摘要

文章基于区域协同、高质量发展的时代要求，回顾主体功能区战略发展的历程，分析实践中面临的问题与挑战，结合国土空间规划体系，探讨新时期主体功能区战略优化方向，提出构建主体功能综合布局、细化功能分区、完善配套政策、健全制度机制、强化监督管理的思路和建议。

作   者

田春华    中国国土勘测规划院副院长，研究员

祁   帆    中国国土勘测规划院规划所副所长，正高级工程师

赵成双苹 中国国土勘测规划院助理研究员

推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署，是我国经济发展和生态环境保护的大战略，是自上而下进行国土空间治理的重要制度创新，在推动生态文明建设与构建国家空间治理体系中发挥着基础性、关键性作用。党的二十大报告强调：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系……健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。“多规合一”改革后，国家和地方层面，围绕如何将主体功能区战略融入国土空间规划体系，充分发挥主体功能区在国土空间治理中的作用，进行了积极探索。本文深入剖析主体功能区的本质内涵，结合新时期区域协同、高质量发展的要求，针对实践中面临的问题与挑战，提出优化、完善主体功能区战略和制度的建议。

01

主体功能区的

发展历程和本质内涵

1.1  发展历程

1.1.1 形成发展阶段：区划—规划—战略—制度

主体功能区经历了从区划、规划到战略、制度的发展过程。2006年，国家“十一五”规划首次提出主体功能区概念，是我国独创的一种具有应用性、创新性、前瞻性的综合地理区划，目的是促进区域协调发展。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，作为规划未来全国国土空间开发保护的布局总图，是国家层面对空间规划的积极探索。同年10月，党的十七届五中全会提出实施主体功能区战略。2013年，党的十八届三中全会明确要求坚定不移地实施主体功能区制度。2017年，中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，强调发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间治理体系中的关键性作用。

1.1.2 改革融合阶段：“多规合一”

2018年，党和国家机构改革作出重要部署，组建自然资源部，深入推进“多规合一”改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，统筹推进主体功能区战略和制度。2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“五级三类”国土空间规划总体架构，将主体功能区战略全面融入国土空间规划体系。机构改革以来，结合“五级三类”国土空间规划编制实施，进一步优化主体功能区战略格局和功能定位，通过划定“三区三线”，推动主体功能区战略精准落地，强化空间规划的战略性和政策性，引导规划由蓝图型向治理型转变。

1.2  实施成效

1.2.1 主体功能区理念深入人心

《全国主体功能区规划》实施以来，主体功能区逐渐上升为国家战略和制度，通过确定每个县级行政单元的主体功能定位并制定差异化政策，引导各地严格按照主体功能区定位推动发展，主体功能区作为国土空间开发保护的基础制度初步确立。随着主体功能区理念逐步深入人心，地方发展方式发生深刻转变，从“想干什么”转变为“该干什么”“能干什么”“不能干什么”，牢固树立生态优先、绿色发展理念，积极探索“两山”转换路径。

1.2.2 主体功能区战略格局基本形成

在宏观层面，明确“两横三纵”的城市化战略格局、“两屏三带”的生态安全战略格局以及“七区二十三带”的农业战略格局，为国土空间开发保护和各类要素配置提供重要引领。农产品主产区耕地面积基本稳定；重点生态功能区的林地、草地、水域等生态用地的全国占比有所提高；城市化地区承载了全国约60%的人口，经济总量占比超过全国的70%。

1.2.3 政策制度体系初步建立

初步建立“9+1”“中央+地方”的政策框架体系。国务院相关部门分别出台财政、投资、人口、产业、环境、绩效考核等配套政策；吉林、安徽、广东、江苏、浙江等省进一步细化对财政、投资、绩效考核等政策的要求。其中，财政转移支付、绩效考核等政策发挥了关键作用。截至2022年，中央财政累计投入资金7 900亿元，覆盖819个县级行政区，对改善当地民生、提高基本公共服务均等化水平发挥了重要作用。吉林、浙江、黑龙江等省实行差别化的绩效考核制度，增加生态文明建设方面的指标和权重，提高地方保护生态的主动性。

