际交往中心是重要的首都职能，首都功能核心区是首都功能的集中承载地，保障领导机关高效开展工作。北京作为文化中心的城市定位，不仅要求其增强国际传播能力，创建国际创意城市，也要求其发挥辐射带动作用，建设中华文化引领地，还要求其挖掘自身的古都文明，打造历史文化“金名片”。北京科技创新中心的定位更多反映城市功能，即使北京成为全球科技创新引领者、高端经济增长极、创新人才首选地。作为汇聚各类高水平要素的超大城市，北京市的产业集聚、知识溢出和技术进步等效应得以充分发挥。

2.3  制度维度

京津冀三地的行政等级落差，导致三地间行政壁垒丛生。京津冀三地虽然都是省级行政区，但北京市作为国家首都，是中央政府及党政军机关的集中地，需要处理中央与地方的关系，在管理体制上受到的挑战较多。天津市作为直辖市，创新活力和开放力度有进一步提升的潜力。河北省需要下大力气优化营商环境，提升行政效率。

京津冀协同发展存在短期性、阶段性。现阶段，京津冀三地的合作主要在生态环境治理、基本公共服务和交通基础设施建设领域，合作主体是地方政府，合作领域具有公共产品属性，合作方式是以解决具体问题导向。政府确实是公共产品属性领域合作的主导力量，但问题导向的合作方式，存在较大的不确定性。从京津冀三地实践来看，北京市在区域合作中处于主导地位，在环境治理、交通基础设施建设、优势教育医疗资源方面的投入和输出力度很大，而这种投入和输出与要素流动的自然状态相反，必须基于行政力量才得以实现。三地政府是各地方利益的“代理人”，地方公共利益最大化是地方政府追求的目标，当京津冀的区域利益最大化目标与各地方政府利益最大化目标不一致时，如果没有完善的制度、成熟的机制甚至是法律制度加以约束，这种政府主导型的区域合作和优势资源转移在很大程度上是不可持续的。

区域利益分配机制不健全是京津冀协同发展体制机制面临的根本性障碍。京津冀跨流域、跨地区的生态环境治理机制需要进一步统一，部门间、地区间的利益补偿机制需要进一步完善，三地政府之间的利益协调机制需要进一步优化。

03

京津冀协同发展的思路转向

京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能，通过疏解非首都功能，调整京津冀地区的经济结构和人口分布，实现空间结构重组，探索出人口经济密集地区优化开发、集约发展的模式。作为国家重大战略的空间承载地，解决京津冀协同发展的现实困难需要打破固化空间，通过功能重组实现空间重构，通过互联互通实现空间联动，通过协调多主体间的互动实现空间治理。从空间重构来看，应以非首都功能疏解为“牛鼻子”，重组京津冀三地内部的功能布局，雄安新区和北京城市副中心作为非首都功能承载地的“两翼”，应由建设思路转向发展思路；从空间联动来看，基础设施建设作为率先突破的领域，应由连通思路转向联动思路；从空间治理来看，在公路和轨道交通、环境联防联控、民生融合发展等方面，应从清单式解决具体问题的思路，转向制订跨域协同治理规则的思路。

3.1  从临近思路转向近邻思路

京津冀地缘相接，人缘相亲，地域一体，文化一脉，历史渊源深厚，交往半径相宜，为市县优势互补、协同发展提供良好条件。从京津冀协同发展战略提出至今已9年有余，交通路网、区域基础设施等硬件建设进一步缩短三地之间时空距离，地理临近优势得以释放。然而，与珠三角和长三角地区相比，行政手段是京津冀三地配置资源的主要方式。统一要素市场建设需要进一步提升市场化水平，发挥市场机制作用，破除市场壁垒。为此，顺应2022年4月《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》的要求，三地立足各自的比较优势与合作共赢的理念，促进土地、劳动力、资本、技术、数据、产权、人才、生态环境等要素市场的健全与培育，通过增强内生的市场性“化学反应”，形成目标同向、优势互补、互利共赢的“近邻”关系，推动协同发展向纵深迈进。

3.2  由建设思路转向发展思路

京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，降低北京市的人口密度，实现城市发展与资源环境相适应。通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵式、集约化发展的新路子，探索一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，一是高起点规划、高标准建设雄安新区，使其成为非首都功能的承接地；二是高质量规划建设北京城市副中心，承接北京城市功能，打造北京发展新高地，形成北京新的“两翼”。