1.3  本质内涵

学界对主体功能区的内涵有诸多讨论。基于资源环境承载能力和比较优势，明确不同区域的主体功能，因地制宜、差异化地协同发展，形成优势互补、全国“一盘棋”的发展理念，已成为广泛共识。总体来说，主体功能区的本质内涵可概括为生态文明理念的制度载体、国土空间开发保护的宏观战略、国家空间治理的综合政策平台。

1.3.1 生态文明理念的制度载体

主体功能区战略要求树立人口、经济、资源环境相协调的空间均衡理念，实现社会、经济、生态效益相统一，体现了生态文明理念的本质要求，为推动生态文明建设发挥了基础性作用，支撑了生态文明体制改革。基于发展和保护相统一、人口经济资源环境相均衡的主体功能区思想，2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，部署开展空间规划体系、国家公园体制、国土空间用途管制制度、资源有偿使用和生态补偿制度等多项改革探索，推动建立国土空间规划体系，建设以国家公园为主体的自然保护地体系，构建生态保护补偿制度。

1.3.2 国土空间开发保护的宏观战略

主体功能区战略基于区域资源环境承载能力，统筹粮食安全、生态安全、经济发展等国家战略，提出农业、生态安全和城市化三大战略格局，形成全国国土空间开发保护的底版“棋盘”。基于“两横三纵”的城市化战略格局，推动形成以19个城市群为主要支撑的新型城镇化战略，催生京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、长江经济带等一系列区域重大战略。作为衔接、融合的纽带和基础底盘，主体功能区将区域协调发展战略、区域重大战略和新型城镇化战略等其他战略空间，划分为农业、生态、城镇不同功能定位，以县级行政区为空间单元配套差异化政策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

1.3.3 国家空间治理的综合政策平台

以国家治理能力和治理体系现代化为目标的“多规合一”改革，必须超越空间管控技术工具的角色，从公共政策角度全面理解国土空间规划的功能定位。主体功能区进一步强化空间规划的政策属性，在国土空间治理中发挥着重要作用。它超越具体地块单元的用途管制和规划许可，搭建以空间政策单元（县级行政区）为核心的空间治理平台，为各项涉及区域发展和国土空间开发保护的政策提供了一个统一的平台和责任主体，实现空间规划与公共政策的紧密结合，进而便于整合各部门力量，共同实现空间治理目标，为国家治理能力现代化目标下的空间规划体系改革提供了重要平台和抓手。

02

新时代区域协同、

高质量发展提出新要求

2.1  高质量发展新方向

新时代，中国经济发展的重要特征是由高速增长转向高质量发展、从量的扩张转向质的提升，中国式现代化的本质要求是实现高质量发展，促进人与自然和谐共生。2019年，在中央财经委员会第五次会议上，习近平总书记提出推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，要求完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，为优化主体功能区战略指明方向。

2.2  区域协同发展新要求

区域协调发展自“九五”计划提出后一直是国家关注重点，经历了从概念到战略的发展过程。当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，区域经济发展分化态势明显，全国经济重心进一步南移，发展动力极化现象日益突出，一些区域发展活力不足，亟需在空间战略上提出应对措施。应对新形势，中央提出深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大基础设施、重大生产力、公共资源布局。主体功能区战略需要与区域协调发展等战略相互衔接、深度融合，发挥全国“一盘棋”的作用，引导和推动地方差异化协同发展。

03

实践中面临的问题和挑战

3.1  原主体功能区战略格局有待优化

党的十八大以来，党中央先后部署了京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列新的区域发展战略，对国土空间布局、结构和功能关系提出新的要求，主体功能区战略格局有待优化。我国进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。原有主体功能区战略格局和功能分区，已不能满足高质量发展和高品质生活对空间发展及空间治理的现实需求。

3.1.1 部分地区空间要素的变化与主体功能区的定位不符

主体功能区战略实施以来，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，部分区域出现资源要素变化与主体功能的定位导向不符的现象。2009—2019年，部分农产品主产区耕地流失，致使粮食生产重心北移，对北方地区的生态和水资源造成较大压力；优化开发区开发强度不断增大，且建设用地增幅远高于其他区域，与该区域严控开发强度、率先转变经济发展方式的初衷不符；部分区域的人口与建设用地资源错配，如东北、西部中心城市周边的城市化地区与农产品主产区，人口明显收缩，但建设用地仍在快速增长。

3.1.2 应对新形势、新问题，支撑新发展格局存在不足

当前，国际经济格局深度调整，全球供应链呈现本地化、区域化、分散化趋势。我国人口进入负增长阶段，区域经济发展分化和部分区域发展动力极化，城乡、南北差距扩大等空间失衡问题突显，需要在空间战略布局上提出应对措施。区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略之间的协同融合不足，未能充分发挥战略集成效应，缺少参与全球竞争、支撑国内国际“双循环”的新动力源。基于不同功能定位的区域协作、利益分配和调节机制不健全，跨区域、流域上下游之间、省域交界地区的空间统筹不足。

3.1.3 与实现空间均衡、促进区域协调发展的初衷还有差距

不同主体功能区之间的生活水平仍然存在一定差距。2009—2019年，农产品主产区和重点生态功能区的人均GDP虽有所增加，但仍低于全国平均水平（图1）。从人均公共预算支出水平看，农产品主产区与全国平均水平的差距进一步增大；重点生态功能区的人均公共预算支出水平虽然接近城市化地区，但财政自给能力弱，财政收支缺口的负担较大（图2）。

图1  2009—2019年不同主体功能区人均GDP变化情况

Fig.1 Changes in GDP per capita in different development priority zones, 2009-2019

资料来源：笔者自绘

图2  2010—2020年不同主体功能区人均一般公共预算收支情况

Fig.2  Changes in general public budgetary revenue and expenditures per capita in different development priority zones, 2010-2020

资料来源：笔者自绘

3.2  原主体功能区分区类型和单元需要细化

原主体功能分区只有开发、保护两个维度，区域功能导向不突出，功能的综合性、复合性、多元性体现不足。例如，重点开发区与优化开发区都是人口和经济集聚的区域，同样面临资源环境约束，需要转变发展方式，走绿色发展道路，两者实际上较难区分。以往功能分区主要考虑国家生态安全、粮食安全和经济发展的战略需要，未充分体现边疆安全、能源安全、历史文化保护，对我国边境地区、能源资源富集地区等特殊区域的发展需求和空间指引考虑不足，对这些区域的综合性、复合性功能需求回应不充分。此外，主体功能分区以县级行政区为基本单元，空间尺度较大，产业准入负面清单等配套政策难以落地。

3.3  配套政策的针对性、协同性、激励性不足

3.3.1 政策制定和实施不到位

虽然提出“9+1”的政策体系，但截至目前，仅财政、投资、产业、人口、生态环境等方面的政策正式出台，农业、土地、应对气候变化等方面的相关政策尚未出台。在已出台的政策中，生态环境、投资、人口政策未严格落实，产业负面清单过于刚性。大部分重点生态功能区的产业准入负面清单以县为单元制定，对县城也设置严格的产业限制，与“面上保护、点上开发”的功能导向不符。

3.3.2 部分功能区配套政策缺失

现有政策主要针对重点生态功能区，对农产品主产区、城市化地区的配套政策设计不足，形成政策隆起和政策洼地，导致部分农业功能优势地区不愿意确定为农产品主产区。边境地区、能源资源富集区等事关国家战略安全的区域，目前也还未出台配套政策。

3.3.3 相关政策之间缺乏协同

现行政策以国家层面为主，省、市层面配套少，中央、地方协同不足；部分政策与主体功能区导向衔接不够，如水资源配置欠缺对农产品主产区特殊要求的考虑；已出台的主体功能区政策之间的协同性不强，如重点生态功能区的财政转移支付与产业准入负面清单挂钩不足。

3.3.4 政策约束较强、激励不足

目前，环境、产业等方面的政策主要以约束为主，重点生态功能区转移支付补偿力度不足，农产品主产区一般性转移支付制度尚未建立，跨流域、跨区域横向补偿机制不健全。例如，浙江省开化县每年财政收支的缺口约为88亿元，但国家和省级给予的转移支付金额为35亿~40亿元，财政缺口超过50%，中、西部欠发达地区的缺口更大。