京津冀协同发展的推进采用政府主导的大项目投资建设模式，“钱从哪来”是京津冀协同发展面临的问题。京津冀三地以植树造林、水域治理、土壤治理、城镇垃圾处理为主的生态环境治理项目和以陆港空网络型设施建设为主的交通基础设施项目，雄安新区以新型基础设施、创新型基础设施、市政基础设施、产业园区配套公共服务设施、各类政策性住房等为主的城市建设项目，以及北京城市副中心以办公楼、运河商务区开发、大型公共服务设施等为主的功能新建和改造项目，都需要大量的资金投入。而此类项目均呈现规模大、收益少、回收期长的特征，私人资本介入有限，需要财政资金交付。自2019年起，北京市一般公共预算支出进入“历史上最困难的时刻”，每年对城市副中心的投入超过千亿元，雄安新区自建设以来，至2022年累计完成投资5100多亿元。没有“造血功能”的城市，无法维持高水平的支出，非首都功能疏解承载地需要转变建设逻辑，实现可持续发展。

雄安新区和北京城市副中心硬件设施的快速推进，重点在于依照规划、图纸执行和落实，如何使“两翼”差异化地承接非首都功能，并将外部动力转化为内生发展能力是两地发展的重点和难点。实现“两翼”差异化地承接非首都功能首先要明晰其定位。依据2018年批复的《河北雄安新区规划纲要》，“雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，要建设成为高水平社会主义现代化城市、京津冀世界级城市群的重要一极、现代化经济体系的新引擎、推动高质量发展的全国样板”。雄安新区作为国家级新区，承接的非首都功能是央企总部和下级机构、金融机构总部和分支机构、国家级科研院所和创新平台，以及国家部委下辖事业单位等承担全国性经济职能、教育职能、研究职能的企业、机构和部门。雄安新区的发展分为两个阶段，第一阶段通过有序承接非首都功能培育兴安新区内生发展能力；第二阶段通过联动北京、天津两市，释放雄安新区的国家级功能，增强面向山西省、河北省、山东省、河南省甚至北方地区的辐射能级。

北京城市副中心的战略定位，是建设成为国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。在完成第一阶段的行政办公和公共服务功能植入后，应大力推动与商务服务和文化旅游两大功能相对应的产业发展。城市副中心承接非首都功能的重点是通过疏解调整存量，通过协同扩大增量。一方面，副中心承接中心城区存量人口疏解，通过疏解集中在中心城区的市级行政办公功能、市级和部分国家级医疗教育功能，实现中心城区常住人口疏解；另一方面，北京城市副中心与河北省廊坊市北三县协同承接或对接北京市级企业、产业园区，这种方式延伸了北京市经济功能和产业布局。通过与北三县协同一体化发展，优化北京市发展空间，进一步联动天津市武清区、宝坻区和蓟州区，推动京津冀协同发展。

3.3  由连通思路转向联动思路

基础设施建设是提升京津冀三地通达性的先决条件，基础设施连通是物理性的体现，京津冀进一步协同发展更需要三地之间能够产生多元联动的化学反应。基础设施互联互通为生产要素的跨区域流动创造了条件，尤其是京津冀三地发展差距较大的现实更需要多元化、多主体之间联动，激发协同活力。在京津冀交通基础设施联动的逻辑下，交通基础设施建设不只追求规模和密度的提升，更追求各类交通基础设施使用频率的提升，以及各类交通基础设施之间的联结。京津冀交通基础设施之间的联动能够实现全方位立体化的陆港空联动网络。然而，天津港、秦皇岛港作为京津冀地区两大重要港口，其货物吞吐量占全国港口货物吞吐量的比重持续下降（图2）。这一趋势表明，更应加强天津市与河北省两地的港口群建设，通过与京津冀机场群、公路铁路交通网联动发展谋划陆海新通道。

图2  主要年份秦皇岛港和天津港吞吐量占全国比重变化

Fig.2  Changes in the proportion of throughput of Qinhuangdao Port and Tianjin Port in major years

资料来源：历年《交通统计年鉴》

3.4  由事务思路转向规则思路

随着京津冀协同发展走向纵深，就事论事、一事一议的事务逻辑会使区域合作中的“集体行动”陷入难题，由政府主导的清单式治理，不仅会使政府支出责任过重，也会抑制其他市场主体主动参与的积极性。因此，新时期京津冀跨域协同治理应由事务逻辑转向规则逻辑，统一规则是成本最低的一种改革方式。从政府端入手，通过政务服务一体化、行政审批互认等措施，统一规则，提高行政效率。从市场端入手，对标国际规则，统一技术规范，协调自贸区制度，不断完善市场制度，降低制度壁垒和制度成本。通过建构法制化、制度化的协同机制，保障各地区、各类市场主体在同一制度下依法依规行事，破除市场主体和生产要素跨区域流动障碍，激发京津冀市场主体的活力。京津冀协同发展不仅含包含“省—市—县—乡”常规性的行政层级，也包含“中央—地方”“部队—地方”等多主体，需要在政府引导下理顺多主体之间关系，建立多层级、多元化、常态化的协调支撑体统（图3）。