3.4  主体功能区制度机制不健全

3.4.1 空间传导机制不畅

机构改革前，受原规划体系制约，主体功能区规划只有国家和省两级，与城乡规划、土地利用规划缺乏衔接，难以传导落地。机构改革后，虽然建立了“五级三类”国土空间规划体系，并结合全国和省级规划编制，对主体功能区战略格局、功能分区和政策框架进行总体设计，但是如何将主体功能区战略、分区和政策，与规划分区、三条控制线划定、重大项目布局等各类规划工具连贯融通，将主体功能区战略意图逐级落实到每一寸国土，还需建立明确、有效的传导机制。

3.4.2 实施管理缺乏弹性

主体功能区战略实施以来，国家区域战略作出新的部署，部分地区的行政区划或空间结构发生变化，但相应区域的主体功能定位未及时作出调整，如雄安新区所涉县主体功能区定位需要由农产品主产区调整为城市化地区，主体功能区动态调整机制有待建立。作为主体功能区战略精准落地的重要抓手，与国家战略需要和主体功能区定位相适应的“三区三线”动态管理规则还需完善。在“三区三线”的刚性约束下，如何发挥主体功能区作为“区域”管理的弹性和灵活性有待增强。

3.4.3 差异化绩效考核制度未落实

中共中央、国务院《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》明确指出，地方各级党委和政府要根据主体功能定位进行差异化绩效考核，但目前尚有不少省份未出台相关文件，建立差异化考核评价制度。有的省份虽然明确对重点生态功能区、农产品主产区等区域取消GDP考核，但并未取消财政收入、固定资产投资等与GDP密切关联的考核指标，或者仍通过排名等方式发挥GDP的“指挥棒”作用。中央文件针对农产品主产区、重点生态功能区提出的重点考核指标，地方亦未完全落实。

04

新时期主体功能区战略的

优化方向和建议

4.1  优化方向

4.1.1 坚持继承完善，推动高质量发展

新时期主体功能区优化，应以满足人民群众美好生活需要、促进经济社会高质量发展为目标，在保持原有战略制度延续性和稳定性的基础上，重点围绕高质量发展、高品质生活、高水平治理要求和实践中存在的短板进行优化完善，进一步发挥各地资源禀赋和比较优势，推动不同区域差异化协同发展，为城乡高质量发展塑造新动能、培育新优势。

4.1.2 坚持底线安全，强化战略引领

新时期主体功能区战略需在聚焦粮食安全、生态安全和城镇化发展的基础上，兼顾边疆安全、能源安全和历史文化传承，突出底线思维，统筹发展和安全，以新安全格局保障新发展格局，以高水平保护支撑高质量发展；衔接区域重大战略和区域协调发展战略，以主体功能区战略引领产业合理布局，促进要素自由流动和高效集聚，提升区域综合承载能力和竞争力，支撑构建新发展格局。

4.1.3 坚持“多规合一”，实施协同治理 

按照“多规合一”改革要求，加快建设全国统一、上下衔接的国土空间规划体系，将主体功能区战略逐级传导落实。进一步强化主体功能区的空间政策属性，完善主体功能区配套政策和制度，形成央地联动、部门协同的空间治理合力，建立以主体功能区战略为统领的现代空间治理体系。

4.2  对策建议

4.2.1 强化顶层设计，全面融入国土空间规划体系

明确新时期主体功能区战略在国家空间治理体系中的定位和重点任务，全面融入国土空间规划体系，优化战略格局，细化功能分区，完善配套政策，健全制度机制，凝聚各方共识。完善中央层面主体功能区战略和制度实施机制，明确部门和地方职责，加强对重大问题的统筹协调，形成协同推进主体功能区战略的合力。将主体功能区战略与国土空间规划体系深度融合，在国家级规划中，明确全国主体功能区战略格局、重点区域、政策方向和制度框架；在重大区域（流域）规划中，明确主体功能区综合布局和省际协调要求；在省级规划中，明确省域主体功能区布局、县域功能定位、配套政策和实施机制，因地制宜地确定其他功能类型；在市、县、乡级规划中，落实上级规划确定的主体功能定位，根据实际需要细化主体功能分区，衔接规划分区和三条控制线传导落地（图3）。