图3  京津冀高质量协同发展框架构建

Fig.3 A framework for high-quality coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region

资料来源：笔者自绘

04

京津冀协同发展走向纵深的路径探索

京津冀协同发展在中央和地方共同推动下，在硬件建设、事务性问题解决等方面取得明显成效。随着京津冀协同发展走向纵深，需要通过共建安全体系、创造多维流量、整合空间资源等路径，破解协同发展中遇到的现实难题。

4.1  共建安全体系，构筑区域韧性共同体

京津冀协同发展的安全底线，既有提高公共安全治理水平和完善社会治理体系的一般性，又具有保障首都安全的特殊性，为京津冀共建安全体系提出更高要求。从公共安全与应急的角度看，需要完善京津冀地区公共安全体系，推动公共安全治理模式的事前预防能力。尤其是在气候变化的背景下，应提高京津冀地区防灾、减灾、救灾的处置保障水平，加强应急能力建设。从人民安全与保障的角度看，需要加强京津冀地区基层治理一体化发展，尤其是通州与北三县地区要进一步完善网格化管理、精细化服务，强化京津冀地区社会治安的整体防控。从加强三地城市安全、生态安全、生产安全、人民安全四个维度，构建京津冀区域韧性共同体。

4.2  创造多维流量，深化京津冀要素协同

在人口减少的大趋势下，城市和区域间的迁移是特定区域人口增长的主要原因。因此，需要调整过去单纯吸引人口本地就业的方式，通过创造流量的方式盘活存量，推动要素在京津冀三地间自由流动，推动京津冀形成合力，辐射北方地区，提高北京市在资本、技术等领域的国际配置能力。以市场化机制鼓励要素自由流动，减少政策性干预。政府部门加强对河北地区、雄安新区的教育支持、技术培训、就业辅导力度，提高劳动力整体素质，降低从业人员在企业间、行业间的从业壁垒和技术壁垒。建立资源共享机制，放松管制，通过减少约束，放大知识溢出效应。北京市作为全国原始的创新策源地，面向天津市与河北省开放、共享其丰富的高水平科研院所资源，形成京津冀“原始创新—技术转化—产品生产”的梯度技术合作模式，破解京津冀结构难题。

4.3  整合空间资源，促进京津冀功能联动

非首都功能疏解之所以是京津冀协同发展的“牛鼻子”，是因为非首都功能疏解能够通过整合空间，释放存量空间，优化京津冀协同发展的空间格局。建议在北京市内部，推动疏解地区提质增效，优化存量土地利用类型、规模和布局。在北京市和天津市、河北省之间，首先推动北京城市副中心和北三县协同发展，通过政府引导、市场运作及合作共建等方式，推动交通基础设施、基本公共服务和产业向河北省廊坊北三县地区延伸布局；其次，推动北京市与雄安新区两地协同发展，培育雄安新区作为京津冀地区新的增长极，联动北京城市副中心和天津新海新区；最后，推进首都圈建设，通过构建京津冀三地优势互补的产业链、创新链、供应链、人才链，使北京、天津、保定等地区的联动有实质性进展。

4.4  重组协同事项，制度化三地协同机制

厘清权力清单、事务清单、治理清单，重新组合各类管理方案和机制，明确清单执行主体，廓清政府边界。从统一规划到统一政策，再到统一管控，抓住数字经济发展的契机，建立京津冀数字要素管理信息平台，建立共同分享机制。规范和统一专项资金使用，在三地建立能够充分发挥三地优势、在发展中动态可调整的区域协调机制。同城化公共服务和设施，推动医联体建设、养老产业向河北适宜区域发展。

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结语

京津冀协同发展即将进入第十年，取得巨大建设成效和发展成果。本文尝试从结构、关系和制度三个维度探讨京津冀协同发展中存在的现实难题，并基于区域协同与高质量发展的目标，思考探索京津冀协同发展走向纵深的路径。京津冀三地具有鲜明的区域差异，这是初始禀赋在市场机制作用下的结果。高质量的协同发展需要尊重差异、合理利用差异，以市场化、法制化的手段推动三地优势相长，以高质量、高标准推动三地短板互补，在差异中谋求发展，在发展中缩小差距。