图3  各级国土空间规划分区和“三区三线”传导图

Fig.3  Transmission graph of division of territorial spatial planning at all levels and "three areas, three lines"

资料来源：笔者自绘

4.2.2 促进空间战略衔接融合，形成功能复合、优势互补、区域协同的主体功能综合布局

区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，都是支撑构建新发展格局、推动高质量发展的重要空间战略，应在国土空间规划体系中，充分发挥主体功能区的联结纽带和空间承载作用，推动四大战略深度融合，增强对外开放连通、对内辐射带动的战略合力，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。依托京津冀、长三角、粤港澳等城市群、都市圈和中心城市，探索农业生态城镇等功能复合、产业链供应链相对完备的主体功能综合布局，提升城市化地区的粮食和重要农产品、生态产品就近保障能力，推动形成功能复合、优势互补、区域协同的空间发展单元，打造国家参与全球竞争和引领高质量发展的战略空间。

4.2.3 细化主体功能区划分，建立“3+N”分区体系

突出功能导向，在延续原三类功能分区的基础上，将原来按开发方式划分的优化、重点、限制、禁止开发区，转为农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三类功能分区，进一步强调粮食安全、生态安全、城镇化发展等战略导向；将能源安全、文化传承、边疆安全等纳入主体功能区战略框架，划分能源资源富集区、历史文化资源富集区、边境地区等特殊功能区，与上述三类功能分区在空间上重叠，形成 “3+N”主体功能分区体系（图 4）。

图4  新时期主体功能区分区体系与原主体功能区对比示意图

Fig.4 Comparison between the zoning system of the development priority zones in the new period and the original development priority zones

资料来源：笔者自绘

4.2.4 完善差别化配套政策，增强正向激励，提升精准性

紧紧抓住“人、地、产、钱”等关键要素，完善主体功能区配套政策和绩效考核制度，提高政策“含金量”和精准性，发挥正向激励作用。

财政政策方面，继续加大重点生态功能区财政转移支付力度，推动建立跨区域、流域上下游横向生态补偿机制，加大“两山”转化政策支持；整合相关涉农资金，引导涉农资金更多向农产品主产区倾斜，推动建立农产品主产区一般性转移支付制度。

土地政策方面，完善三条控制线动态管理规则，建立城市群、都市圈土地资源要素跨区域一体化配置机制，实行土地指标分配与主体功能定位相挂钩。产业政策方面，完善重点生态功能区产业准入负面清单，出台对乡村振兴、“两山”转化等鼓励性产业目录，加大中央预算内投资、重大基础设施项目对农产品主产区和重点生态功能区倾斜力度。

叠加功能区方面，加快研究制定边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区的特殊支持政策，支持云南、广西等边境地区承接产业转移，优化分布式能源布局，挖掘历史文化资产价值。

绩效考核方面，建立健全基于不同主体功能定位的差异化考核制度，农产品主产区重点考核农业综合生产能力、农民收入、耕地质量等指标；重点生态功能区考核生态产品价值实现、产业准入清单执行、民生改善等指标；城市化地区考核土地产出效率、科技进步贡献率和资源环境承载能力等指标。

4.2.5 建立监测评估机制，强化全周期监督管理 

结合国土空间规划监测评估，基于国土空间规划“一张图”，充分利用基础性地理国情监测和国土变更调查成果，结合遥感影像数据、基础地理信息数据、社会经济统计数据等，开展主体功能区实施成效监测评估，建立主体功能区名录动态调整机制，根据资源环境承载能力、区域发展定位、地区经济结构和人口规模等变化情况，对主体功能区名录进行动态调整。根据主体功能区实施监测评估结果，实施差异化绩效考核，加强考核结果在评优评先、资金分配、干部任用、离任审计等方面的应用。